開(kāi)采地政府礦產(chǎn)資源收益財(cái)政制度設(shè)計(jì)

牛富榮 呂紅霞 張文龍

【摘 要】 財(cái)政制度是資源開(kāi)采地政府治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。本研究借鑒資源富集國(guó)家財(cái)政制度的框架和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)目前礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的實(shí)踐，分析發(fā)現(xiàn)資源開(kāi)采地政府在收益管理制度、跨年度預(yù)算機(jī)制等方面存在一些問(wèn)題；由此提出構(gòu)建預(yù)測(cè)資源收益模板、制定中短期財(cái)政規(guī)則、建立中期支出框架（MTEFs）等適合我國(guó)資源開(kāi)采地政府的配套財(cái)政制度方案。該方案降低了資源開(kāi)采地政府的制度設(shè)計(jì)成本，有助于提升資源收益治理能力和水平，實(shí)現(xiàn)中短期穩(wěn)定和長(zhǎng)期可持續(xù)的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】 資源開(kāi)采地政府； 財(cái)政制度設(shè)計(jì)； 資源收益； 財(cái)政可持續(xù)性

【中圖分類(lèi)號(hào)】 F810.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）01-0139-07

一、引言

財(cái)政制度是有效管理礦產(chǎn)資源收益的前提，也是實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。資源開(kāi)采地政府可以通過(guò)資源稅費(fèi)、上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等獲得礦產(chǎn)資源收益。而礦產(chǎn)資源的價(jià)格波動(dòng)性和可耗竭性特征導(dǎo)致資源收益的不確定性，使得資源開(kāi)采地政府面臨預(yù)算編制困難、“繁榮-蕭條”周期和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持續(xù)性等管理挑戰(zhàn)。我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)適用于礦產(chǎn)資源收益的財(cái)政制度，難以保證資源開(kāi)采地政府能有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)。構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化的礦產(chǎn)資源收益財(cái)政制度方案，對(duì)資源開(kāi)采地政府財(cái)政可持續(xù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。

國(guó)際上對(duì)資源開(kāi)采地政府財(cái)政制度的研究，主要集中在以下三個(gè)方面：一是關(guān)于應(yīng)對(duì)資源收益中短期波動(dòng)的財(cái)政制度研究，包括財(cái)政規(guī)則和中期支出框架。財(cái)政規(guī)則可以有效管理資源價(jià)格波動(dòng)，包括非資源財(cái)政結(jié)余、結(jié)構(gòu)性財(cái)政結(jié)余和支出上限等規(guī)則[1]。Mihalyi et al.[2]回顧總結(jié)了國(guó)際上使用財(cái)政規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)，提出依賴(lài)資源收益的政府應(yīng)根據(jù)本國(guó)的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家治理背景制定相應(yīng)的財(cái)政規(guī)則。財(cái)政規(guī)則通常可以結(jié)合起來(lái)靈活使用，避免財(cái)政支出的順周期行為[3]。中期支出框架（Medium Term Expenditure Frameworks，MTEFs）也是管理中短期資源收益波動(dòng)、調(diào)節(jié)開(kāi)采地政府順周期支出行為的重要工具。根據(jù)世界銀行的解釋?zhuān)琈TEFs包括中期財(cái)政框架（Medium Term Fiscal Framework，MTFF）、中期預(yù)算框架（Medium Term Budgetary Framework，MTBF）和中期績(jī)效框架（Medium Term Performance Framework，MTPF）三種形式[4]。二是關(guān)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)收益的財(cái)政制度研究。國(guó)際上通常參照永續(xù)收入假說(shuō)（Permanent Income Hypothesis，PIH）來(lái)指導(dǎo)資源收益的長(zhǎng)期配置，但PIH忽視了資源富集國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求[5]。針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)者們提出了修正的永續(xù)收入假說(shuō)（Modified Permanent Income Hypothesis，MPIH）[6]。MPIH允許在前期擴(kuò)大支出以滿(mǎn)足不發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)時(shí)需求，但后期支出需要相應(yīng)減少以實(shí)現(xiàn)PIH計(jì)算的總體財(cái)政收支平衡。三是關(guān)于礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的一些特殊機(jī)制研究。在設(shè)計(jì)礦產(chǎn)資源收益財(cái)政制度時(shí)，還要考慮資源收益的預(yù)測(cè)、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和資源基金的使用[7-8]。此外，Eifert et al.[9]還提出應(yīng)該將資源收益用于特定項(xiàng)目的支出。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的研究主要從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的建立并不斷改革，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)形成了稅、費(fèi)、金的稅費(fèi)格局[10]。此外，我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制，開(kāi)采地政府獲得的礦產(chǎn)資源收益需要依法在中央和省級(jí)政府間進(jìn)行分配[11]，省級(jí)政府在不違背中央大政方針前提下，自主決定省以下政府間的分配方式[12]。在資源稅改革后，地方政府實(shí)際上可以獲得大部分的礦產(chǎn)資源收益，并且主要負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源開(kāi)采、監(jiān)督等事權(quán)和地方主要支出責(zé)任。然而大部分開(kāi)采地政府資源收益管理能力較弱，加劇了礦產(chǎn)資源開(kāi)采、環(huán)境破壞和代際不公問(wèn)題[13-14]。因此，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源收益的有效管理需要進(jìn)一步完善財(cái)政制度。

梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者主要從國(guó)家層面對(duì)礦產(chǎn)資源收益財(cái)政制度進(jìn)行了相對(duì)比較全面和系統(tǒng)的研究。我國(guó)目前的研究更多集中在資源相關(guān)稅費(fèi)制度改革以及礦產(chǎn)資源收益在不同主體間分享，很少有文獻(xiàn)專(zhuān)門(mén)研究適用于資源開(kāi)采地政府的財(cái)政制度設(shè)計(jì)方案。與已有文獻(xiàn)相比，本文的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：從地方政府層面出發(fā)，結(jié)合我國(guó)礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的實(shí)踐，提出資源收益財(cái)政制度的設(shè)計(jì)方案，豐富了國(guó)內(nèi)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采地政府財(cái)政制度建設(shè)領(lǐng)域的研究。

二、資源富集國(guó)家財(cái)政制度：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）財(cái)政制度的目標(biāo)

在設(shè)計(jì)財(cái)政制度時(shí)，首先需要設(shè)定財(cái)政目標(biāo)。礦產(chǎn)資源的可耗竭性和價(jià)格波動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致政府資源收益的不確定性，從而引發(fā)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、代際財(cái)富分配問(wèn)題、長(zhǎng)期可持續(xù)問(wèn)題和吸收能力問(wèn)題等[15]。因此，財(cái)政制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)要結(jié)合國(guó)家的發(fā)展特征，具體解決這些問(wèn)題。不同資源型區(qū)域的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、可開(kāi)采年限以及對(duì)資源收入的依賴(lài)程度有所差異，財(cái)政目標(biāo)的選擇一方面要考慮資源收益可持續(xù)流入的時(shí)限，其閾值一般設(shè)定為30—35年（約一代）[16]；另一方面，要考慮資本的稀缺程度，尤其是發(fā)展中國(guó)家需要利用資源收益進(jìn)行國(guó)內(nèi)投資。在面臨資源枯竭時(shí)，要將資源收益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性投資，為后代儲(chǔ)蓄部分資源收益；資源收益持久時(shí)，要在國(guó)內(nèi)和國(guó)外進(jìn)行投資，逐漸提高吸收能力和資本存量，維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)[17]。表1總結(jié)了不同條件下財(cái)政目標(biāo)的選擇。

（二）中短期財(cái)政規(guī)則

財(cái)政規(guī)則是對(duì)政府收支的永久性量化約束，為一些關(guān)鍵的財(cái)政指標(biāo)提供了數(shù)字上限或目標(biāo)[18]。國(guó)際上越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始采用財(cái)政規(guī)則來(lái)管理資源財(cái)富，智利、秘魯和挪威等國(guó)家已經(jīng)通過(guò)制定財(cái)政規(guī)則在管理資源收益方面取得成功。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）將財(cái)政規(guī)則分為四類(lèi)：債務(wù)規(guī)則、預(yù)算結(jié)余規(guī)則、支出規(guī)則和收入規(guī)則。資源富集國(guó)家主要采取非資源結(jié)余規(guī)則或基于資源價(jià)格規(guī)則的形式，具體包括非資源財(cái)政結(jié)余規(guī)則、價(jià)格規(guī)則和支出規(guī)則等，表2總結(jié)了不同條件下對(duì)財(cái)政規(guī)則的選擇。

