日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的歷史演變及啟示

王霞　夏凌峰

摘 要 學(xué)習(xí)塾是日本面向中小學(xué)生開展校外補(bǔ)習(xí)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。二戰(zhàn)后，學(xué)習(xí)塾快速擴(kuò)張，引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。自20世紀(jì)70年代起，日本政府開始著手進(jìn)行學(xué)習(xí)塾的治理，經(jīng)歷初步整頓、全面整治和政策轉(zhuǎn)變、塾校合作三個(gè)階段，學(xué)習(xí)塾也從早期的“亂塾”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范、有序的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，成為日本國(guó)民教育體系的重要構(gòu)成和顯著特色。學(xué)習(xí)塾的歷史經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)“雙減”政策的落實(shí)提供了有益啟示，對(duì)促進(jìn)學(xué)生素質(zhì)的全面發(fā)展和教育質(zhì)量的提升有積極意義。

關(guān)鍵詞 日本學(xué)習(xí)塾? 校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理? “雙減”政策

引用格式 王霞，夏凌峰.日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的歷史演變及啟示[J].教學(xué)與管理，2023（16）：72-76.

學(xué)習(xí)塾是日本校外培訓(xùn)的重要組織機(jī)構(gòu)，在日本中小學(xué)教育中具有相當(dāng)大的影響力。20世紀(jì)70年代以來(lái)，日本一直重視對(duì)學(xué)習(xí)塾的治理，形成了較為成熟有效的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理模式。2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展了新一輪強(qiáng)力整治。系統(tǒng)梳理日本學(xué)習(xí)塾治理的歷史演變和治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)深入落實(shí)“雙減”政策，規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展，探索學(xué)校和社會(huì)協(xié)同育人的教育模式有著積極的意義。

一、日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的背景

學(xué)習(xí)塾是日本重要的民辦教育補(bǔ)習(xí)機(jī)構(gòu)，肇始于江戶時(shí)代（1603—1868年）末期，對(duì)日本庶民階級(jí)的教育發(fā)揮著舉足輕重的作用。伴隨日本發(fā)展的進(jìn)程，學(xué)習(xí)塾的目標(biāo)和性質(zhì)也逐漸被固定下來(lái)，即指在學(xué)校外的特定場(chǎng)所，以中小學(xué)生為對(duì)象，以學(xué)力形成為目的，進(jìn)行學(xué)科補(bǔ)習(xí)和升學(xué)指導(dǎo)的民間機(jī)構(gòu)[1]。20世紀(jì)30、40年代，在第二次世界大戰(zhàn)的影響下，日本的學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)處于停滯狀態(tài)，受到重大打擊。

二戰(zhàn)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育改革等因素的共同影響下，學(xué)習(xí)塾迅速?gòu)?fù)蘇。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)快速?gòu)?fù)興，居民可支配收入增加，同時(shí)嬰兒潮到來(lái)、入學(xué)人數(shù)劇增，為學(xué)習(xí)塾的發(fā)展創(chuàng)造了條件。戰(zhàn)后日本高中和大學(xué)教育普及化，學(xué)校教育資源的不均衡和社會(huì)對(duì)學(xué)歷的重視導(dǎo)致升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)趨于激烈，許多學(xué)生求助于學(xué)習(xí)塾來(lái)進(jìn)行針對(duì)升學(xué)考試的校外輔導(dǎo)。由于日本在20世紀(jì)60年代進(jìn)行了大規(guī)模的課程改革，中小學(xué)課程內(nèi)容大大增加，部分學(xué)生難以適應(yīng)學(xué)校課程節(jié)奏，需要在課外花額外的時(shí)間進(jìn)行學(xué)習(xí)。多樣化的需求刺激了學(xué)習(xí)塾的發(fā)展，其數(shù)量和規(guī)模都有了大幅度增長(zhǎng)。

面對(duì)快速發(fā)展的學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)，日本政府的監(jiān)管顯得十分無(wú)力。學(xué)習(xí)塾最初被日本政府定性為民間企業(yè)，不在主管文化教育的文部省的監(jiān)管范圍之內(nèi)，而主管的通商產(chǎn)業(yè)省則對(duì)學(xué)習(xí)塾主要持自由放任的態(tài)度，無(wú)意加強(qiáng)對(duì)學(xué)習(xí)塾的管理[2]。監(jiān)管缺失下的學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)引起了許多社會(huì)問(wèn)題：學(xué)習(xí)塾經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)者良莠不齊，火災(zāi)、性侵案件等惡性事件不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，應(yīng)試化傾向嚴(yán)重，加大學(xué)生學(xué)習(xí)壓力和家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等問(wèn)題也日益凸顯。日本《每日新聞》社會(huì)部將這一時(shí)期稱為“亂塾時(shí)代”[3]。學(xué)習(xí)塾的種種弊端引發(fā)日本各界的關(guān)注和民眾的強(qiáng)烈不滿，日本政府開始探索學(xué)習(xí)塾的治理之道。

