珠江三角洲園鎮(zhèn)融合研究——以獅山和松山湖為例

曹吉陽 龔岳 李極恒 彭慧

北京大學(xué)學(xué)報(自然科學(xué)版) 第59卷 第3期 2023年5月

Acta Scientiarum Naturalium Universitatis Pekinensis, Vol. 59, No. 3 (May 2023)

10.13209/j.0479-8023.2023.023

國家自然科學(xué)基金(41641006)和廣東省自然科學(xué)基金(2017A030313248)資助

2022–05–15;

2023–01–06

珠江三角洲園鎮(zhèn)融合研究——以獅山和松山湖為例

曹吉陽1龔岳2,?李極恒3彭慧1

1.北京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院, 深圳 518055; 2.武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院, 武漢 430072; 3.海南省發(fā)展控股有限公司, 海口 570000; ?通信作者, E-mail: gongyue@pkusz.edu.cn

以珠江三角洲地區(qū)佛山獅山鎮(zhèn)和東莞松山湖為例, 利用廣東省 2015 年土地利用數(shù)據(jù)和兩個城市 2016 年社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù), 從空間結(jié)構(gòu)融合、城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與管理體制整合等方面, 分析園鎮(zhèn)融合的特點(diǎn)和模式, 并探討園鎮(zhèn)融合發(fā)展的內(nèi)外動力機(jī)制, 得到如下結(jié)論。1)園鎮(zhèn)融合是產(chǎn)城融合在村鎮(zhèn)尺度上的一種形式, 其內(nèi)涵包括體制整合、空間與功能融合以及城鎮(zhèn)化發(fā)展。2)獅山采取園鎮(zhèn)合一逐步更新發(fā)展模式, 空間上核心帶動組團(tuán)發(fā)展; 松山湖則采取新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展模式, 形成功能分區(qū)組團(tuán)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)。3)園鎮(zhèn)系統(tǒng)受到內(nèi)外部動力共同作用, 融合發(fā)展, 其中外部動力包括全球化、土地財(cái)政和國家區(qū)域政策調(diào)整。作為統(tǒng)籌力、發(fā)展力和支撐力, 制度、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化要素構(gòu)成推動園鎮(zhèn)融合的系統(tǒng)內(nèi)部動力。4)作為主要的外部動力承擔(dān)者與內(nèi)部動力實(shí)施者, 地方政府主導(dǎo)園鎮(zhèn)發(fā)展。獅山在鎮(zhèn)域尺度重構(gòu)制度、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化要素, 推動逐步融合; 松山湖基于統(tǒng)籌規(guī)劃、利用制度與產(chǎn)業(yè)集群的地方化以及高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化來促進(jìn)園鎮(zhèn)融合發(fā)展。獅山和松山湖的園鎮(zhèn)融合改變了珠江三角洲村鎮(zhèn)原有城鄉(xiāng)混合、粗放型的發(fā)展模式, 推動“產(chǎn)–城–人”相協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

園鎮(zhèn)融合; 土地利用; 新型城鎮(zhèn)化; 珠江三角洲

我國農(nóng)村工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中, 珠江三角洲形成鎮(zhèn)政府、村集體和村民“自下而上”的發(fā)展模式[1]。這種模式使城市群內(nèi)多數(shù)城市不能充分利用其他城市發(fā)展帶來的影響[2], 造成“半城半鄉(xiāng)”的混合空間以及村鎮(zhèn)建成區(qū)空間碎化、產(chǎn)城分離、條塊分割、土地緊缺和環(huán)境破壞等問題[3–6]。近年來, 各級政府開始推動“自上而下”的發(fā)展模式, 上級政府更多地介入地方發(fā)展, 建設(shè)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)[7–9]。例如, 獅山鎮(zhèn)承接佛山國家高新區(qū)南海園, 成為“千億”強(qiáng)鎮(zhèn)。東莞市建立松山湖高新開發(fā)區(qū), 成為東莞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的龍頭。這些新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)在城鄉(xiāng)混合的空間肌理中, 改變了原有的園鎮(zhèn)分離空間模式。

園鎮(zhèn)空間分離反映普遍存在的產(chǎn)城分離現(xiàn)象。對此, 學(xué)者提出產(chǎn)城融合的發(fā)展理念, 要求城市化與產(chǎn)業(yè)化協(xié)同共進(jìn)、良性互動, 產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合, 以便解決“有產(chǎn)無城”和“有城無產(chǎn)”的問題[10–12]。產(chǎn)城融合的內(nèi)涵包括結(jié)構(gòu)融合(即就業(yè)結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)相匹配, 保持職住平衡)、功能融合(產(chǎn)業(yè)與城市服務(wù)設(shè)施功能融合)[13–14]和以人為本(關(guān)注人的需求)[11,15–16]。近年來, 產(chǎn)城融合的內(nèi)涵不斷深化, 學(xué)者提出“產(chǎn)城人文綠”的深度融合概念[17]。產(chǎn)城融合還包含政府管理體制的整合, 避免職能部門各自為政, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會空間統(tǒng)籌發(fā) 展[18]。產(chǎn)城融合發(fā)展質(zhì)量評價是產(chǎn)城融合發(fā)展研究的重點(diǎn)。大多數(shù)學(xué)者從產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、城市化水平和人口的發(fā)展程度 3 個維度, 對產(chǎn)城融合后的城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行評價分析[19–20]。同時, 環(huán)境保護(hù)、創(chuàng)新活動、空間融合和規(guī)劃政策也是評價的重要內(nèi)容[21–22]。

