2022年美對華出口管制政策轉(zhuǎn)向與應(yīng)對

程慧　劉立菲

摘要：2022年是美拜登政府執(zhí)政的第二年，其對華出口管制政策繼續(xù)保持強硬態(tài)勢，同時呈現(xiàn)出新特點，具體表現(xiàn)為技術(shù)競爭意圖更加明確、關(guān)鍵領(lǐng)域打壓更加聚焦、遏制工具運用更加系統(tǒng)、多邊聯(lián)手圍堵更加靈活。美出口管制政策轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了其對華戰(zhàn)略的策略調(diào)整，未來出口管制仍是美開展對華競爭的重要工具。短期來看，美對華出口管制損害了我國的國家安全、多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全球競爭力，特別是加大了我重點領(lǐng)域“脫鉤”壓力。長期來看，美對華遏制將激發(fā)我自主創(chuàng)新能力和投資潛力，鍛煉并提升我抗風險能力。我國應(yīng)從堅守國際規(guī)則、維護國家利益，抵制科技霸權(quán)、倡導科學技術(shù)“和平利用”，擴大對外開放、增進與別國互通互信等多方面入手，積極應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：出口管制；技術(shù)競爭；政策轉(zhuǎn)向

出口管制是各國基于國家安全及相關(guān)利益考慮對特定物項的出口實施控制的通用管理制度。然而近年來，出口管制正逐步演變成為美國遏制中國的重要工具，對我產(chǎn)生較大影響。因此，持續(xù)對美對華出口管制政策跟蹤研究，加強預判，做好應(yīng)對，意義重大。

一、2022年美對華出口管制政策轉(zhuǎn)向特點及趨勢

2022年，美對華出口管制政策繼續(xù)保持強硬態(tài)勢并呈現(xiàn)新特點。

（一）技術(shù)競爭意圖更加明確

在美對華戰(zhàn)略競爭升級的背景下，出口管制被視為保護美技術(shù)優(yōu)勢的“利器”，美對華出口管制的技術(shù)競爭意圖更加明確。

1．對華戰(zhàn)略競爭再度升級。美對華戰(zhàn)略競爭的定位屬性持續(xù)上升。自2017年特朗普政府將中國從“潛在合作者”改稱為“競爭者”以來，美對華定位發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，“中國威脅論”塵囂世上、有愈演愈烈之勢。拜登上臺后，先是在2021年3月發(fā)布的《過渡時期國家安全戰(zhàn)略指南》（Interim NationalSecurity Strategy Guidance）中，將中國描述為“唯一可能綜合利用經(jīng)濟、外交、軍事和科技力量持續(xù)挑戰(zhàn)穩(wěn)定、開放之國際秩序的競爭者”；而后在《2021年度威脅評估報告》（Annual Threat Assess-ment of the US Intelligence Community）中將中國稱為“近乎旗鼓相當?shù)母偁帉κ帧保@些措辭都表明美持續(xù)將其“不安全感”的矛頭集中指向中國，不斷升級對華競爭的必要性、緊迫性。

2022年美對華戰(zhàn)略競爭定位再登新高。2022年2月4日，美眾議院通過長達2912頁的《2022美國競爭法案》，該法案綜合了2021年的多項相關(guān)議案，包含大量對華競爭內(nèi)容，拜登稱該法案將推動美在未來幾十年內(nèi)“戰(zhàn)勝中國”。2022年5月26日，美國務(wù)卿布林肯就對華政策發(fā)表全面演講，明確中國是美國“最大的競爭對手”，并提出“投資、聯(lián)合、競爭”（invest、align、compete）的“新三策略”。2022年美國國防戰(zhàn)略（NDS）將中國描述為“美國國家安全面臨的最全面、最嚴峻的挑戰(zhàn)”。2022年10月，美總統(tǒng)拜登發(fā)布其執(zhí)政以來的首份國家安全戰(zhàn)略（Na-tional Security Strategy），稱中國是“優(yōu)先考慮的，唯一的全球頭號競爭對手”，并表示當前正處于一個決定性的十年，美國將有效地與中國競爭，并要在競爭過程中超越（ out-competing）中國，表明美開展全面對華競爭的決心。

2．技術(shù)競爭處于斗爭焦點。美大力塑造其在新興技術(shù)領(lǐng)域的競爭力。2022年美國務(wù)卿布林肯提出“以科技為核心”的國際競爭將重塑未來世界格局，美最新國防戰(zhàn)略則將新興技術(shù)列為美所處安全環(huán)境的最大挑戰(zhàn)之一。《2022年美國競爭法案》提出投入1600億美元支持美科學研究和創(chuàng)新，向芯片制造業(yè)投資520億美元，還有450億美元用于改善關(guān)鍵商品的供應(yīng)鏈。2022年8月，美總統(tǒng)拜登將《芯片與科學法案》（H．R．4346）簽署成法，確認為國內(nèi)半導體、國際信息和通信技術(shù)、先進無線通信技術(shù)等提供542億美元撥款，并在同月頒布了推進生物技術(shù)和生物制造創(chuàng)新的行政命令。

