關(guān)于加快推進“法治焦作”建設(shè)的研究

馮怡霏 趙 軍

（1.焦作大學(xué)人文學(xué)院，河南 焦作 454000；2.焦作大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，河南 焦作 454000）

公共法律服務(wù)起源于法律援助。隨著司法制度的不斷健全，法律援助已經(jīng)演化成了一種法律服務(wù)，特別是在“有限政府”時代，從一種公益行為轉(zhuǎn)變成了一種國家的義務(wù)行為。黨的十八大以來，我國對公共法律服務(wù)體系的建設(shè)給予了極大的關(guān)注，十八屆四中全會更是把“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強民生領(lǐng)域法律服務(wù)”作為新的重點發(fā)展方向。《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021—2025年)》提出，到2035年，我國將基本建立起與法治國家、法治政府、法治社會基本一致的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系[1]，以期基本實現(xiàn)“全民共同享有公共法律服務(wù)成果”的目標(biāo)。

1.焦作市推進“法治焦作”建設(shè)現(xiàn)狀分析

1.1 “法治焦作”建設(shè)現(xiàn)狀分析

近年來，焦作市政法系統(tǒng)大力實施平安焦作、法治焦作建設(shè)，人民群眾幸福感、安全感持續(xù)提升。焦作市人民政府常態(tài)化府院聯(lián)動機制在中央全面依法治國委員會辦公室發(fā)布的《關(guān)于第二批全國法治政府建設(shè)示范地區(qū)和項目命名的決定》中獲命名。在2022年度法治河南（法治政府）建設(shè)考核中，焦作市獲得了優(yōu)秀等次。同時，由于焦作市經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，社會各類矛盾糾紛增多，如何防范化解社會治理風(fēng)險、維護社會穩(wěn)定，是政府亟待解決的工作，而要加強和創(chuàng)新社會治理能力，運用法治思維和法治方式解決問題，高質(zhì)量、便捷的公共法律服務(wù)是必不可缺的。

1.2 公共法律服務(wù)助力“法治焦作”建設(shè)成效顯著

目前，焦作市11個縣市區(qū)均已設(shè)立公共法律服務(wù)中心，實現(xiàn)全覆蓋?？h級公共法律服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)工作站和村級公共法律服務(wù)工作室等全面建設(shè)，并對“12348”公共法律服務(wù)熱線進行了更新、擴建，加上“焦作市掌上12348”微信公眾號，覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系已基本成形。同時，通過持續(xù)改進公共法律服務(wù)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，還將“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”的功能充分發(fā)揮出來，為各類市場主體提供全面的法律服務(wù)，有力推動了法治建設(shè)工作的深入開展。但是，在實踐中也出現(xiàn)了一些問題，公共法律服務(wù)助力社會治理、維護社會穩(wěn)定的作用仍未得到有效發(fā)揮。

2.焦作市公共法律服務(wù)存在問題及原因分析

2.1 焦作市公共法律服務(wù)存在問題

2.1.1 公共法律服務(wù)保障措施不到位

⑴ 公共法律服務(wù)人員保障不足。在實施公共法律服務(wù)過程中，人員問題是關(guān)鍵。相對于其他的公共服務(wù)，公共法律服務(wù)需要更多的專業(yè)化人才，這就需要建立一支具有較高法治素養(yǎng)和較強業(yè)務(wù)能力的專業(yè)人才隊伍，而焦作市法律援助機構(gòu)和人員隊伍建設(shè)工作現(xiàn)階段仍存在的突出問題是：一是在崗人數(shù)不足，多數(shù)縣區(qū)法律援助機構(gòu)實際在崗在編工作人員不足5人，個別縣區(qū)更是不足3人，不利于后續(xù)工作高質(zhì)量發(fā)展；二是人員專業(yè)化程度不夠，各縣區(qū)法律援助機構(gòu)中具有法律專業(yè)背景的工作人員較少，這導(dǎo)致法律援助工作難以精細(xì)化管理，在日常的案件辦理、發(fā)放案補及歸檔登記等工作環(huán)節(jié)粗糙，不利于法律援助工作的精細(xì)化、規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。