現(xiàn)有的園鎮(zhèn)融合研究存在幾點(diǎn)不足。首先, 現(xiàn)有研究大多從區(qū)域和城市尺度探討珠江三角洲空間發(fā)展以及城中村改造與治理的問題, 較少關(guān)注鎮(zhèn)域尺度的新型產(chǎn)業(yè)園與城鎮(zhèn)融合發(fā)展及其驅(qū)動機(jī)制。其次, 園鎮(zhèn)融合過程中存在園、鎮(zhèn)區(qū)不同行政體制與利益分配的制約[23–24], 政府主導(dǎo)的園鎮(zhèn)融合的空間特征和治理模式尚不明晰。最后, 現(xiàn)有對園鎮(zhèn)融合評價的研究主要從產(chǎn)城融合的視角出發(fā), 基于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù), 從產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、城市化水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、空間融合和規(guī)劃政策等維度進(jìn)行評價[19–20,25], 缺乏治理維度的分析, 并且在功能空間融合方面, 對土地利用混合方面的空間性指標(biāo)考慮不足。

本文以佛山獅山鎮(zhèn)和東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為研究對象, 在村鎮(zhèn)空間尺度上研究新興產(chǎn)業(yè)園與鎮(zhèn)域融合發(fā)展。首先, 從園鎮(zhèn)融合內(nèi)涵的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化質(zhì)量和管理體制 3 個維度評價園鎮(zhèn)融合發(fā)展。然后, 基于驅(qū)動園鎮(zhèn)融合的內(nèi)外動力, 總結(jié)地方政府推動園鎮(zhèn)融合的治理模式。研究結(jié)果可為分析產(chǎn)業(yè)園與村鎮(zhèn)融合以及半城市化地域的發(fā)展提供科學(xué)依據(jù), 同時豐富產(chǎn)城融合和新型城鎮(zhèn)化研究內(nèi)容。

1 數(shù)據(jù)來源與研究框架

1.1 研究對象概況

獅山鎮(zhèn)位于佛山市南海區(qū)中部(圖 1), 是佛山高新區(qū)南海核心園的主體部分, 面積約 330.6km2。2015 年常住人口為 67.42 萬, 戶籍人口占 41.13%, 其中 18.81%為城鎮(zhèn)戶籍。松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)位于東莞中部大朗、寮步和大嶺山三鎮(zhèn)圍合區(qū)域, 面積約 58km2, 2015 年常住人口為 11.08 萬, 其中 10.49%的人口為城鎮(zhèn)戶籍。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文所用數(shù)據(jù)包括佛山、東莞、獅山和松山湖近年來的社會經(jīng)濟(jì)、人口及土地利用數(shù)據(jù)。其中, 社會經(jīng)濟(jì)與人口數(shù)據(jù)來源于佛山、東莞、獅山和松山湖的 2016 年統(tǒng)計(jì)年鑒, 土地利用數(shù)據(jù)主要包括廣東省 2015 年土地利用的 Landsat 30 m 遙感影像數(shù)據(jù)、東莞市 2009 年第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)和佛山市域 2012 年用地現(xiàn)狀圖。

1.3 研究框架與方法

基于園鎮(zhèn)融合的概念內(nèi)涵, 首先分析產(chǎn)業(yè)園與鎮(zhèn)域的空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量及人口與就業(yè)的匹配情況, 歸納獅山與松山湖園鎮(zhèn)融合發(fā)展的模式。在此基礎(chǔ)上, 總結(jié)推動珠江三角洲地區(qū)園鎮(zhèn)融合發(fā)展的動力機(jī)制。

圖1 獅山、松山湖地理區(qū)位

在獅山、松山湖園鎮(zhèn)融合及其模式方面, 采取定量與定性相結(jié)合的方法。首先, 利用佛山與獅山、東莞與松山湖的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù), 分析土地利用空間格局以及園鎮(zhèn)融合空間格局。使用 ArcGIS 10.1, 采用空間離散度、景觀破碎度、平均最鄰近距離和土地利用混合度的方法, 從空間分布、空間形態(tài)和功能關(guān)系 3 個方面, 分析不同土地利用類型(產(chǎn)業(yè)、居住和服務(wù)等用地)的空間特征和關(guān)系, 總結(jié)土地利用空間格局(表 1)。其中, 空間分布方面選取空間離散度指標(biāo)來反映生產(chǎn)、生活、生態(tài)和服務(wù)用地分布的集聚和離散程度; 空間形態(tài)方面選取景觀破碎度指標(biāo)來反映不同類型土地利用的碎化程度; 功能關(guān)系方面選取平均最鄰近距離、土地利用混合度兩個指標(biāo)來反映不同功能用地之間的空間距離與特定尺度下各類功能用地的混合程度[3]。采用職住比來反映人口與就業(yè)匹配程度[3,26]。然后, 將獅山和松山湖的各項(xiàng)社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù), 分為經(jīng)濟(jì)與人口城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)與公共服務(wù)、科技創(chuàng)新活動、居民生活與社會保障以及資源環(huán)境與生態(tài)保護(hù) 5 個一級指標(biāo), 每個一級指標(biāo)包含多個二級指標(biāo), 將各項(xiàng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化后, 利用層次分析法, 計(jì)算得到園鎮(zhèn)融合城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的評分。最后, 采用定性方法, 分析案例的管理體制融合情況。