美不斷將科學技術(shù)政治化。一方面，美政府官員在多個場合和文件中宣稱，美需要成為科技規(guī)則、規(guī)范和標準的塑造者，否則世界格局將向“不符合美國價值及利益、毫無組織且無法讓所有人獲益”的方向轉(zhuǎn)變，以此論證美突破國際規(guī)則、實施科技霸權(quán)的正當性。2022年9月，國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）宣布將美目標從在關(guān)鍵技術(shù)上“僅領(lǐng)先中國幾代人”改為保持“盡可能大的領(lǐng)先優(yōu)勢”，可見美對華技術(shù)競爭的目標己更上一層。另一方面，美正不斷拉攏美科技公司對政治戰(zhàn)略的支持。2022年10月，美國務(wù)卿布林肯到訪硅谷，向科技高層強調(diào)“技術(shù)外交”在促進美經(jīng)濟和國家安全方面的關(guān)鍵角色，呼吁美科技公司提升參與度，支持政府應(yīng)對國家安全挑戰(zhàn)（包括與中國日益激烈的競爭）、把握科技革命，為美國家安全出謀劃策。

3．持續(xù)發(fā)揮出口管制作用。出口管制在美對華競爭、特別是技術(shù)競爭中的角色愈加突出。2018年《出口管制改革法》明確其出口管制制度將致力于“保護美國的領(lǐng)導力和技術(shù)優(yōu)勢”。2022年5月，美國務(wù)卿布林肯在政策演講中稱，美正在磨礪工具來保護技術(shù)競爭，其提及的首要工具是“新的和更強有力的出口管制”，并希望以此“確保關(guān)鍵創(chuàng)新不會落入中國之手”。這不僅是美政府的口號，也是不少美智庫的觀點。美戰(zhàn)略與國際研究中心在《為了國家安全，美國需要改進出口管制執(zhí)法技術(shù)》報告中，將出口管制稱為“美國國家安全的首要問題”，并認為對中國半導體實體打擊證明了出口管制是“美國外交政策的有力工具”。

新的立法和行政要求下，美對出口管制工作愈發(fā)重視。一是人力財力投入快速增加。2023財年，負責美出口管制的部門——美商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）獲得1.91億美元撥款，比2022財年多5000萬美元，以支持其在出口管理和國家安全活動方面出臺更多措施。二是對于出口管制工作的建議質(zhì)詢增加。2022年11月，美眾議院議員Michael McCaul要求BIS就提供對華半導體和先進計算出口管制相關(guān)的許可數(shù)據(jù)，以監(jiān)督“防止中國獲取美國技術(shù)”方面執(zhí)行其規(guī)則的有效性。

（二）關(guān)鍵領(lǐng)域打壓更加聚焦

2022年，美繼續(xù)緊盯關(guān)鍵領(lǐng)域加強對華出口管制打壓，其對關(guān)鍵領(lǐng)域的審查更新持續(xù)進行，針對性加嚴關(guān)鍵領(lǐng)域的管制規(guī)則，同時進一步擴大對華實體打壓。

1．聚焦關(guān)鍵新興技術(shù)。一是細化關(guān)鍵和新興技術(shù)清單。2022年2月，美國家科學技術(shù)委員會（NSTC）發(fā)布了新版關(guān)鍵和新興技術(shù)清單（CriticalAnd Emerging Technologies List Update）。 與2020年舊版清單相比，新清單刪除了農(nóng)業(yè)技術(shù)等類別，增加了金融科技、量子信息等技術(shù)類別，并進一步對每個類別下的子技術(shù)做出了詳細描述，使清單更與時俱進、更清晰具體。9月，國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）在特別競爭研究項目全球新興技術(shù)峰會上，再次聚焦了三類“未來十年中尤為重要的技術(shù)”：與計算相關(guān)的技術(shù)，生物技術(shù)和生物制造，以及清潔能源技術(shù)。綜合美國家安全戰(zhàn)略提出的“關(guān)鍵十年”對華競爭戰(zhàn)略，相關(guān)技術(shù)及所涉產(chǎn)業(yè)必將成為美出口管制嚴防死守的領(lǐng)域。

二是推進相關(guān)技術(shù)的列管工作。2022年3月，BIS對某些網(wǎng)絡(luò)安全物項實施管制的規(guī)則最終生效，該規(guī)則以國家安全（NS）和反恐怖（AT）主義推出，并向其盟友設(shè)置了出口許可例外。2022年8月，BIS對柵極環(huán)繞場效應(yīng)晶體管（GAAFET）輔助設(shè)計軟件等用于制造先進半導體或燃氣渦輪發(fā)動機的四類物項進行列管。10月，BIS對先進計算和半導體制造等相關(guān)物項實施新管制，包括沉積設(shè)備、超級計算機等。

2．聚焦關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)要素。2022年10月，美以“遏制中國的人工智能軍事現(xiàn)代化行動和軍民融合政策”為由發(fā)布了一系列對華出口管制新規(guī)則，以打壓中國半導體產(chǎn)業(yè)和先進計算能力。其中一個重要變化是新增“美國人活動限制措施”，限制美國實體和個人直接或間接參與或幫助中國境內(nèi)的半導體制造“設(shè)施”開發(fā)、生產(chǎn)特定集成電路或獲得用于開發(fā)該等集成電路的任何物項。由于美實體和個人廣泛活動于全球半導體行業(yè)，該規(guī)則對于從事新規(guī)列明的先進制程相關(guān)中國公司所雇傭的美管理、研發(fā)、采購人員，中國公司在美開設(shè)的研發(fā)中心，乃至第三國相關(guān)公司的業(yè)務(wù)活動都可能造成巨大影響。