⑵ 公共法律服務(wù)平臺建設(shè)不完善，各平臺之間融合不充分。首先是熱線平臺，按照焦作市的要求，12348法律熱線咨詢平臺由市級統(tǒng)一接聽后再轉(zhuǎn)交縣區(qū)辦理，縣區(qū)并不直接接聽民眾熱線電話，因此焦作市基層公共法律服務(wù)熱線平臺并未正式建立起來。另外，雖然焦作市公共法律服務(wù)有“焦作掌上12348”微信公眾號，向群眾提供法律援助、調(diào)解、律師、公證、司法鑒定等服務(wù)，并開通了在線留言咨詢功能，收錄了全市注冊備案的法律服務(wù)工作者的相關(guān)信息以及各法律服務(wù)機構(gòu)的地理位置、投訴電話等，但在操作中，很多功能并未實際開通，業(yè)務(wù)辦理仍需當(dāng)事人到線下實體平臺辦理，公共法律服務(wù)尚未實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。同時，比較權(quán)威的政府網(wǎng)站，如司法行政網(wǎng)、公共法律服務(wù)網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)建設(shè)并不完善，使用率低，并且存在線上線下信息共享交流機制不順暢的問題。

2.1.2 公共法律服務(wù)城鄉(xiāng)資源配置不均

⑴ 政府部門沒有充分認(rèn)識到公共法律服務(wù)在促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的重要作用，也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共法律服務(wù)現(xiàn)狀進行全面了解，提供公共法律服務(wù)的職責(zé)絕大部分由司法行政機關(guān)承擔(dān)，沒有形成政府購買服務(wù)的意識，使得法律服務(wù)供給主體單一，社會力量參與少，法律服務(wù)供給質(zhì)量不高。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平一般，辦公經(jīng)費少，推動公共法律服務(wù)的難度很大，影響了公共法律服務(wù)的供給質(zhì)量，造成城鄉(xiāng)服務(wù)資源配置不均的現(xiàn)象。

⑵ 法律服務(wù)資源分配不均衡。目前焦作市法律援助機構(gòu)人員編制數(shù)200個，在編在崗實有人數(shù)32人，各縣區(qū)法律援助機構(gòu)工作人員在日常業(yè)務(wù)量逐漸增加的背景下，仍未達到實有在編在崗5人這一最低要求。而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在崗人數(shù)更難達到，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著律師資源嚴(yán)重不足，未能滿足社會需求。

2.1.3 公共法律服務(wù)成效不顯著

⑴ 某些方面發(fā)揮作用不明顯。法律援助在保障困難群眾和弱勢群體及民生領(lǐng)域發(fā)展后勁不足，民事法律援助業(yè)務(wù)宣傳力度不夠，群眾對于法律援助政策的知曉率較低。除此之外，調(diào)解員中有些是基層的法律服務(wù)工作者，有些是主管部門的工作人員，他們不具備專門的法律知識，更多的是采取擺事實、講道理的方式，一方當(dāng)事人的期望值較高，而另外一方則只是想要推卸責(zé)任，沒有對有關(guān)的法律法規(guī)做出足夠的說明，這就造成了調(diào)而不解、久調(diào)不決的現(xiàn)象。

⑵ 部分案件流于形式。由于法律援助的成本較低、周期較長，律師在辦理法律援助時，往往會將更多的時間和精力投入到經(jīng)濟利益較大的案件中，從而造成了一些律師的工作質(zhì)量低下。辦理刑事法律援助工作時，刑事辯護案件和法律幫助案件質(zhì)量有待提高，案件質(zhì)量評估和旁聽庭審過程中個別刑事辯護和大部分法律幫助案件流于形式，未能對受援人提供實質(zhì)性援助或者幫助。

2.2 焦作市公共法律服務(wù)問題存在的原因分析

2.2.1 政府對公共法律服務(wù)的認(rèn)識有待進一步提高，公共法律服務(wù)體系需進一步完善

⑴ 在公共法律服務(wù)體系的建設(shè)中，更多地注重在宏觀層次上的總體規(guī)劃[2]，而在產(chǎn)品體系建設(shè)、經(jīng)費落實、人才體系建設(shè)、考核評價體系建設(shè)等方面沒有進行細(xì)致的研究。