表1 空間格局指標(biāo)與方法

在園鎮(zhèn)融合的動力機(jī)制方面, 采用定性方法, 梳理獅山和松山湖的發(fā)展脈絡(luò), 分析決定園鎮(zhèn)融合發(fā)展的主導(dǎo)力量, 總結(jié)珠江三角洲園鎮(zhèn)融合發(fā)展的治理動力。

在橋梁工程設(shè)計(jì)中應(yīng)用BIM技術(shù)，提高了工程設(shè)計(jì)的質(zhì)量，加強(qiáng)了施工方、設(shè)計(jì)方和業(yè)主三者之間的溝通和交流，進(jìn)一步明確各方的建設(shè)意圖，減少了圖紙和方案設(shè)計(jì)中問題的發(fā)生，保證了橋梁設(shè)計(jì)質(zhì)量?？梢哉f，將BIM技術(shù)應(yīng)用在橋梁建設(shè)中，是推動我國橋梁建筑事業(yè)發(fā)展的重要手段，對于完善橋梁建設(shè)水平，提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益有著重要意義。雖然該技術(shù)目前還不是十分完善，不過隨著科技的快速發(fā)展，該技術(shù)的功效也將被充分發(fā)揮出來。

2 獅山和松山湖的園鎮(zhèn)融合及其模式

2.1 空間結(jié)構(gòu)融合

2.1.1佛山與獅山、東莞與松山湖土地利用格局比較

與佛山平均水平相比, 獅山的建設(shè)用地空間格局總體上較為緊湊和規(guī)整(表 2 和 3)。在空間分布方面, 獅山建設(shè)用地的空間離散度為 400, 遠(yuǎn)低于佛山平均水平(1875), 獅山的建設(shè)用地分布更加集聚, 而佛山其他地區(qū)的建設(shè)用地分布較為分散。在空間形態(tài)方面, 獅山與佛山差異較小, 顯示比較相似的特征, 其建設(shè)用地破碎度分別為 0.64 和 0.77,獅山的建設(shè)用地更加規(guī)整。在功能關(guān)系方面, 獅山與佛山差異明顯, 獅山的工業(yè)用地與非工業(yè)建設(shè)用地的空間距離(56)遠(yuǎn)小于佛山平均水平(369)。

表2 佛山與東莞土地利用空間格局指數(shù)

與東莞平均水平相比, 松山湖的建設(shè)用地空間格局總體上呈現(xiàn)更為緊湊和規(guī)整的狀態(tài)(表 2 和 3)。在空間分布方面, 松山湖建設(shè)用地的空間離散度為 558, 低于東莞平均水平(764), 其建設(shè)用地空間分布更加集聚。在空間形態(tài)方面, 松山湖與東莞的建設(shè)用地破碎度分別為 0.12 和 0.94, 差異明顯, 松山湖的建設(shè)用地更為規(guī)整, 而東莞呈現(xiàn)嚴(yán)重碎化的狀況。在功能關(guān)系方面, 松山湖與東莞顯示相似的特征, 兩者的工業(yè)用地與非工業(yè)建設(shè)用地的平均最鄰近距離差距較小。

2.1.2獅山與松山湖園鎮(zhèn)融合空間格局

1)建設(shè)用地土地利用空間格局。獅山與松山湖的建設(shè)用地呈現(xiàn)不同的土地利用格局(表 3 和圖 2)。在空間分布方面, 獅山的建設(shè)用地的空間離散度低于松山湖。獅山與松山湖用地的景觀破碎度分別為 0.64 和 0.12, 差異明顯, 松山湖的建設(shè)用地明顯比獅山更加規(guī)整。在功能關(guān)系方面, 獅山的工業(yè)用地與非工業(yè)建設(shè)用地間的距離比松山湖更近, 獅山的土地利用混合度略高于松山湖。

2)各類功能用地的空間分布特征。獅山與松山湖各類功能用地呈現(xiàn)不同的空間分布特征?？傮w上, 獅山與松山湖的產(chǎn)業(yè)用地、生態(tài)用地的空間離散度較低, 分布較為集聚; 居住用地、生產(chǎn)生活服務(wù)用地空間離散度較高, 分布較為分散。獅山和松山湖產(chǎn)業(yè)用地的空間離散度分別為 971 和 1267, 獅山分布更加集聚。獅山居住用地分布為點(diǎn)狀和團(tuán)狀, 而松山湖的居住組團(tuán)規(guī)劃分區(qū)明顯, 居住用地之間的空間距離更大。在生產(chǎn)生活服務(wù)用地方面, 松山湖的空間離散度為 5074, 小于獅山。生態(tài)用地方面, 松山湖的空間離散度為 369, 分布更集中, 獅山的大量生態(tài)用地夾雜在村鎮(zhèn)建設(shè)用地之間。

表3 獅山與松山湖土地利用空間格局指數(shù)