非資源財(cái)政結(jié)余規(guī)則可以很好地反映資源儲(chǔ)備期限較短的地區(qū)的財(cái)政狀況。該規(guī)則主要基于永續(xù)收入假說(shuō)（PIH），PIH認(rèn)為應(yīng)該儲(chǔ)蓄暫時(shí)性的財(cái)政收入，支出資本運(yùn)作獲得的資本利得。雖然標(biāo)準(zhǔn)的PIH不適用于低收入國(guó)家，但是可以通過(guò)對(duì)PIH的修正和改進(jìn)來(lái)適應(yīng)投資規(guī)模的擴(kuò)大。修正的非資源財(cái)政結(jié)余規(guī)則允許政府前期支出更多的資源收益，這將會(huì)被未來(lái)更低的支出所抵銷(xiāo)。同時(shí)，修正的非資源財(cái)政結(jié)余規(guī)則需要透明的程序來(lái)擴(kuò)大投資支出，將財(cái)政支出保持在資源收益長(zhǎng)期可持續(xù)的范圍內(nèi)。

價(jià)格規(guī)則將支出與資源價(jià)格波動(dòng)脫鉤，讓標(biāo)準(zhǔn)的總財(cái)政結(jié)余隨資源收益的波動(dòng)而變化，但是其忽略了資源可耗竭性問(wèn)題以及資源生產(chǎn)和財(cái)政制度的變化?；谫Y源價(jià)格的規(guī)則主要是短期考慮，可以采取與非資源財(cái)政結(jié)余類(lèi)似的方法，考慮長(zhǎng)期可持續(xù)問(wèn)題。根據(jù)支出的吸收能力，在財(cái)政規(guī)則內(nèi)提高目標(biāo)上限，作為資源儲(chǔ)備期限較長(zhǎng)地區(qū)財(cái)政狀況的重要補(bǔ)充指標(biāo)。但該規(guī)則的使用不如非資源財(cái)政結(jié)余普遍，在平滑財(cái)政支出的同時(shí)還應(yīng)該設(shè)定相關(guān)的事后財(cái)政目標(biāo)來(lái)支出額外資源收益。

支出增長(zhǎng)規(guī)則可以限制政府支出的名義或?qū)嶋H增長(zhǎng)率，以及支出占非資源GDP比率的增長(zhǎng)率。這種規(guī)則的優(yōu)點(diǎn)是直觀(guān)性，且與經(jīng)濟(jì)的吸收能力關(guān)聯(lián)。該規(guī)則通過(guò)分析吸收能力對(duì)支出增長(zhǎng)上限進(jìn)行調(diào)整，合理地引導(dǎo)政府增加公共投資。為了適應(yīng)投資支出的偏好，可以設(shè)定資本支出的增長(zhǎng)限度略高于經(jīng)常支出的增長(zhǎng)限度。支出增長(zhǎng)限額作為獨(dú)立的指標(biāo)，可以與其他財(cái)政規(guī)則結(jié)合使用，以限制短期內(nèi)支出增長(zhǎng)規(guī)模超過(guò)政府的吸收能力，并在收入波動(dòng)的情況下建立緩沖。

（三）財(cái)政制度的可持續(xù)性

礦產(chǎn)資源的可耗竭性引發(fā)了有關(guān)代際公平和長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的復(fù)雜問(wèn)題。國(guó)際上對(duì)財(cái)政的可持續(xù)性分析通?；谟览m(xù)收入假說(shuō)（PIH），PIH為無(wú)限期融資的非資源財(cái)政結(jié)余（Non-resource Primary Balance，NRPB）提供了基準(zhǔn)，該基準(zhǔn)被定義為永久年度NRPB，由政府凈財(cái)富估算（預(yù)計(jì)未來(lái)礦產(chǎn)資源收益的預(yù)期現(xiàn)值加上政府凈金融資產(chǎn)的價(jià)值）得出。如果可以預(yù)測(cè)未來(lái)的資源收益，基于PIH的基準(zhǔn)就能對(duì)可持續(xù)的財(cái)政支出水平進(jìn)行估計(jì)，達(dá)到跨期預(yù)算平衡[19]。但是這種方法沒(méi)有區(qū)分消費(fèi)和投資，忽略了那些資本稀缺、信貸受限國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展需求。在資源豐富的低收入國(guó)家，將礦產(chǎn)資源收益投資于國(guó)內(nèi)可以緩解資本短缺、彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