⑵ 公共法律服務(wù)產(chǎn)品體系還沒有真正建立起來。如焦作公共法律服務(wù)網(wǎng)主頁設(shè)置的政府信息公開、法律援助、司法鑒定、公證服務(wù)、基層法律服務(wù)、國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試、人民調(diào)解和仲裁服務(wù)8個板塊，功能單一，主要局限于查閱政策文件。

⑶ 協(xié)同共建機制尚未形成。究其原因，主要是由于沒有從依法治國、依法行政、依法執(zhí)政、法治社會等戰(zhàn)略層面上，充分認(rèn)識和了解公共法律服務(wù)對推動法治政府建設(shè)的重要意義，沒有足夠地重視和支持，也沒有將相應(yīng)的資金投入到公共法律服務(wù)的建設(shè)中，從而造成了司法行政機構(gòu)“孤掌難鳴”的窘境。

2.2.2 公共法律服務(wù)的宣傳力度不夠，民眾的參與性不高

⑴ 公共法律服務(wù)宣傳不到位。主要體現(xiàn)在宣傳工作不精細(xì)，沒有深入調(diào)研了解群眾需求，沒有在做深、做細(xì)、做實上下功夫。一是開展宣傳的形式單一，近年來焦作市在開展公共法律服務(wù)宣傳中的做法主要有發(fā)放普法報紙、集中開展法治講座等，宣傳形式單一，導(dǎo)致無法調(diào)動群眾的積極性與參與度，宣傳效果不佳。二是公共法律服務(wù)宣傳需求導(dǎo)向不明確，宣傳內(nèi)容千篇一律，缺乏針對性和指向性。比如開展公共法律服務(wù)宣傳時，對群眾的法律需求把握不準(zhǔn)，缺乏針對性，或者只是簡單地解釋法律條文，導(dǎo)致群眾興趣不大。

⑵ 公共法律服務(wù)民眾參與度較低。焦作市民對公共法律服務(wù)知之甚少，對公共法律服務(wù)的使用頻率也不高。通過對“12348”熱線的使用情況分析，雖然焦作自2018年“12348”熱線開通以來，月平均話務(wù)量有了較大的增長，但是，與全省其他城市相比較，焦作市的“12348”業(yè)務(wù)總量一直處于中等水平。另外，部分群眾對什么情況可以申請法律援助，如何申請等知之甚少，一些群眾認(rèn)為，公共法律服務(wù)就是指有事可以請免費的律師為自己提供免費的法律咨詢等服務(wù)。

2.2.3 公共法律服務(wù)供給與需求之間渠道不暢通

從公共法律服務(wù)的供給內(nèi)容來看，目前焦作市在法律服務(wù)方面，主要有“法治宣傳”“法律咨詢”“法律援助”“人民調(diào)解”“公證”等傳統(tǒng)形式。從公共法律服務(wù)提供層級看，焦作在縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村之間提供的法律內(nèi)容是一致的，并沒有考慮到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際。不同的社會群體對法律的需求也是千差萬別的，“千篇一律”的公共法律服務(wù)無法滿足群眾對公共法律服務(wù)日益精準(zhǔn)、多元化的需求。此外，以公共法律服務(wù)為對象的調(diào)查研究少，對群眾所需的公共法律服務(wù)產(chǎn)品、專項法律服務(wù)活動掌握不全面，導(dǎo)致政府與群眾之間未建立起高效順暢的供需通道，群眾獲得感低。

3.完善焦作公共法律服務(wù)體系，助力“法治焦作”建設(shè)的對策與建議

3.1 優(yōu)化公共法律服務(wù)措施，保障服務(wù)需求

⑴ 探索開展公共法律服務(wù)、公益法律服務(wù)的新路子。進一步培育公益法律組織，擴大法律服務(wù)隊伍的規(guī)模，規(guī)范法律服務(wù)人員的執(zhí)業(yè)范圍，挖掘社會上潛在的法律服務(wù)人才資源，拓寬人才引進渠道，結(jié)合“大學(xué)生村官”“三支一扶”等政策，吸納高校法律專業(yè)人才從事法律服務(wù)工作，高校法律專業(yè)人才具有較強的專業(yè)性，能夠彌補法律服務(wù)供給不足的缺陷。