圖2 獅山和松山湖的土地利用空間格局

3)各類功能用地的空間形態(tài)特征。獅山與松山湖各類功能用地空間形態(tài)差異明顯。獅山產(chǎn)業(yè)用地和居住用地的景觀破碎度分別為 0.63 和 0.71, 遠(yuǎn)高于松山湖, 空間形態(tài)較為破碎。松山湖生產(chǎn)生活服務(wù)用地以及生態(tài)用地的景觀破碎度分別為 0.18 和0.51, 空間形態(tài)更加規(guī)整。

4)各類功能用地的功能關(guān)系特征。獅山與松山湖各類功能用地呈現(xiàn)不同的功能關(guān)系。在產(chǎn)業(yè)與居住用地空間關(guān)系方面, 獅山和松山湖的平均最鄰近距離分別為 111 和 337, 獅山的產(chǎn)業(yè)與居住用地聯(lián)系更加緊密。在產(chǎn)業(yè)用地與生產(chǎn)生活服務(wù)用地關(guān)系方面, 二者差異不大。在居住與服務(wù)用地關(guān)系方面, 松山湖的平均最鄰近距離為 114, 小于獅山, 用地聯(lián)系更加緊密。獅山的各功能土地利用混合度為0.69, 略高于松山湖。其中, 獅山鎮(zhèn)中部鎮(zhèn)政府各社會管理處所在地的土地利用混合度高于其他地區(qū), 松山湖西部科教研發(fā)區(qū)的土地利用混合度高于其他地區(qū)。

2.1.3人口與就業(yè)匹配

獅山、松山湖就業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯(表 4)。獅山就業(yè)人口為 41.2 萬, 其中二、三產(chǎn)從業(yè)人員占比為98.27%, 高新企業(yè)從業(yè)人員占比為 35.51%。松山湖就業(yè)人口為 8.4 萬, 均為二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員, 高新企業(yè)從業(yè)人口占比為 83.69%。松山湖三產(chǎn)從業(yè)人員比例與高新區(qū)企業(yè)就業(yè)人口比例高于獅山, 其就業(yè)人群與高新企業(yè)人才需求相關(guān)性更強(qiáng)。此外, 松山湖就業(yè)人口居住需求更強(qiáng)。我國城市職住比為 0.5～0.7[26], 松山湖職住比為 0.758, 高于大多數(shù)城市, 且遠(yuǎn)高于獅山的 0.611, 表征職住更加平衡, 空間融合更好。

表4 獅山和松山湖的人口與就業(yè)結(jié)構(gòu)

2.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量

以佛山和東莞城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量作為基準(zhǔn), 分析獅山和松山湖的園鎮(zhèn)融合城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量及其差異(表 5)。獅山和佛山的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的綜合評價指數(shù)分別為 87.79 和 81.74, 獅山的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量總體上高于佛山市域水平。獅山在科技創(chuàng)新活動、居民生活與社會保障、資源環(huán)境與生態(tài)保護(hù) 3 個維度的評價得分高于佛山平均水平; 在經(jīng)濟(jì)與人口城鎮(zhèn)化、城市建設(shè)與公共服務(wù)維度兩個維度低于佛山平均水平。松山湖和東莞城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的綜合評價指數(shù)分別為 90.32 和 57.89, 松山湖的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量遠(yuǎn)高于東莞平均水平。松山湖在所有 5 個維度的評價得分均高于東莞平均水平。

松山湖和獅山的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的綜合評價得分分別為 93.86 和 65.60, 松山湖的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量總體上遠(yuǎn)高于獅山。松山湖在所有 5 個維度的評價得分均高于獅山。

表5 城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量

說明: 計(jì)算二級指標(biāo)得分時進(jìn)行兩兩對比, 采用極值標(biāo)準(zhǔn)化法, 將指標(biāo)實(shí)際值較大值所在地區(qū)的評價得分設(shè)為 100, 較小值與較大值比值的百分?jǐn)?shù)作為另一地區(qū)的得分; 然后, 利用層次分析法計(jì)算一級指標(biāo)(準(zhǔn)則層)與二級指標(biāo)(指標(biāo)層)的權(quán)數(shù), 二者相乘得到各項(xiàng)指標(biāo)相對于城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量(目標(biāo)層)的權(quán)數(shù); 最后, 將權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)線性加權(quán), 得到城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的分值。

2.3 管理體制融合

產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鎮(zhèn)域管理體制脫節(jié), 容易使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和土地利用在空間組織與空間聯(lián)系之間產(chǎn)生矛 盾[18,27]。行政條塊不協(xié)調(diào), 利益主體不一致, 使園區(qū)與地方政府之間產(chǎn)生摩擦, 園區(qū)管委會難以行使綜合協(xié)調(diào)職能[27]。針對園鎮(zhèn)分離的問題, 獅山與松山湖分別采取不同的方式改革管理體制(圖3)。