由于上述問(wèn)題的出現(xiàn)，需要對(duì)基準(zhǔn)的PIH進(jìn)行改進(jìn)，這是一種更全面的財(cái)政可持續(xù)性分析方法。它關(guān)注政府支出與非資源收益增長(zhǎng)之間的相互作用，特別是政府支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，以及考慮擴(kuò)大公共投資支出。在這種情況下，由于生產(chǎn)性公共投資被擴(kuò)大，且政府能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)的額外增長(zhǎng)，修正后的NRPB將低于基準(zhǔn)的NRPB[20]。這一方法可以推導(dǎo)出與跨期預(yù)算一致的非恒定且可持續(xù)的NRPB，但對(duì)數(shù)據(jù)和分析方面的要求較高。這兩種方法都反映了對(duì)NRPB的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，但預(yù)測(cè)周期越長(zhǎng)，不確定性就越高，而圍繞長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的不確定性就更大。總而言之，使用基準(zhǔn)的PIH或修正后的PIH來(lái)評(píng)估長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性各有利弊，表3進(jìn)行了比較。

（四）財(cái)政制度的其他機(jī)制

除了財(cái)政規(guī)則和可持續(xù)性分析，資源收益財(cái)政制度的設(shè)計(jì)還包括一些其他機(jī)制。首先，國(guó)際上通過(guò)建立收益預(yù)測(cè)模板，從項(xiàng)目層面和國(guó)家層面估計(jì)資源財(cái)富[21-22]。其次，中期支出框架（MTEFs）將中期發(fā)展規(guī)劃與年度預(yù)算聯(lián)系起來(lái)，可以增強(qiáng)開(kāi)采地政府應(yīng)對(duì)收益波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。國(guó)際上實(shí)施中期支出框架（MTEFs）的進(jìn)展也各不相同，很多國(guó)家都建立了中期財(cái)政框架（MTFF），但建立中期預(yù)算框架（MTBF）和中期績(jī)效框架（MTPF）的國(guó)家相對(duì)較少。最后，資源基金也被很多國(guó)家所采用，以應(yīng)對(duì)資源收益給財(cái)政政策和資產(chǎn)管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在這些國(guó)家中，資源基金是主權(quán)財(cái)富基金（SWF）的一部分[23]，被視為補(bǔ)充性政策工具，用于特定的優(yōu)先事項(xiàng)支出。

三、我國(guó)礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的實(shí)踐

（一）礦產(chǎn)資源收益制度

收益制度是我國(guó)礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的重要組成部分，也是影響資源開(kāi)采地政府財(cái)政收入的關(guān)鍵因素。我國(guó)現(xiàn)已建立了有償取得和有償開(kāi)采相結(jié)合的礦產(chǎn)資源有償使用制度，資源開(kāi)采地政府可以通過(guò)資源稅費(fèi)、國(guó)有股權(quán)分紅等獲得部分礦產(chǎn)資源收益。具體的收益來(lái)源涉及一般性的增值稅、企業(yè)所得稅等稅收收入和對(duì)礦產(chǎn)資源單獨(dú)課征的資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)等收入，還包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入中的利潤(rùn)上繳和股利、股息等收益。1994年分稅制改革對(duì)中央與地方間的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了劃分，也進(jìn)一步劃分了中央與地方的收入，從礦產(chǎn)資源開(kāi)采中獲得的收益需要按照一定的比例在中央政府與地方政府之間分配，主要采取“自下而上”的方式進(jìn)行。表4總結(jié)了我國(guó)礦產(chǎn)資源收益的計(jì)征方式、分配比例及政策依據(jù)。

從分配比例來(lái)看，礦產(chǎn)資源收益更多地流入了地方政府，為資源開(kāi)采地政府的支出提供了一定的財(cái)政空間，但也對(duì)資源收益的配套管理制度有更高的要求。我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的礦產(chǎn)資源收益管理制度，資源開(kāi)采地政府對(duì)礦產(chǎn)資源收益和其他財(cái)政收入進(jìn)行統(tǒng)籌管理。由于地方政府被賦予了關(guān)鍵的事權(quán)和支出責(zé)任，例如教育、公共秩序和安全、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等，我國(guó)資源開(kāi)采地政府在支出時(shí)，基于短期思維往往會(huì)盲目擴(kuò)大支出，并且我國(guó)多數(shù)開(kāi)采地政府沒(méi)有對(duì)資源收益進(jìn)行儲(chǔ)蓄，傾向于對(duì)資源收益進(jìn)行當(dāng)期支出，造成地方財(cái)政在當(dāng)前以及今后的一段時(shí)期內(nèi)都處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出。因此，如果缺乏資源收益的管理制度，資源收益的波動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致資源開(kāi)采地政府在遇到意外時(shí)難以有效地?cái)U(kuò)大公共支出，影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政可持續(xù)性。