這體現(xiàn)了美正由“物”及“人”，從更多產(chǎn)業(yè)要素上更徹底地實現(xiàn)對華出口管制。類似的，2022年12月23日，拜登總統(tǒng)簽署了《2023年國防授權(quán)法案》（NDAA），其中授權(quán)BIS對“美國人”“支持軍事、安全或情報服務(wù)”的活動進行限制，無論該美國實體或個人位于何處。雖然尚無消息說明BIS將怎樣實施這項新的權(quán)力，但這為BIS進一步制定對華打壓新規(guī)則奠定了基礎(chǔ)，涉及中國的“美國人”活動限制可能越來越多。

3．聚焦關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。美正緊盯關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、運輸、金融服務(wù)等各個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)開展打壓限制。以半導體領(lǐng)域為例，2022年10月的美出口管制新規(guī)將對華打壓的重點從“限制進口芯片及使用”拓展到“限制設(shè)計、開發(fā)、制造等各個環(huán)節(jié)”；受到限制的“美國人”活動的類型也十分廣泛，包括但不限于通過提供資金、貸款、倉儲、運輸、促成交易、貨代等各個交易環(huán)節(jié)。這不僅顯示了美政府對關(guān)鍵技術(shù)史無前例的干預，也預示了美從各環(huán)節(jié)扼殺中國科技產(chǎn)業(yè)的政策導向，是對美半導體全球價值鏈主導地位的武器化。

（三）遏制工具運用更加系統(tǒng)

從2021年的《創(chuàng)新與競爭法案》到《競爭法案》，再到2022年正式出臺的《芯片和科學法案》，盡管這些法案的內(nèi)容有所差別，但共同說明美己開啟以立法形式系統(tǒng)性制華的時代。特別是《芯片和科學法案》發(fā)布的事實說明（Fact Sheet）直接將對抗中國（counter China）作為標題的一部分，詮釋了法案限制中國技術(shù)發(fā)展的企圖，充滿濃厚的地緣政治色彩。在專門性立法的引導下，美對華打壓工具的運用更為系統(tǒng)，其打壓的重點也正從“中國企業(yè)”變?yōu)椤罢麄€中國”。

1．以出口管制限制關(guān)鍵技術(shù)獲取。2022年，美政府對中國實體打壓的范圍進一步擴大。自2022年1月至12月，美商務(wù)部共分六批次，將133家中國實體列入實體清單（Entity List）或未核實名單（Unverified List），遠遠超出2021年的81家。10月對華出口管制新規(guī)中，BIS參照之前適用于華為系公司的外國直接產(chǎn)品規(guī)則，新設(shè)了“腳注4：實體清單外國直接產(chǎn)品規(guī)則”，并列入商湯科技等28家中國實體；2022年12月，又有21家中國實體被列入實體清單并標注“腳注4”。這意味著更多非美國物項被轉(zhuǎn)移給這49家實體時需要BIS的許可，且許可證政策為推定拒絕，表明美政府針對特定中國實體設(shè)計打壓規(guī)則的行動正變得更加普遍。

美對華實施打壓的范圍集中在高科技領(lǐng)域。2022年，被列入美出口管制清單的中國實體幾乎都與關(guān)鍵和新興技術(shù)相關(guān)，廣泛涉及半導體、超級計算、光電科技、精密制造、生物傳感、數(shù)控、生物醫(yī)藥和智能自動化等領(lǐng)域，12月被標注“腳注4”的21家中國實體則全部與人工智能領(lǐng)域相關(guān)。通過對相關(guān)中國高科技企業(yè)、高校和科研院所實施嚴格的出口管制，美嚴防中國獲取各個領(lǐng)域的尖端技術(shù)。

2．以激勵措施誘使企業(yè)選邊站隊。2022年《芯片和科學法案》對美半導體制造及相關(guān)前沿研發(fā)提供了大量高額激勵措施，包括財政補貼、投資稅收抵免等，以擴大對美本土的投資、促進美半導體生產(chǎn)。而為了同時實現(xiàn)其“限制中國技術(shù)發(fā)展”的目標，該法案第三部分第10263條設(shè)置了所謂“護欄條款”（guardrails provision），迫使企業(yè)在中美之間“選邊站隊”。該條款要求，凡是受到法案相關(guān)措施資助的企業(yè)（包括該實體的關(guān)聯(lián)公司），應(yīng)承諾其自接受資助之日起十年內(nèi)不得在中國等“受關(guān)注外國”（foreign country of concern）進行涉及先進制程半導體生產(chǎn)產(chǎn)能“實質(zhì)性擴張”（material ex-pansion）的“重大交易”（significant transac-tion），否則該實體須退回該等財政資助或補繳全部減免稅額。目前，“實質(zhì)性擴張”和“重大交易”的標準還待進一步明確。初步判斷，“護欄條款”將使獲得該法案資助的企業(yè)不得不放棄在中國建廠、甚至撤資，也無法向中國出售高端芯片與相關(guān)制造設(shè)備。這不僅可能嚴重限制中國的先進半導體制造水平，也可能對全球半導體產(chǎn)業(yè)鏈布局造成深刻影Ⅱ向。

3．以限制采購打擊中企海外市場。美政府還正利用微電子行業(yè)和產(chǎn)品的特殊性，通過限制政府采購來打擊中國相關(guān)企業(yè)的海外市場。2022年12月23日，拜登總統(tǒng)將《2023財年國防授權(quán)法案》（NDAA）簽署成法。其中包括一項關(guān)鍵條款，即第5949節(jié)，該條款禁止美國政府購買獲取任何包含“某些中國芯片制造商”生產(chǎn)的電子零件、產(chǎn)品或服務(wù)，包括半導體產(chǎn)品或服務(wù)。被限制采購的中國廠商包括中芯國際、長鑫存儲科技、長江存儲科技及其關(guān)聯(lián)公司。這些限制將在立法通過五年后生效。