獅山通過“兩塊牌子、一套班子”和“鎮(zhèn)園一體、各司其職”的管理體制, 逐步明晰并整合政府事權(quán), 確?！皥@鎮(zhèn)合一”的實(shí)現(xiàn)。獅山 2005 年開始推動鎮(zhèn)街整合, 由于佛山高新區(qū)核心園與獅山鎮(zhèn)行政邊界基本上重合, 園鎮(zhèn)兩個管理機(jī)構(gòu)職能存在明顯的重疊。為厘清管理體制和提升行政效率, 獅山在事權(quán)、土地及管理架構(gòu)等方面進(jìn)行改革。通過事權(quán)下放, 獅山可行使南海區(qū)部分行政審批和行政執(zhí)法權(quán), 享有部分市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限, 并在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行總體管理的“政經(jīng)分離”①《關(guān)于南海區(qū)簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革試點(diǎn)工作事權(quán)下放的通知》(南府〔2009〕295 號);, 具體表現(xiàn)為集體經(jīng)濟(jì)組織與行政管理組織分離, 集體經(jīng)濟(jì)職能與公共服務(wù)職能分離, 決定鎮(zhèn)域總體發(fā)展的“決策型事務(wù)”部門與鎮(zhèn)域“社會管理型事務(wù)”部門分離, 形成村黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村社區(qū)服務(wù)中心四大組織構(gòu)成的基層治理體系。在管理架構(gòu)方面, 獅山通過“條塊”結(jié)合、以“條”為主的管理模式, 推動“村改居”落實(shí)②《南海區(qū)推進(jìn)村改居工作實(shí)施方案》;。在行政管理、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)活動逐步分離的基礎(chǔ)上, 嘗試引入集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制。在土地管理方面, 獅山進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革, 并建立社區(qū)(村)–社會管理處–鎮(zhèn)三級集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易平臺③《關(guān)于規(guī)范獅山鎮(zhèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的通知》;。

圖3 獅山和松山湖管理體制變化

基于總體社會經(jīng)濟(jì)和空間規(guī)劃, 松山湖采取“區(qū)政合一”、園區(qū)實(shí)體化的管理體制④《東莞松山湖科技產(chǎn)業(yè)園總體規(guī)劃》;, 其內(nèi)涵是, 園區(qū)擁有實(shí)體行使行政管理權(quán), 不再設(shè)置鎮(zhèn)級政府, 園區(qū)管委會統(tǒng)一管理園區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)事務(wù)。例如, 在社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理方面, 市政府派駐機(jī)構(gòu)與松山湖園區(qū)管委會合署辦公, 承接?xùn)|莞市政府下放的市級管理權(quán)限; 園區(qū)管委會負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、稅收、工商、人才引進(jìn)、社會保障和海關(guān)等服務(wù); 設(shè)立綜合審批、綜合服務(wù)和綜合管理機(jī)構(gòu), 將有關(guān)政府職能集成, 高效地為企業(yè)和個人服務(wù), 實(shí)現(xiàn)“松山湖事松山湖辦”。在空間規(guī)劃管理方面, 管委會是松山湖片區(qū)規(guī)劃融合與規(guī)劃統(tǒng)籌的責(zé)任主體, 領(lǐng)導(dǎo)周邊各鎮(zhèn)及部門進(jìn)行規(guī)劃融合工作, 保障松山湖片區(qū)空間與生態(tài)環(huán)境融合; 建立園區(qū)統(tǒng)籌組團(tuán)發(fā)展機(jī)制, 拓展松山湖的園鎮(zhèn)發(fā)展空間; 成立領(lǐng)導(dǎo)小組, 以聯(lián)系會議的形式進(jìn)行相關(guān)的制度安排⑤《東莞松山湖高新區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》。。

園鎮(zhèn)融合發(fā)展模式是應(yīng)對“自下而上”的低水平城鎮(zhèn)化發(fā)展、“半城半鄉(xiāng)”的村鎮(zhèn)混雜區(qū)及其各種問題以及新型城鎮(zhèn)化的要求。獅山與松山湖管理體制的融合存在相似性。在空間管理方面, 獅山與松山湖均立足于產(chǎn)業(yè)園與鎮(zhèn)域相結(jié)合的實(shí)體空間, 確保園鎮(zhèn)融合管理的空間實(shí)現(xiàn); 在事權(quán)管理方面, 獅山與松山湖均承接上級政府下放的管理權(quán)限。另一方面, 城鎮(zhèn)化水平與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件不同, 使獅山與松山湖在管理體制融合方面有明顯的差異性。在管理主體方面, 獅山由鎮(zhèn)政府與產(chǎn)業(yè)園分別承擔(dān)保障民生的“社會性”與促進(jìn)發(fā)展“決策性”事務(wù), 條塊結(jié)合; 松山湖則以管委會為核心, 對區(qū)域內(nèi)事務(wù)統(tǒng)一管理, 以塊為主。在管理規(guī)劃方面, 獅山通過逐步更新, 初步呈現(xiàn)核心節(jié)點(diǎn)帶動組團(tuán)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)以及第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征, 形成園鎮(zhèn)合一的管理體制; 松山湖采用“自上而下”的總體社會經(jīng)濟(jì)與空間規(guī)劃, 形成功能分區(qū)明顯的組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)特征以及第二、三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征與“區(qū)政合一”的管理體制。簡言之, 獅山和松山湖的園鎮(zhèn)融合發(fā)展模式可分別總結(jié)為園鎮(zhèn)合一逐步更新型和新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃型(表 6)。與獅山相比, 松山湖形成較高水平的“產(chǎn)城人融合”城市結(jié)構(gòu)。