二、日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的歷史演變

日本政府對(duì)學(xué)習(xí)塾的治理始于20世紀(jì)70年代，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育的發(fā)展而經(jīng)歷了不同階段的歷史演變。從初步整頓到規(guī)范化、系統(tǒng)化的治理模式的形成，學(xué)習(xí)塾有效補(bǔ)充了學(xué)校教育的不足，承擔(dān)了社會(huì)教育的責(zé)任，為日本的教育注入了新的活力。

1.開始關(guān)注和初步整頓階段（20世紀(jì)70年代后期—80年代中期）

20世紀(jì)70年代中葉，學(xué)習(xí)塾問(wèn)題在日本社會(huì)廣受關(guān)注，針對(duì)學(xué)習(xí)塾的調(diào)查和治理終于被日本政府提上日程。1975年，文部省官員首次承認(rèn)學(xué)習(xí)塾調(diào)查和治理存在缺失問(wèn)題[4]。1976年，在國(guó)會(huì)敦促下，日本文部省開展“關(guān)于兒童、學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動(dòng)的實(shí)況調(diào)查”，首次對(duì)日本全國(guó)學(xué)習(xí)塾的數(shù)量、規(guī)模、教師組成等情況進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示，參加學(xué)習(xí)塾的小學(xué)生人數(shù)達(dá)到總數(shù)的12%，中學(xué)生則達(dá)到38%；學(xué)習(xí)塾的講師中有32%是在讀大學(xué)生，22.5%在從業(yè)前毫無(wú)教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，還有17.2%是原則上不被允許兼職的在職教師[5]。學(xué)習(xí)塾的種種亂象引起社會(huì)的極大反響，也拉開了日本學(xué)習(xí)塾治理的序幕。

針對(duì)學(xué)習(xí)塾存在的問(wèn)題，文部省發(fā)布《關(guān)于校外教育規(guī)范化的通告》，向各級(jí)教育部門和學(xué)校提出三點(diǎn)意見(jiàn)：第一，充實(shí)學(xué)校教育，要求學(xué)校教育更加符合學(xué)生能力發(fā)展、社會(huì)化和升學(xué)的需要；第二，調(diào)整升學(xué)考試難度，減少學(xué)生的應(yīng)試負(fù)擔(dān)；第三，要求學(xué)校教師規(guī)范行為，禁止在職教師在學(xué)習(xí)塾兼職[6]。各地教育部門對(duì)該通告的實(shí)施情況做了二次調(diào)查，對(duì)違規(guī)在學(xué)習(xí)塾兼職的在職教師做出處罰并進(jìn)行公示。除文部省外，日本政府的其他部門也參與到了學(xué)習(xí)塾的整治中來(lái)。1977年，日本國(guó)稅局、消防局等部門開展對(duì)學(xué)習(xí)塾的調(diào)查，對(duì)部分學(xué)習(xí)塾存在的防火設(shè)備缺陷、偷稅漏稅等問(wèn)題進(jìn)行曝光和處罰。這一系列的整治行動(dòng)的確整頓了學(xué)習(xí)塾的行業(yè)風(fēng)氣，短暫遏制了學(xué)習(xí)塾野蠻生長(zhǎng)的勢(shì)頭。然而，這一輪整治并未觸及日本學(xué)習(xí)塾治理中權(quán)責(zé)不明的深層問(wèn)題，沒(méi)有形成學(xué)習(xí)塾治理的制度體系，其成效難以長(zhǎng)久。1980年后，日本升學(xué)考試競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步白熱化，學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)也隨之再度風(fēng)靡。據(jù)日本總務(wù)省調(diào)查，1981年日本全國(guó)學(xué)習(xí)塾數(shù)量為18683所，到1986年迅速增加到34367所，學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)的火爆在80年代中期達(dá)到了一個(gè)新的高度[7]。

2.全面整治和政策轉(zhuǎn)變階段（20世紀(jì)80年代后期—20世紀(jì)末）

20世紀(jì)的最后十五年是日本開展學(xué)習(xí)塾治理的關(guān)鍵時(shí)期，這一時(shí)期日本對(duì)學(xué)習(xí)塾的治理主要有兩個(gè)動(dòng)向：一是對(duì)學(xué)習(xí)塾的全面整治，針對(duì)學(xué)習(xí)塾的治理體系開始建立并走向完善；二是日本當(dāng)局對(duì)學(xué)習(xí)塾的態(tài)度出現(xiàn)轉(zhuǎn)向，接納學(xué)習(xí)塾并促進(jìn)其發(fā)揮積極作用的聲音開始出現(xiàn)，最終成為日本官方對(duì)學(xué)習(xí)塾的主要態(tài)度。