該條款看起來僅限制了特定中國產(chǎn)品進入美政府的供應(yīng)鏈，但由于微電子行業(yè)分工極為細致，而上述公司在全球半導體芯片市場中占有相當大的份額，該條款的實際作用將影響美進口的各種電子設(shè)備（包括移動電話、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和汽車零部件），因為許多產(chǎn)品都包含上述公司或其關(guān)聯(lián)公司的產(chǎn)品。2023年1月，《日經(jīng)亞洲新聞》（Nikkei Asia）報道稱，戴爾己計劃到2024年全面停用中國芯片，包括非中國芯片制造商在中國工廠生產(chǎn)的芯片。未來，該條款可能對中國微電子產(chǎn)業(yè)的海外市場造成更多沖擊。

（四）多邊聯(lián)手圍堵更加靈活

隨著美單邊行動的持續(xù)增加，拜登政府和美學界均認為多邊合作對實現(xiàn)其措施目標，避免損害美利益具有關(guān)鍵作用，美國家安全戰(zhàn)略也強調(diào)盟友關(guān)系對于美國家安全具有“新的時代意義”。2022年，拜登政府在“重返多邊”的基礎(chǔ)上尋求更具針對性、成本更低的多邊聯(lián)手行動，并進一步維護價值觀合作同盟。

1．尋求更松散聯(lián)盟機制。2022年美對華出口管制的關(guān)鍵任務(wù)在于半導體領(lǐng)域，在此政策上，美有多邊聯(lián)合行動的迫切需求。印第安納大學布盧明頓分校國際研究副教授Sarah Bauerle Danzman和新美國安全中心高級研究員兼主任EmilyKilcreasez在其文章《控制的錯覺：單方面遏制中國技術(shù)野心的嘗試將失敗》中指出，出口管制不同于金融制裁，美不應(yīng)因其在金融體系擁有主導地位，就對美在半導體供應(yīng)鏈中的地位盲目自信，這是一種“錯誤類比”。10月7日美對華半導體出口管制措施宣布后，一位美高級官員表示：“我們認識到，如果其他國家不加入我們，我們正在實施的單邊控制措施將隨著時間的推移而失效?！痹摴賳T還指出，如果外國競爭對手不受類似控制，此類努力“有可能損害美的技術(shù)領(lǐng)先地位?！?/p>

然而，瓦森納等出口管制國際機制難以滿足美對華出口管制的最新需要。首先，瓦森納安排等出口管制國際機制成員眾多，通過機制內(nèi)談判協(xié)調(diào)管制規(guī)則存在較大的效率問題，2022年美在推動地理空間圖像自動分析軟件等的多邊列管上也受到挫折。其次，出口管制國際機制對成員的約束力較弱，無法保證其他成員能在同一對華規(guī)則上達到和美一樣的實施力度。更為關(guān)鍵的是，作為美的重要合作目標，如新加坡、以色列和臺灣等具有重要芯片設(shè)計、封裝和制造行業(yè)的國家和地區(qū)，并非瓦森納安排的成員。因此，美對華出口管制的最新需要使得其必須突破瓦森納安排等傳統(tǒng)出口管制合作機制。

著手建立更具針對性的松散利益團體。比起通過出口管制國際機制推廣美措施、取得盟友共識，美目前正轉(zhuǎn)而通過糾集小型利益團體，在不同領(lǐng)域獲取更具針對性和“性價比”的多邊聯(lián)動效果。幾個月來，美外交力量一直在花費精力讓半導體產(chǎn)業(yè)鏈另兩個關(guān)鍵國家——日本和荷蘭加入到對華半導體出口管制中。2022年11月底，荷蘭貿(mào)易部長表示“我們正在與美進行談判……顯然我們正在權(quán)衡我們自己的利益?！?023年1月，有消息報道美國己與日本、荷蘭在半導體協(xié)同管制達成重要進展。

2．尋求共同價值觀基礎(chǔ)。美對華出口管制打壓旨在盡可能保持美在技術(shù)、軍事、經(jīng)濟等方面的領(lǐng)先地位，這一保護主義目標超越了國際通行出口管制的做法，自然難以順理成章地獲得其他國家的認同。因此，美政府堅持“價值觀外交”，不遺余力地夸大美乃至西方發(fā)達國家群體與中國政體差異、經(jīng)濟體制差異、社會管理方式等方面的沖突，并借俄烏沖突屢屢挑釁抹黑中國，以獲取其他國家對其單邊行動的理解、支持與合作。

為鋪墊與荷、曰在芯片領(lǐng)域的合作，美大肆宣揚先進芯片和超級計算機與“監(jiān)視工作”“人權(quán)和基本自由”的緊密聯(lián)系，發(fā)動在聯(lián)合國人權(quán)理事會的聲明，試圖占據(jù)道德制高點。2022年2月，日本眾議院提出決議，呼吁日本政府“與國際社會合作，監(jiān)測嚴重的人權(quán)狀況，并采取綜合措施幫助那些處于困境中的人們”。與此同時，荷蘭通過不具約束力的動議，污蔑中國的人權(quán)問題。然而在美10月出口管制新規(guī)發(fā)布之后，分析人士更多關(guān)注新管制將如何遏制中國軍事和科技發(fā)展，并未從“維護人權(quán)”角度考慮政策實施效果?？梢?，人權(quán)問題只是美借口對華管制并推廣價值觀合作的一個切口。