3 園鎮(zhèn)融合的治理動力

園鎮(zhèn)融合的動力機(jī)制表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 內(nèi)外部動力共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與鎮(zhèn)域互動、園鎮(zhèn)融合系統(tǒng)的良性發(fā)展。這一系統(tǒng)由制度、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化要素組成。外部環(huán)境通過對系統(tǒng)施加影響, 形成園鎮(zhèn)融合的外部動力。作為外部影響的承擔(dān)者與內(nèi)部動力的實(shí)施者, 地方政府自上而下地引導(dǎo)企業(yè)與個人, 推動園鎮(zhèn)融合發(fā)展(圖 4)。

園鎮(zhèn)融合發(fā)展受到宏觀外部動力驅(qū)動, 包括全球化影響下的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、國家與區(qū)域政策的調(diào)整以及土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型[28]。首先, 國內(nèi)外競爭壓力不斷增強(qiáng), 跨國公司與地方企業(yè)開始將制造業(yè)轉(zhuǎn)移出珠江三角洲, 國際資本回流發(fā)達(dá)國家, 迫使珠江三角洲產(chǎn)業(yè)與空間轉(zhuǎn)型升級[29–31]。其次, 中央、省級與市級政府先后出臺多項(xiàng)城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策, 加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級, 為城鎮(zhèn)空間治理與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了政策保障。最后, 在新型城鎮(zhèn)化背景下, 土地財(cái)政模式已無法支撐城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。在這些外力驅(qū)動下, 產(chǎn)業(yè)園和村鎮(zhèn)探尋自身新的發(fā)展模式。

松山湖管委會基于制度與產(chǎn)業(yè)要素地方化提升現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟(jì)效率; 以新區(qū)總體規(guī)劃為統(tǒng)籌, 形成功能分區(qū)組團(tuán)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)、高新技術(shù)導(dǎo)向的人口就業(yè)結(jié)構(gòu)與“區(qū)政合一”的管理體制, 城鎮(zhèn)化與園鎮(zhèn)融合質(zhì)量較高。首先, 在制度要素方面, 松山湖管委會推動政府、企業(yè)、村(居)民間相互聯(lián)結(jié)、“區(qū)政合一”的深度融合, 將城市行政體制和管理體制運(yùn)行于原有村鎮(zhèn)空間。“自上而下”的土地與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃使松山湖形成分布集聚、形態(tài)規(guī)整的產(chǎn)業(yè)空間以及功能分區(qū)組團(tuán)發(fā)展的鎮(zhèn)域空間結(jié)構(gòu)(表 6); 降低戶籍制度門檻, 吸引優(yōu)質(zhì)勞動力入園居住和工作, 促進(jìn)職住平衡。第二, 在產(chǎn)業(yè)要素方面, 管委會根植園區(qū)空間, 基于本地原有制造業(yè), 構(gòu)建技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)體系, 強(qiáng)化園區(qū)內(nèi)城市職能和職住平衡。通過功能分區(qū)組團(tuán)規(guī)劃, 優(yōu)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與先進(jìn)制造業(yè)布局, 設(shè)立企業(yè)貸款風(fēng)險資金池, 吸引具有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)入駐園區(qū)⑥2016 松山湖(生態(tài)園)高新區(qū)年鑒;; 政府通過建設(shè)綜合性醫(yī)院、大學(xué)創(chuàng)新城以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聚集區(qū)等一系列重大項(xiàng)目建設(shè), 為園區(qū)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)配套與基礎(chǔ)設(shè)施⑦2016 松山湖(生態(tài)園)高新區(qū)年鑒;; 基于總體規(guī)劃, 建設(shè)農(nóng)民與人才公寓, 保障從業(yè)人員居住需求, 兼顧產(chǎn)業(yè)園職住平衡(表6)。第三, 在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面, 松山湖承接新型城鎮(zhèn)化和珠江三角洲全域規(guī)劃, 引導(dǎo)人口、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)空間合理分布⑧松山湖政府網(wǎng)站, http://ssl.dg.gov.cn/zjyq/yqgk/yqjj/index.html;。政府利用新區(qū)規(guī)劃, 推行以生態(tài)為核心向外生長的城市開發(fā)模式, 提升城市生活品質(zhì)⑨2016 松山湖(生態(tài)園)高新區(qū)年鑒;; 通過城市更新, 盤活存量土地, 提高功能空間土地利用混合度⑩2016 松山湖(生態(tài)園)高新區(qū)年鑒;; 推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化, 提升園區(qū)內(nèi)勞動力比重?2016 松山湖(生態(tài)園)高新區(qū)年鑒;。