（二）資源收益預(yù)算管理制度

預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，也是落實(shí)財(cái)政制度的途徑和保障。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，以改進(jìn)預(yù)算管理制度為代表的現(xiàn)代財(cái)政制度改革不斷推進(jìn)。2015年修訂后的《預(yù)算法》提出了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，而中期財(cái)政規(guī)劃是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重要內(nèi)容。我國(guó)也初步進(jìn)行了中期財(cái)政規(guī)劃的試點(diǎn)工作，財(cái)政部積極組織各省級(jí)政府試編地方財(cái)政發(fā)展三年滾動(dòng)計(jì)劃。當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政規(guī)劃更接近于中期財(cái)政框架（MTFF），雖未全面實(shí)施但仍取得了一定的階段性經(jīng)驗(yàn)成果。但由于我國(guó)中期支出框架（MTEFs）還未完全建立，現(xiàn)有的年度預(yù)算平衡機(jī)制對(duì)礦產(chǎn)資源收益的統(tǒng)籌力度不夠，資源配置使用效率也有待提高。

黨的十九屆五中全會(huì)也明確提出，“深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀(guān)指導(dǎo)”。我國(guó)實(shí)行全口徑的預(yù)算管理，資源開(kāi)采地政府獲得的全部資源收益都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理。增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)和石油特別收益金等納入一般公共預(yù)算收入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入。礦產(chǎn)資源收益主要用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的支出。我國(guó)尚未形成對(duì)資源收益的專(zhuān)項(xiàng)收支管理，而是將資源收益納入一般公共預(yù)算收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入管理，資源收益和其他財(cái)政收入統(tǒng)籌納入預(yù)算安排公共支出。對(duì)資源收益用途的不明確一定程度上削弱了預(yù)算的約束能力，容易造成資金浪費(fèi)。

四、資源開(kāi)采地政府財(cái)政制度設(shè)計(jì)方案

（一）預(yù)測(cè)資源收益

預(yù)測(cè)資源收益不僅是政府編制預(yù)算的基礎(chǔ)，也為跨年度預(yù)算提供了數(shù)據(jù)資料。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的資源行業(yè)財(cái)政分析（FARI）方法和資源富集國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略設(shè)計(jì)方法，分別從項(xiàng)目層面和政府層面對(duì)資源收益進(jìn)行預(yù)測(cè)，為我國(guó)資源開(kāi)采地政府提供了預(yù)測(cè)資源收益的模板。資源開(kāi)采地政府可以分別借鑒這兩種方法，根據(jù)收益制度、資源開(kāi)采情況和財(cái)政收入歷史趨勢(shì)等構(gòu)建收益預(yù)測(cè)模板，測(cè)算未來(lái)資源收益規(guī)模。

資源行業(yè)財(cái)政分析（FARI）方法由一個(gè)詳細(xì)的、基于Excel的貼現(xiàn)現(xiàn)金流（Discounted Cash Flow，DCF）模型組成，包括數(shù)據(jù)輸入、計(jì)算和結(jié)果輸出三個(gè)方面。資源開(kāi)采地政府首先要在模板中輸入資源收益的制度設(shè)定（如稅基、稅率等），生命周期內(nèi)產(chǎn)量和成本的預(yù)計(jì)，以及價(jià)格、折現(xiàn)率、利率等經(jīng)濟(jì)假設(shè)和融資安排。模板中特定的單元格已經(jīng)包含了公式，數(shù)據(jù)輸入后可以直接得出現(xiàn)金流、政府收益等計(jì)算結(jié)果。利用這種方法，資源開(kāi)采地政府可以預(yù)測(cè)出礦產(chǎn)資源生命周期內(nèi)不同收益項(xiàng)目的金額和資源收益的總量，還可以對(duì)財(cái)政制度的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。