此外，美借由俄烏沖突問題，一方面煽動并積極引導其他國家對俄羅斯開展史無前例的全面制裁，另一方面頻繁挑釁中國，炒作所謂“默許動手”“挺俄制美”等種種陰謀論，施壓中國參與對俄制裁行動。10月12日，美國家安全戰(zhàn)略再次強調(diào)美與盟友合作以共同應(yīng)對其所謂民主國家所面臨挑戰(zhàn)的重要性。不難預料，對俄制裁很可能為其新形式的出口管制多邊協(xié)調(diào)提供基礎(chǔ)。

3．尋求關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)利益合作。美對華出口管制與國際貿(mào)易投資活動緊密相連，既影響美國內(nèi)的供應(yīng)情況，也可能深刻影響國際產(chǎn)業(yè)格局。為此，拜登政府多舉并行，積極推動美在世界范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的廣泛合作，為對華出口管制提供支撐。

重點布局亞太地區(qū)。2022年5月，美與12個亞太經(jīng)濟體宣布啟動印太經(jīng)濟框架（IPEF），9月，美貿(mào)易代表戴琦和商務(wù)部長雷蒙多主持IPEF部長級會議，宣布IPEF的談判目標，并特別強調(diào)要共同確定關(guān)鍵供應(yīng)鏈中的“唯一來源”產(chǎn)品和“瓶頸”產(chǎn)品，維護供應(yīng)鏈安全。11月12日，美國一東盟關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系（CSP）。11月13日，美日韓重申三邊伙伴關(guān)系，決定在安全領(lǐng)域內(nèi)外建立更緊密的三邊聯(lián)系，實現(xiàn)“保護印太地區(qū)及其他地區(qū)”“推動經(jīng)濟繁榮、技術(shù)領(lǐng)先”。同日，美與印尼加強戰(zhàn)略關(guān)系。

積極聯(lián)合其他國家。2022年6月，美國總統(tǒng)拜登和七國集團（G7）的其他國家領(lǐng)導人在G7峰會上宣布正式啟動“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”（PGII）倡議，通過為發(fā)展中國家提供幫助來“加強世界經(jīng)濟和供應(yīng)鏈”。7月，美與澳大利亞、巴西、加拿大等共19個經(jīng)濟體召開供應(yīng)鏈部長級會議，并發(fā)布《全球供應(yīng)鏈合作聯(lián)合聲明》（Joint Statementon Cooperation on Global Supply Chains），提出在國際伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上建立集體的、長期有彈性的供應(yīng)鏈，特別提到應(yīng)“識別和解決因供應(yīng)依賴和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施中的潛在漏洞而產(chǎn)生的風險”。

二、美對華出口管制趨勢預判及影響分析

分析美對華管制的趨勢及影響，對于我國積極采取措施應(yīng)對相關(guān)風險、維護國家安全具有重大意義。

（一）趨勢預判

2022年11月，習近平主席與拜登總統(tǒng)在巴厘島舉行會晤，拜登再次明確將與中國展開激烈競爭。盡管中美在氣候變化等方面有許多合作空間，但在未來一段相當長的時間里，美全面對華戰(zhàn)略競爭已幾成定局。出口管制作為重要的斗爭工具，美對華將進一步升級相關(guān)措施。

1．管制領(lǐng)域不斷延展。雖然美國內(nèi)仍有聲音建議對中國放開出口管制，如新美國安全中心副總裁兼研究主任Paul Scharre在《脫鉤浪費了美國對中國的影響力》中表示讓中國公司繼續(xù)依賴西方芯片是一個更好的策略，但是近年來美國兩黨在對華態(tài)度上達成高度一致，特朗普和拜登政府之間或白宮與國會之間幾乎沒有區(qū)別。俄烏沖突爆發(fā)以來，美對華連續(xù)施壓，在經(jīng)貿(mào)、金融、數(shù)據(jù)安全、意識形態(tài)等多個方面壓制和挑釁中國。綜合其提出的對華競爭戰(zhàn)略，可以預見“未來十年”美對華的圍堵將更劇烈。

具有戰(zhàn)略性的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)⒊蔀橹刂兄亍?022年10月，美商務(wù)部國際貿(mào)易管理局（ITA）發(fā)布“關(guān)鍵商品和材料清單草案”（Draft List Of CriticalSupply Chains）。與2021年供應(yīng)鏈審查①提出的四種關(guān)鍵產(chǎn)品（半導體制造和先進封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料、藥品和原料藥）相比，2022年草案關(guān)注的四個領(lǐng)域進一步明確，包括：公共衛(wèi)生和生物準備、信息和通信技術(shù)、能源、關(guān)鍵礦物。據(jù)悉，該清單將作為一種工具，促進貿(mào)易數(shù)據(jù)的持續(xù)定向分析，加強相關(guān)領(lǐng)域的政策評估。出口管制是美對華產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈精準脫鉤的重要手段，而供應(yīng)鏈審查是拜登政府降低對華依賴度的基礎(chǔ)，其審查結(jié)果將會使美在相關(guān)領(lǐng)域的管制措施更加嚴格。已有消息傳出美正在對汽車企業(yè)開展調(diào)查，預通過出口管制壓制中國汽車行業(yè)特別是新能源車行業(yè)的發(fā)展。此外，網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)主導國際網(wǎng)絡(luò)空間控制權(quán)是美近年關(guān)注的重要領(lǐng)域，預計美圍繞網(wǎng)絡(luò)安全的相關(guān)管控措施也會不斷加碼。