獅山鎮(zhèn)政府以制度、產(chǎn)業(yè)與鎮(zhèn)域空間重構(gòu), 轉(zhuǎn)變村鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模小的開發(fā)模式, 推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與城鎮(zhèn)化發(fā)展, 相較于松山湖, 形成初步的園鎮(zhèn)融合。首先, 在制度方面, 政府重構(gòu)園鎮(zhèn)治理模式與權(quán)力配置, 推動園鎮(zhèn)融合。重構(gòu)治理體制, 通過制度改革打破行政壁壘和市場分割, 通過“基層善治”重塑農(nóng)村基層治理, 明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán); 重構(gòu)權(quán)利配置, 保留城鄉(xiāng)體制差異, 同時促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的制度創(chuàng)新, 整合產(chǎn)業(yè)園區(qū)與地方政府“兩塊牌子, 一套班子”的管理?中國新型城鎮(zhèn)化模式的獅山樣本研究: [專題四: 制度創(chuàng)新研究報告];。第二, 在產(chǎn)業(yè)要素方面, 整合零散開發(fā)的村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地, 推動傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級; 基于民營企業(yè)制造業(yè)基礎(chǔ), 村(居)民依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型, 擴(kuò)大自身收益; 從注重優(yōu)惠政策向發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)變, 形成核心產(chǎn)業(yè)組團(tuán)帶動節(jié)點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。第三, 在城鎮(zhèn)化發(fā)展方面, 通過逐步更新, 重構(gòu)城市功能與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。通過“三舊”改造, 逐步整合零散的城市與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)土地, 形成以管委會駐地為核心, 村居為多組團(tuán)節(jié)點(diǎn)的空間發(fā)展結(jié)構(gòu)?中國新型城鎮(zhèn)化模式的獅山樣本研究:[專題一: 空間發(fā)展研究報告]。, 通過村民逐步就地市民化, 推動園鎮(zhèn)空間整合, 村民借身份轉(zhuǎn)換獲益, 形成以二產(chǎn)就業(yè)人口主導(dǎo)的人口結(jié)構(gòu)以及居住組團(tuán)的空間結(jié)構(gòu)。

地方政府應(yīng)對宏觀外力, 推動園鎮(zhèn)系統(tǒng)的制度、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。制度改革是園鎮(zhèn)融合的統(tǒng)籌力, 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是園鎮(zhèn)融合的發(fā)展力, 城鎮(zhèn)化是園鎮(zhèn)融合的支撐力。地方政府作為最重要的動力主體, 結(jié)合地理空間差異和變革園鎮(zhèn)系統(tǒng), 統(tǒng)籌園鎮(zhèn)融合。其中, 地方政府主導(dǎo)下的制度改革是園鎮(zhèn)融合發(fā)展的核心, 通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、居住和生態(tài)空間的調(diào)整與集聚, 因地制宜地塑造產(chǎn)業(yè)特色, 發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢; 通過產(chǎn)業(yè)要素升級調(diào)動地方企業(yè)活力, 通過現(xiàn)代化經(jīng)營模式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間鏈接式發(fā)展的關(guān)聯(lián)化生產(chǎn), 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是制度改革與產(chǎn)業(yè)升級的重要支撐, 土地是園鎮(zhèn)融合制度改革與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的載體與空間約束。地方政府一方面通過調(diào)整土地利用模式推動園鎮(zhèn)融合發(fā)展, 另一方面, 分享產(chǎn)業(yè)用地集約發(fā)展的增益, 擴(kuò)大財(cái)政收入。值得注意的是, 相同外力作用下, 獅山與松山湖的地方政府統(tǒng)籌和發(fā)展方向不同, 使園鎮(zhèn)關(guān)系演變過程中由土地結(jié)構(gòu)變化而產(chǎn)生的價值損失補(bǔ)償路徑存在差異[32]。獅山的園鎮(zhèn)融合通過制度改革統(tǒng)籌行政與市場, 整合產(chǎn)業(yè)用地, 形成新的產(chǎn)業(yè)空間, 工業(yè)用地地租抬升, 在補(bǔ)償勞動密集產(chǎn)業(yè)用地整合造成土地利用價值損失的基礎(chǔ)上, 擴(kuò)大政府財(cái)政收入, 為鎮(zhèn)域“三舊”改造提供物質(zhì)基礎(chǔ)。松山湖則“區(qū)政合一”統(tǒng)籌發(fā)展, 構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與產(chǎn)業(yè)集群, 形成較為合理的功能組團(tuán), 在一定程度上規(guī)避園鎮(zhèn)沖突造成的土地價值損失。

表6 珠江三角洲園鎮(zhèn)融合類型及特征

圖4 獅山、松山湖園鎮(zhèn)融合動力機(jī)制

Fig. 4 Dynamic mechanism of the Shishan and Songshanhu

4 結(jié)論

園鎮(zhèn)融合是村鎮(zhèn)尺度上產(chǎn)城融合的一種形態(tài), 是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在村鎮(zhèn)發(fā)展中的地方實(shí)踐, 其內(nèi)涵包括 3 個方面。1)園鎮(zhèn)體制整合。園區(qū)與鎮(zhèn)域管理體制融合, 提升行政效率, 保障產(chǎn)業(yè)、人口與空間發(fā)展的一致性與有效性。2)空間與功能融合。園區(qū)與村鎮(zhèn)土地利用集約高效, 用地規(guī)整; 人口與就業(yè)相匹配, 職住平衡; 產(chǎn)業(yè)與城市服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施融合, 各類功能區(qū)混合布局且尺度適宜。3)城鎮(zhèn)化良性發(fā)展。協(xié)調(diào)優(yōu)化土地、人口市民化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 生態(tài)環(huán)境友好, 最終形成高質(zhì)量的園鎮(zhèn)融合。