資源富集國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略方法可以從政府層面對(duì)資源收益進(jìn)行中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)。首先，資源開(kāi)采地政府通過(guò)FARI對(duì)資源財(cái)富的估計(jì)設(shè)定長(zhǎng)期財(cái)政目標(biāo)，并輸入對(duì)其他宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)變量的預(yù)測(cè)。其次，設(shè)計(jì)過(guò)渡路徑來(lái)適應(yīng)財(cái)政策略的調(diào)整，并對(duì)財(cái)政框架進(jìn)行壓力測(cè)試，模擬資源收益沖擊對(duì)關(guān)鍵宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政變量的影響。最后，該模板將基于NRPB的財(cái)政戰(zhàn)略和波動(dòng)性壓力測(cè)試與替代情景進(jìn)行比較，可視化不同情境下收益波動(dòng)的影響并評(píng)估它們對(duì)基本宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)假設(shè)的敏感性，以此來(lái)選擇最合適的財(cái)政戰(zhàn)略。

（二）制定中短期財(cái)政規(guī)則

財(cái)政規(guī)則可以有效處理短期到中期的需求管理和資源收益波動(dòng)。財(cái)政規(guī)則的制定需要考慮資源收益的持久性和資本的稀缺性。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，資本積累的歷史較短，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家具有更高的資本稀缺性。而且我國(guó)礦產(chǎn)資源主要集中在中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域，這些地區(qū)資本相對(duì)稀缺，設(shè)計(jì)財(cái)政規(guī)則時(shí)主要考慮礦產(chǎn)資源收益的持久性。對(duì)于資源枯竭的開(kāi)采地政府，資源收益是暫時(shí)的，設(shè)計(jì)財(cái)政規(guī)則的主要目標(biāo)是積累財(cái)政儲(chǔ)蓄、將資源收益進(jìn)行投資，促進(jìn)非資源收益增長(zhǎng)，可以選擇非資源財(cái)政結(jié)余和支出增長(zhǎng)上限或者修正的非資源財(cái)政結(jié)余規(guī)則。對(duì)于資源收益相對(duì)更加持久的開(kāi)采地政府，財(cái)政規(guī)則目標(biāo)更傾向于在保持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時(shí)將收益投資于國(guó)內(nèi)外，可以選擇非資源財(cái)政結(jié)余或價(jià)格規(guī)則，并與支出增長(zhǎng)規(guī)則結(jié)合使用。

資源開(kāi)采地政府在制定中短期財(cái)政規(guī)則時(shí)，還要綜合考慮地方的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和投資需要，以增強(qiáng)財(cái)政規(guī)則應(yīng)對(duì)價(jià)格波動(dòng)和意外事件的穩(wěn)定性。如何使財(cái)政規(guī)則更具靈活性，可從以下四個(gè)方面考慮。首先，在短期內(nèi)設(shè)定目標(biāo)，并根據(jù)中長(zhǎng)期重新評(píng)估后定期調(diào)整；其次，可以允許暫時(shí)偏離目標(biāo)，并制定及時(shí)返回目標(biāo)的程序；再次，引入修訂條款，允許目標(biāo)在一定條件下進(jìn)行修改；最后，可以使用滾動(dòng)目標(biāo)?？傊?，資源開(kāi)采地政府建立更加靈活的財(cái)政規(guī)則不僅可以保證中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，同時(shí)也保證了地區(qū)重點(diǎn)投資和建設(shè)項(xiàng)目資金的穩(wěn)定性。

（三）建立中期支出框架（MTEFs）

中期支出框架（MTEFs）是一種跨年度財(cái)政收支安排，將未來(lái)發(fā)展計(jì)劃與年度預(yù)算聯(lián)系起來(lái)，對(duì)收入和支出進(jìn)行排序和分配。MTEFs有三種主要形式：最簡(jiǎn)單的MTEFs是中期財(cái)政框架（MTFF），它需要說(shuō)明財(cái)政政策目標(biāo)、宏觀(guān)財(cái)政戰(zhàn)略、中期宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)，以及進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)性分析；其次是中期預(yù)算框架（MTBF），它需要自下而上確定支出需求，優(yōu)化內(nèi)部資金配置；最后是中期績(jī)效框架（MTPF），重點(diǎn)是績(jī)效的衡量和評(píng)估，不僅包括部門(mén)目標(biāo)和戰(zhàn)略，還包括具體的計(jì)劃產(chǎn)出或成果目標(biāo)。