2．管制借口越來越多。借政體差異等為對華打壓尋求借口已經(jīng)成為美遏華的慣用伎倆。近年，美還利用甚至制造如“海外警務(wù)合作問題”等新借口，抹黑中國形象、破壞中國與地區(qū)國家關(guān)系，并為其下一步制裁措施等進行鋪墊。2023年2月10日，美政府不顧事實依據(jù)，借口將中國5家公司、1家研究所加入出口管制“實體清單”，稱這幾家實體促進了“中國的軍事現(xiàn)代化努力，特別是中國人民解放軍的航空航天項目，包括飛艇、氣球及相關(guān)的材料和部件”，“有違美國的國家安全和外交政策利益”。隨著美對華戰(zhàn)略競爭的再度升級，需警惕美以更多借口制造難題，順勢開展對華打壓。

3．管制工具層出不窮。一直以來，投資安全審查、出口管制和其他工具共同構(gòu)成了所謂“美國國家安全工具包”，以幫助美維護其競爭優(yōu)勢。未來，圍繞對華競爭打壓這一共同的政策目標，這些工具的種類將不斷創(chuàng)新，不同工具間的聯(lián)動也將更為緊密。

作為美遏華的新工具，對外投資管制措施正加緊制定中。關(guān)于對外投資管制（outbound Invest-ment Controls）的討論早在2018年的《出口管制改革法案》（ECRA）和<外國投資風險審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）國會辯論期間就己出現(xiàn)，意在通過創(chuàng)建一個類似于美財政部外國投資委員會（ CFIUS）的平行機構(gòu)，就美對外投資的國家安全風險進行審查。2022年《芯片和科學法案》再次引發(fā)關(guān)于建立對外投資管制的討論，并最終形成2022年《國家關(guān)鍵能力防御法案（草案）》（the National Critical Ca-pabilities Defense Act of 2022，NCCDA），要求為投資特定國家或地區(qū)的交易建立廣泛的審查機制，特別是要拖緩頭號競爭對手中國的科研水平。

雖然目前該草案還未簽署成法，但幾個月來，拜登政府正致力于起草有關(guān)建立對外投資管制的行政命令，重點關(guān)注對半導體、量子計算和人工智能等關(guān)鍵技術(shù)的投資。2023年2月底，美財政部、商務(wù)部等相關(guān)聯(lián)邦機構(gòu)需一起向國會提交報告，詳細說明潛在的對外投資審查機制計劃。而根據(jù)大西洋理事會發(fā)布的報告，對外投資管制將與出口管制形成互補，前者管制與美投資相關(guān)的各種業(yè)務(wù)活動，后者管制具體的物項和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以更全面地遏制中國發(fā)展。

4．多邊管制更加頻繁。美政府將持續(xù)努力聯(lián)合多方力量，實現(xiàn)遏華目標。一是與盟友同步關(guān)鍵和新興技術(shù)的政策?！瓣P(guān)鍵和新興技術(shù)重塑世界”現(xiàn)己成為“美外交政策和外交行為的一個組成部分”，美政府正加緊研究關(guān)鍵與新興技術(shù)政策，預計不遠的未來將實現(xiàn)多項多邊成果。2023年，北約就“新興和顛覆性技術(shù)”（ EDT）達成的“北大西洋國防創(chuàng)新加速器（DIANA）”和“北約創(chuàng)新基金”即將啟動運作。美國務(wù)院于2023年1月3日宣布成立新的關(guān)鍵和新興技術(shù)特使辦公室，幫助其“履行其與盟國和合作伙伴合作的使命”。1月5日，美商務(wù)部長吉娜·雷蒙多會見日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣西村康俊，探討促進美曰就關(guān)鍵和新興技術(shù)的出口管制政策協(xié)調(diào)。1月31日，美國聯(lián)合印度發(fā)起了關(guān)于關(guān)鍵和新興技術(shù)的聯(lián)合倡議（iCFT），進一步加強對東南亞的滲透。

二是建立和維護利益同盟。通過建立比瓦森納安排更具針對性的分散聯(lián)盟，美政府努力以共享出口管制信息、設(shè)置出口管制項目等方式，實現(xiàn)更為全面的遏華效果。未來，預計美將繼續(xù)以其關(guān)鍵供應(yīng)鏈和關(guān)鍵技術(shù)為基礎(chǔ)，向更多關(guān)聯(lián)國家和地區(qū)拓展合作。在這個過程中，美政府與相關(guān)產(chǎn)業(yè)界特別是跨國企業(yè)的磋商也將持續(xù)增加。

（二）影響分析

美對華出口管制對我國企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展以及供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈的安全產(chǎn)生較大沖擊。然而危中有機，嚴峻形勢將倒逼中國加大創(chuàng)新力度，改善對關(guān)鍵技術(shù)的進口依賴。長遠來看，其霸權(quán)主義行徑勢必會產(chǎn)生副作用，也將為中國帶來新的發(fā)展機遇。