獅山與松山湖的園鎮(zhèn)融合發(fā)展模式不同。獅山采取園鎮(zhèn)合一、逐步更新的發(fā)展模式。在空間結(jié)構(gòu)方面, 獅山呈現(xiàn)核心帶動組團(tuán)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。與佛山相比, 獅山產(chǎn)業(yè)與生態(tài)用地較為集聚, 城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量較高。與松山湖相比, 獅山存在功能用地較為分散、空間形態(tài)破碎、工業(yè)區(qū)與村鎮(zhèn)混雜的特征, 且城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量較低。在管理體制方面, 獅山形成“兩塊牌子, 一套班子”與“鎮(zhèn)園一體, 各司其職”的管理體制。松山湖采取新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃引導(dǎo)的發(fā)展模式, 在空間結(jié)構(gòu)方面, 采用功能分區(qū)組團(tuán)發(fā)展, 各類功能用地形態(tài)規(guī)整, 分布臨近, 空間離散度低; 在城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量方面, 松山湖城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量更高; 在管理體制方面, 松山湖形成“區(qū)政合一”的管理體制。

園鎮(zhèn)系統(tǒng)在外部和內(nèi)部動力的共同作用下融合發(fā)展。全球化、土地財(cái)政和國家區(qū)域政策調(diào)整是園鎮(zhèn)融合發(fā)展的主要外部動力, 地方政府作為最主要的外部動力承擔(dān)者與內(nèi)部動力實(shí)施者, 協(xié)調(diào)企業(yè)與村(居)民, 主導(dǎo)園鎮(zhèn)發(fā)展。不完全競爭與外部負(fù)效應(yīng)的存在導(dǎo)致的市場失靈, 是政府作為外部動力承擔(dān)者介入城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動的前提。獅山和松山湖政府通過產(chǎn)業(yè)園與鎮(zhèn)域制度融合制定發(fā)展規(guī)劃, 為產(chǎn)業(yè)園與鎮(zhèn)域提供公共產(chǎn)品。作為內(nèi)部動力的實(shí)施者, 地方政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變, 與市場相結(jié)合, 構(gòu)建園鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈體系, 實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體性治理[33]。制度、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化要素分別作為統(tǒng)籌力、發(fā)展力與支撐力, 共同構(gòu)成系統(tǒng)內(nèi)部動力推動園鎮(zhèn)融合。由于產(chǎn)業(yè)、空間與治理模式不同, 獅山與松山湖的園鎮(zhèn)融合治理動力存在差異。獅山政府在鎮(zhèn)域尺度重構(gòu)制度、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化要素, 逐步融合, 改變村鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)混雜發(fā)展的空間結(jié)構(gòu), 為新產(chǎn)業(yè)集群與城市功能區(qū)發(fā)展提供空間, 促進(jìn)園鎮(zhèn)融合。松山湖利用制度與產(chǎn)業(yè)集群的地方化, 通過新區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃與政府的“內(nèi)提外引”策略, 利用重大項(xiàng)目, 建設(shè)產(chǎn)業(yè)與城市配套設(shè)施, 保障園區(qū)城市職能, 促進(jìn)園鎮(zhèn)融合發(fā)展。獅山和松山湖園鎮(zhèn)融合發(fā)展, 轉(zhuǎn)變了珠江三角洲村鎮(zhèn)原有城鄉(xiāng)混合、粗放型的發(fā)展模式, 推動“產(chǎn)–城–人”相協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 可為我國較發(fā)達(dá)地區(qū)村鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化提供借鑒。

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Integration of Towns and Industrial Zones in Pearl River Delta:A Case Study of Shishan and Songshanhu

CAO Jiyang1, GONG Yue2,?, LI Jiheng3, PENG Hui1

1. School of Urban Planning and Design, Peking University Shenzhen Graduate School, Shenzhen 518055; 2. School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan 430072; 3. Hainan Development Holdings Co. Ltd., Haikou 570000; ? Corresponding author, E-mail: gongyue@pkusz.edu.cn

Shishan in the city of Foshan and Songshanhu in the city of Dongguan in the Pearl River Delta are typical examples of integration of towns and industrial zones and dynamic mechanism of urbanization. Based on land use data of 2015 in Guangdong Province and the socioeconomic data of 2016 in two cities, the study examines the attributes, patterns, and mechanisms of the integration from the perspective of governance and has four findings. 1) Integration of industrial zones and towns is a form of urban-industrial integration at the scale of villages and towns, and its connotation includes institutional integration, spatial and functional integration, and urbanization. 2) Shishan adopts a gradual renewal of the integration of industrial zones and towns, and forms a spatial structure of the core that drives the development of the periphery. Songshanhu adopts the development model of planning the entire zone and town to form multiple functions of subzones. 3) The zone-town system is affected by internal and external forces. The external forces include globalization, land finance, and national and regional policy adjustment. As coordinating force, development force, and supporting force,the three pivotal elements of institution, industry, and urbanization function promote the integration. 4) As the key actor of the main external power, local governments lead the development of integration. Shishan restructs the system, industry and urbanization at the town scale, and gradually integrates them; Songshanhu deploys the localization of institution and industries to promote the integration. As a result, both Shishan and Songshanhu have transformed the previous development model of villages and towns in the Pearl River Delta, and promots the integration of towns and development zones.

integration of towns and industrial zones; land use; new-type urbanization; Pearl River Delta