MTEFs的實(shí)施是一種循序漸進(jìn)的過(guò)程，要與政府管理能力相匹配。目前我國(guó)正處于中期財(cái)政框架（MTFF）的初步建立期，資源開(kāi)采地政府經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后應(yīng)全面建立和實(shí)施中期財(cái)政框架（MTFF），改善年度預(yù)算的編制質(zhì)量。然后逐步引入中期預(yù)算框架（MTBF）和中期績(jī)效框架（MTPF），運(yùn)作良好的中期預(yù)算框架是實(shí)現(xiàn)中期績(jī)效框架乃至成熟的中期財(cái)政框架的前提。這三個(gè)框架都要結(jié)合年度預(yù)算和財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行滾動(dòng)和不斷更新，將年度預(yù)算平衡的順周期調(diào)控轉(zhuǎn)向跨年度預(yù)算平衡的逆周期調(diào)控。表5分析了建立中期支出框架（MTEFs）的六個(gè)步驟。

資源開(kāi)采地政府在制定中期支出框架（MTEFs）時(shí)，還要特別考慮礦產(chǎn)資源項(xiàng)目的收入能力，將其視為中期規(guī)劃的一部分，同時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)本地公民、企業(yè)等利益相關(guān)者參與決策，做好部門(mén)預(yù)算，合理分配資源收益。在短期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)對(duì)政府行政運(yùn)行等行政性開(kāi)支嚴(yán)格設(shè)置支出上限，保障行政性支出零增長(zhǎng)，并逐步壓縮規(guī)模，在一定周期內(nèi)設(shè)定年度降幅目標(biāo)。從中長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)按照中期支出框架逐步實(shí)現(xiàn)中期支出上限，基于多年度對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行排序和分配，預(yù)先明確未來(lái)預(yù)算的支出重點(diǎn)，避免無(wú)計(jì)劃、臨時(shí)性支出導(dǎo)致的過(guò)度支出和資金浪費(fèi)。

（四）制定長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃

礦產(chǎn)資源的可耗竭性會(huì)引發(fā)代際財(cái)富分配問(wèn)題，需要將中期規(guī)劃擴(kuò)展到長(zhǎng)期。資源開(kāi)采地政府必須考慮如何將有限的資源收益分配給當(dāng)代和后代，這取決于在資源生產(chǎn)期間消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的多少。在資源富集國(guó)家進(jìn)行財(cái)政可持續(xù)分析的實(shí)踐是基于永續(xù)收入假說(shuō)（PIH）的，但我國(guó)資源開(kāi)采地的長(zhǎng)期發(fā)展需求面臨資本稀缺、信貸受限。在這種情況下，我國(guó)開(kāi)采地政府可以采取長(zhǎng)期PIH財(cái)政可持續(xù)性框架的修正版本，通過(guò)擴(kuò)大公共投資來(lái)緩解資本短缺，并提高潛在的非資源增長(zhǎng)，增加開(kāi)采地政府的財(cái)政收入。

制定詳細(xì)、全面的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃對(duì)我國(guó)資源型地區(qū)非常重要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，財(cái)政支出具有剛性，在資源枯竭之后，資源開(kāi)采地政府不僅失去了相應(yīng)的礦產(chǎn)資源收益，而且被迫削減公共服務(wù)和投資支出，帶來(lái)失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)，應(yīng)建立相應(yīng)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。而制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，首先要明確發(fā)展目標(biāo)，確定具體項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施的優(yōu)先順序。根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)情況對(duì)發(fā)展規(guī)劃定期修訂，將長(zhǎng)期的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為預(yù)算活動(dòng)，保證發(fā)展計(jì)劃和年度預(yù)算的一致性。