1．短期影響——負面壓力上升。短期來看，美對華不斷收緊出口管制政策，我國面臨重點領(lǐng)域的脫鉤壓力，相關(guān)產(chǎn)業(yè)國際競爭力受挫，國家安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

重點領(lǐng)域脫鉤壓力增大。美對整個中國技術(shù)發(fā)展的打壓意圖正愈加凸顯，并以關(guān)鍵供應(yīng)鏈和關(guān)鍵技術(shù)為重點打壓領(lǐng)域。在美出口管制、投資審查和即將推出的對外投資管制等多種打壓工具運用下，中國在重點領(lǐng)域面臨的脫鉤風險進一步加大。2022年10月美出口管制新規(guī)可能將中國相關(guān)技術(shù)的發(fā)展水平“凍結(jié)”在中低端，并導致中國只有“技術(shù)含量低或附加值低的行業(yè)”能夠與美乃至其他發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)界對接，使中國在技術(shù)和制造上被邊緣化。此外，中國在信息技術(shù)、人工智能、航空航天等多個領(lǐng)域都面臨“脫鉤”帶來的較大沖擊。以半導體行業(yè)為例，我國90%以上的半導體消費依賴進口，而發(fā)達國家高度壟斷核心技術(shù)和物項，形成了壁壘極高的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。美國與荷蘭、日本的出口管制合作將導致我國半導體行業(yè)的供應(yīng)鏈缺口和技術(shù)難題更為棘手，以半導體作為底層技術(shù)和關(guān)鍵材料的其他行業(yè)（如新能源、自動駕駛等）也將受到顯著影Ⅱ向。

沖擊企業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。美對華的出口管制打壓措施給中國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級造成明顯阻礙，限制雙向投資、限制采購等政策又再次擠壓中國實體的貿(mào)易投資空間。被美制裁兩年后，華為在全球網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和智能手機領(lǐng)域的領(lǐng)先地位己受到嚴重打擊。2022年10月美出口管制新規(guī)生效后，更多中國實體面臨比華為更為嚴重的發(fā)展危機，有的公司己無法獲得來自美人員的重要技術(shù)支持。該新規(guī)還首次規(guī)定未經(jīng)核實名單和實體名單的自動轉(zhuǎn)換期，如果美政府不能在60天內(nèi)完成對UVL實體的最終用戶檢查，這些實體就面臨更嚴格的貿(mào)易管制措施。這無疑使中國企業(yè)經(jīng)營的不確定性和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部風險進一步擴大。

國家安全利益面臨嚴峻挑戰(zhàn)。美對華出口管制政策直擊我國重點行業(yè)，阻遏中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，甚至挑動全球產(chǎn)業(yè)鏈“去中國化”，嚴重威脅我國經(jīng)濟安全。美持續(xù)策動盟友，聯(lián)合強化高科技出口管制，對我國科技安全帶來設(shè)施、技術(shù)、人才等多方面的挑戰(zhàn)。近年，美政府圍繞中國“軍民融合”政策嚴厲制裁中國軍工企業(yè)和裝備部門實施技術(shù)封鎖，同時放松對澳大利亞、印度等亞太國家的軍火武器出口，給我國軍備發(fā)展和提升軍隊核心戰(zhàn)斗力帶來阻礙，增加了軍事安全的風險。拜登政府借口意識形態(tài)等問題加強對華打壓，拓展反華盟友，此類嚴重干涉我國內(nèi)政、污名化中國的行為是我國政治安全需要警惕的一大挑戰(zhàn)。

2．長期影響——孕育發(fā)展機遇。長期來看，在應(yīng)對過程中我們正不斷改變、調(diào)整、創(chuàng)新制度建設(shè)和措施方法，在危機中孕育生機，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

自主創(chuàng)新動力提升。美對華出口管制政策對中國科技型企業(yè)影響較大，科技創(chuàng)新動力受到倒逼。企業(yè)和市場充分認識到國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義，越來越多的企業(yè)加大技術(shù)研發(fā)投資，高新技術(shù)人才的培育和就業(yè)也得到激發(fā)，進一步形成自主創(chuàng)新的良性循環(huán)，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供了契機。對于本土研發(fā)企業(yè)來說，外國壟斷的打破也將為其創(chuàng)造發(fā)展機會，提供了更多的發(fā)展空間、資金來源和廣闊市場。

投資潛力得到激發(fā)。美對華出口管制刺激我國關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資增長。國家統(tǒng)計局2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國投資規(guī)模繼續(xù)擴大，高科技產(chǎn)業(yè)投資快速增長，較2021年增長18. 9%，增速快于全部投資13.8個百分點。半導體、生物科技、人工智能等“硬”科技領(lǐng)域成為投資熱門，其中某些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的風險投資額甚至己超過美國。福布斯報告顯示，人民幣基金與本土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系正在一些領(lǐng)域持續(xù)推高中國獨角獸數(shù)量，以人民幣計價的融資新聞接近70%；全球新晉新能源汽車相關(guān)獨角獸中最大的7筆融資中的6筆都來自中國。

抗風險能力增強。從長遠來看，美對華的警惕、排擠和打壓正是強化我國風險應(yīng)對能力、維護國家安全的一次歷史契機。黨的二十大報告強調(diào)堅持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位。美出口管制所帶來的“脫鉤”壓力警醒我國切實維護科技安全，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，集聚力量進行原創(chuàng)性引領(lǐng)性科技攻關(guān)。短期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈風險，將促使國內(nèi)加快建立和完善相關(guān)領(lǐng)域工業(yè)體系，尋求供應(yīng)鏈多元化，有助于維護我國產(chǎn)業(yè)安全。此外，美出口管制措施違背大科學時代的國際合作精神，與其國際地位與責任嚴重不符；而中國積極維護開放、包容、非歧視的基本價值，凸顯了負責任的大國形象，有利于我國國際地位的提升及國際話語權(quán)的增加，維護國家政治安全。