⑵ 推進熱線服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)平臺優(yōu)化升級。一是把大數(shù)據(jù)和其他信息技術(shù)與公共法律服務(wù)結(jié)合起來，建立信息化的法律服務(wù)平臺。完善“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”模式，推動網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上辦理和網(wǎng)上服務(wù)，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。二是提升“12348”法律服務(wù)熱線服務(wù)質(zhì)效，建立以接聽率、工單率、留言回訪率、滿意度為指標(biāo)的服務(wù)評價體系，提高服務(wù)質(zhì)量。

3.2 創(chuàng)新公共法律服務(wù)供給模式，強化服務(wù)效能

⑴ 通過創(chuàng)新公共法律服務(wù)供給方式，采用網(wǎng)絡(luò)平臺提供公共法律服務(wù)，利用抖音、微信、微博、行政在線等媒體，開展法律服務(wù)在線咨詢、法律知識在線推送等法律宣傳和普及活動，擴大公共法律服務(wù)覆蓋范圍，將公共法律服務(wù)融入到人們的日常生活中，讓群眾了解公共法律服務(wù)的內(nèi)容，掌握基本的法律常識，達到群眾對公共法律服務(wù)“抬頭可見、舉手能及、掃碼可得”的效果。

⑵ 通過對公共法律服務(wù)模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)均衡、普惠性和城鄉(xiāng)一體化的公共法律服務(wù)，滿足人民群眾多元化的需求。一是整合焦作市律師隊伍與服務(wù)，解決法律資源緊缺、律師工作時間與群眾法律需求的矛盾。二是建立公共法律服務(wù)群組模式，由群眾和法律顧問、法律工作者組成微信群，形成一個全方位的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為公眾提供一個普惠平等、高效優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)之“家”[3]。

3.3 完善法律服務(wù)保障制度，提高法律服務(wù)質(zhì)量

⑴ 強化公共法律服務(wù)的資金保障。應(yīng)增加政府對公共法律服務(wù)的購買力度，并構(gòu)建以政府投資為主要資金來源的法律服務(wù)經(jīng)費保障體系[4]。同時，拓寬公益法律服務(wù)經(jīng)費的籌措渠道，通過建立基金和捐贈等形式，將社會資本引導(dǎo)到公共法律服務(wù)中去。此外，還應(yīng)完善項目經(jīng)費的審計監(jiān)督機制，確保公共法律服務(wù)經(jīng)費“?？顚Ｓ谩?。

⑵ 完善公共法律服務(wù)的制度保障。加強法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)督，促進公共法律服務(wù)質(zhì)量的提高。建立公共法律服務(wù)的競爭機制、群眾評價機制、專業(yè)評價機制、監(jiān)督機制[5]，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)、服務(wù)質(zhì)效作為法治建設(shè)監(jiān)測評價的重要內(nèi)容，把基本公共法律服務(wù)納入高質(zhì)量發(fā)展的考核指標(biāo)。

⑶ 建立部門協(xié)同工作機制。實現(xiàn)司法部門與相關(guān)職責(zé)部門良好聯(lián)動，形成工作合力。在焦作市開展公共法律服務(wù)的實踐中，應(yīng)堅持政府、司法機關(guān)和相關(guān)單位按照各自的職責(zé)分工，改變行政司法機關(guān)的“自彈自唱”現(xiàn)狀。建立公共法律服務(wù)推進工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各相關(guān)單位職責(zé)分工，協(xié)調(diào)解決工作開展過程中出現(xiàn)的突出問題，實現(xiàn)各單位多家“合唱”，探索推進公共法律服務(wù)基層治理的最優(yōu)路徑。

4.結(jié)語

在法治國家、法治政府、法治社會協(xié)同推進的大背景下，如何防范化解社會治理風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定，是政府亟待解決的問題，而要加強和創(chuàng)新社會治理能力，運用法治思維和法治方式解決問題，高質(zhì)量、便捷的公共法律服務(wù)是必不可缺的。焦作市的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，必須立足于自己的發(fā)展現(xiàn)狀，立足于社會的需要，從完善公共服務(wù)平臺、制度機制等方面，建立覆蓋“全領(lǐng)域、全時空”的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)線上線下融合，不斷提高公共法律服務(wù)質(zhì)量和能力，促進依法治國，建設(shè)法治焦作。