（五）設(shè)立資源基金

資源基金不僅可以避免預(yù)算收支大幅度波動(dòng)，還有利于促進(jìn)預(yù)算的跨年度平衡、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。資源開(kāi)采地政府設(shè)立資源基金的目標(biāo)主要有：實(shí)現(xiàn)財(cái)政和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；建立儲(chǔ)蓄，使后代從當(dāng)前資源收益獲益；進(jìn)行發(fā)展和投資組合管理。根據(jù)不同的目標(biāo)，資源基金包括穩(wěn)定基金、儲(chǔ)蓄基金和投資基金。穩(wěn)定基金主要應(yīng)對(duì)資源價(jià)格的波動(dòng)性帶給資源收益的影響，利用資源高價(jià)時(shí)的超額收益彌補(bǔ)資源低價(jià)時(shí)的損失，來(lái)保證礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。儲(chǔ)蓄基金具有“蓄水池”的作用，旨在為子孫后代儲(chǔ)備財(cái)富，要求將特定份額的資源收益或總收入存入基金。資源跨代基金①是儲(chǔ)蓄基金的一種，通過(guò)將部分資源收益儲(chǔ)蓄起來(lái)留給后代使用，實(shí)現(xiàn)代際公平。與上述基金相比，投資基金是為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與社會(huì)亟需領(lǐng)域提供資金，優(yōu)先投資于經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益較高的項(xiàng)目。

不同類(lèi)型的資源基金適用于不同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和情形，開(kāi)采地政府要根據(jù)資源開(kāi)采的實(shí)際狀況和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要，靈活選擇適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基金來(lái)管理資源收益。此外，要將資源基金納入到政府預(yù)算中。一方面，為了預(yù)決算報(bào)告中呈現(xiàn)規(guī)范信息，基金數(shù)據(jù)需要與其他政府收支信息合并，有關(guān)基金運(yùn)作的詳細(xì)賬目和其他信息也應(yīng)包含在預(yù)算文件中，以提高財(cái)政透明度；另一方面，應(yīng)該使用預(yù)算系統(tǒng)來(lái)建立基金收支的分類(lèi)、會(huì)計(jì)、報(bào)告、控制和審計(jì)等程序。

（六）監(jiān)督財(cái)政制度的執(zhí)行

加強(qiáng)對(duì)資源開(kāi)采地政府財(cái)政制度執(zhí)行的監(jiān)督，可從以下方面進(jìn)行。首先是通過(guò)立法完善礦產(chǎn)資源財(cái)政制度體系，建立制度的約束，從法律上規(guī)范資源開(kāi)采地政府的行為；其次是提升財(cái)政透明度，為公眾及相關(guān)群體提供可以全面理解政府行為的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，據(jù)以正確評(píng)價(jià)開(kāi)采地政府財(cái)政制度的執(zhí)行能力；再次是對(duì)政府執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，地方各級(jí)人民代表大會(huì)還有審計(jì)部門(mén)對(duì)資源收益和支出用途進(jìn)行審查，尤其是對(duì)重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目；同時(shí)建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確法律責(zé)任；最后是提高公眾參與度，確保群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從源頭上預(yù)防腐敗。

五、結(jié)語(yǔ)

礦產(chǎn)資源收益是資源開(kāi)采地政府重要的財(cái)政收入來(lái)源，有力地支撐起政府的財(cái)政支出。然而，由于礦產(chǎn)資源收益具有波動(dòng)性和不確定性，構(gòu)建配套的資源收益財(cái)政制度對(duì)于資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本研究通過(guò)借鑒國(guó)際上礦產(chǎn)資源財(cái)政制度的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)財(cái)政制度的實(shí)踐，構(gòu)建了適合我國(guó)資源開(kāi)采地政府的財(cái)政制度方案。資源開(kāi)采地政府可以選擇適合本地區(qū)發(fā)展的財(cái)政制度方案，來(lái)管理資源收益以及促進(jìn)財(cái)政長(zhǎng)期可持續(xù)。首先，通過(guò)合理預(yù)測(cè)資源收益，資源枯竭型地區(qū)應(yīng)該選擇非資源財(cái)政結(jié)余和支出增長(zhǎng)上限規(guī)則進(jìn)行資源財(cái)富的積累；資源富集地區(qū)可以選擇非資源財(cái)政結(jié)余或價(jià)格規(guī)則，來(lái)進(jìn)行投資和擴(kuò)大支出。其次，資源開(kāi)采地政府要做好資源收入和支出的跨周期預(yù)算，建立中期財(cái)政支出框架（MTEFs），實(shí)現(xiàn)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。再次，也可以選擇設(shè)立資源基金來(lái)管理和投資額外的資源收益；最后，要切實(shí)做好財(cái)政制度的執(zhí)行和監(jiān)督工作?！?/p>

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