三、應(yīng)對建議

百年未有之大變局加速演進，美對華開展全面戰(zhàn)略競爭的大背景下，我國應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，通過多種方式應(yīng)對美對華出口管制打壓。

（一）堅守國際規(guī)則，維護國家利益

美濫用出口管制制度，將其作為實現(xiàn)其“在科學、技術(shù)、工程和制造部門保持領(lǐng)導地位”目標的工具，以削弱其他WTO成員的科技發(fā)展并保持其技術(shù)優(yōu)勢，這早己脫離國際防擴散出口管制的立場與原則，對全球范圍內(nèi)的供應(yīng)鏈安全、公平和技術(shù)發(fā)展都造成了深刻的負面影響。其對華出口管制措施涉嫌違反在WTO框架下的諸多義務(wù)，且正憑借其域外管制迫使其他世貿(mào)組織成員方效仿，是對WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的嚴重破壞。

對此，中國應(yīng)積極做好應(yīng)對準備，堅定維護以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，維護自由貿(mào)易和基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體制，反對出口管制濫用。2022年12月12日，中國宣布將美對華芯片等產(chǎn)品的出口管制措施訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制，立為DS615案（中國訴美國半導體及其他物項特定措施案United States - Mea-sures on Certain Semiconductor and otherProducts， and Related Servlces and Technolo-gies）。DS615案體現(xiàn)了中國對國際法規(guī)則的維護和支持，對于維護WTO代表的自由貿(mào)易精神和多邊貿(mào)易規(guī)則具有重要價值，對于當下促進國際爭端和平解決具有重要的示范意義。

（二）抵制科技霸權(quán)，倡導“和平利用”

科技創(chuàng)新不斷為全人類賦能、為共同發(fā)展助力，是推動人類社會發(fā)展和應(yīng)對全球風險的重要力量。美單邊出口管制措施與增進國際科技界開放、信任與合作，以科學繁榮發(fā)展造福各國人民的國際社會的普遍愿望相悖。1974年4月聯(lián)合國大會第六屆特別會議通過的《建立國際經(jīng)濟新秩序宣言》在明確國家有權(quán)行使其完整的經(jīng)濟主權(quán)同時，明確應(yīng)改善技術(shù)轉(zhuǎn)讓條件，建立新的合理的、公平的技術(shù)轉(zhuǎn)讓體制，消除發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)的障礙，加速發(fā)展中國家取得和吸收先進技術(shù)的進程。2021年12月，第76屆聯(lián)大通過“在國際安全領(lǐng)域促進和平利用國際合作”決議，敦促各國在履行防擴散國際義務(wù)的同時，取消對發(fā)展中國家和平利用科技的不合理限制。

作為世界第一大發(fā)展中國家，我國應(yīng)堅持以全球視野謀劃和推動科技創(chuàng)新，積極融入全球科技創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，抵制科技霸權(quán)，倡導科技的和平利用。運用現(xiàn)有與160多個國家和地區(qū)的科技合作關(guān)系，及110多個政府間科技合作協(xié)定，促進與對外科技合作，為促進全球科技進步和創(chuàng)新發(fā)展發(fā)揮更大作用，并推進國際出口管制朝著公正、合理、非歧視的正確方向發(fā)展。

（三）擴大對外開放，增進互通互信

對外開放是中國的基本國策和鮮明標識。近年在全球經(jīng)貿(mào)環(huán)境動蕩的大背景下，中國采取了有力措施，穩(wěn)定生產(chǎn)與外貿(mào)，保障了全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈暢通運轉(zhuǎn)。中國在全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中的重要地位意味著美對華“脫鉤”意圖面臨實際阻礙。中國應(yīng)堅定擴大對外開放、增進互通互信的決心。

一方面，擴大經(jīng)濟技術(shù)方面的對外交流與合作，包括積極運用RCEP等多邊貿(mào)易協(xié)定，擴大區(qū)域貿(mào)易、加強地區(qū)經(jīng)濟合作，有效削弱“脫鉤”的實施效果和影響范圍；重視與美“印太經(jīng)濟框架”所涉地區(qū)和國家的溝通，推動印太地區(qū)國家理性決策；鞏固和深化中歐合作，緩沖地緣政治緊張態(tài)勢帶來的負面影響；拓寬與美之外的經(jīng)濟科技交流渠道，加強與友好邦國的技術(shù)交流與聯(lián)合創(chuàng)新，增強風險抵御能力。

另一方面，在對外交流合作中及時、充分地對“中國威脅論”等謊言進行反擊和破除，持續(xù)向國際組織輸送優(yōu)秀人才，加大宣傳我對國內(nèi)外政策的正確解讀，針對我出口管制立場和制度建設(shè)進行重點發(fā)聲，并對產(chǎn)業(yè)界數(shù)據(jù)安全、用工情況、出口管制合規(guī)狀況進行主動披露和宣傳。

注釋：

①2021年拜登第14017號《美國供應(yīng)鏈》行政令要求美國政府繼續(xù)就“加強供應(yīng)鏈復原力”開展審查行動。

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