（1）針對(duì)學(xué)習(xí)塾的全面整治

1985年前后，日本社會(huì)對(duì)學(xué)習(xí)塾的批判和不滿達(dá)到頂峰，學(xué)習(xí)塾被置于學(xué)校教育的對(duì)立面，大力整治甚至完全取締學(xué)習(xí)塾的意見(jiàn)甚囂塵上。1986年，文部省再次對(duì)學(xué)習(xí)塾進(jìn)行的調(diào)查顯示，學(xué)生參加學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)的比例進(jìn)一步增加，且呈現(xiàn)出明顯的低齡化趨勢(shì)。調(diào)查還指出學(xué)習(xí)塾泛濫帶來(lái)的危害包括學(xué)生身體健康問(wèn)題、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)缺乏、心智成長(zhǎng)問(wèn)題、獨(dú)立思考能力不足、缺乏參加學(xué)習(xí)活動(dòng)積極性、增加家長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等。隨后，文部省次官發(fā)布了《關(guān)于充實(shí)學(xué)校的學(xué)習(xí)指導(dǎo)等問(wèn)題的通知》，明確指出“學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)的問(wèn)題，是關(guān)乎兒童、學(xué)生健康成長(zhǎng)和社會(huì)對(duì)學(xué)校教育的信任的重要問(wèn)題”[8]。這是文部省首次公開對(duì)學(xué)習(xí)塾問(wèn)題提出直接批評(píng)，體現(xiàn)了日本政府下定了大力整治學(xué)習(xí)塾的決心，標(biāo)志著日本的學(xué)習(xí)塾治理政策進(jìn)入全面整治的新階段。

日本政府從以下三方面推動(dòng)學(xué)習(xí)塾的規(guī)范化：第一，明確學(xué)習(xí)塾的監(jiān)管權(quán)責(zé)。1988年，日本政府將學(xué)習(xí)塾認(rèn)定為教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)，受通商產(chǎn)業(yè)省管轄，同時(shí)受文部省監(jiān)督[9]。此后幾年，文部省通過(guò)向家長(zhǎng)、學(xué)習(xí)塾發(fā)出倡議和要求來(lái)指導(dǎo)學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化進(jìn)程：倡導(dǎo)家長(zhǎng)增進(jìn)對(duì)學(xué)校教育的理解、重視與配合，抵制不正規(guī)學(xué)習(xí)塾；要求學(xué)習(xí)塾加強(qiáng)行業(yè)自律，糾正違反教育性的、對(duì)學(xué)校教育產(chǎn)生不良影響的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第二，推動(dòng)入學(xué)考試改革。日本政府意識(shí)到，學(xué)習(xí)塾熱度高漲不退的根源在于中學(xué)的入學(xué)考試。1988年，文部省對(duì)全國(guó)40所國(guó)立、私立中學(xué)的入學(xué)考試試題開展調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分學(xué)校的入學(xué)考試試題明顯超出教學(xué)大綱的范圍。文部省對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng)，要求相關(guān)學(xué)校進(jìn)行整改。第三，建立學(xué)習(xí)塾行業(yè)協(xié)會(huì)。針對(duì)缺乏管理權(quán)限和資源的問(wèn)題，日本政府試圖通過(guò)組建行業(yè)協(xié)會(huì)的方式來(lái)緩解執(zhí)法壓力，加強(qiáng)行業(yè)自律自治。1988年，在通商產(chǎn)業(yè)省組織下，日本全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)成立，并在全國(guó)建立分會(huì)。該協(xié)會(huì)逐步承擔(dān)起行業(yè)規(guī)范制訂和優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)塾認(rèn)證的工作，促進(jìn)了學(xué)習(xí)塾的規(guī)范化發(fā)展[10]。

20世紀(jì)90年代，這些治理措施得到鞏固，較為完善的學(xué)習(xí)塾治理體系逐漸形成。文部省從1992年起對(duì)學(xué)校入學(xué)考試試題建立了常態(tài)化的抽檢和違規(guī)處罰制度，以進(jìn)一步解決部分學(xué)校在入學(xué)考試中超綱出題的問(wèn)題。全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)在1998年發(fā)布《學(xué)習(xí)塾個(gè)人信息保護(hù)指南》，1999年出臺(tái)《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動(dòng)合理化自主準(zhǔn)則》，在規(guī)范學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中起到更顯著的作用。

20世紀(jì)末，日本學(xué)習(xí)塾的治理體系已基本建立完成，并起到了較好的治理效果，學(xué)習(xí)塾的行業(yè)生態(tài)明顯更為健康有序。在經(jīng)營(yíng)規(guī)模上，學(xué)習(xí)塾呈現(xiàn)出兩極化發(fā)展趨勢(shì)，大型連鎖學(xué)習(xí)塾和個(gè)人經(jīng)營(yíng)的小型學(xué)習(xí)塾同時(shí)存在，共同發(fā)展。在學(xué)習(xí)內(nèi)容和教育理念上，學(xué)習(xí)塾擺脫單純的應(yīng)試取向，趨于多樣化、個(gè)性化發(fā)展，教育性更加突出。

（2）對(duì)學(xué)習(xí)塾的態(tài)度轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)最后15年中，日本社會(huì)對(duì)學(xué)習(xí)塾的態(tài)度發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)向，即從批判轉(zhuǎn)向認(rèn)可、從打擊壓制轉(zhuǎn)向積極引導(dǎo)。20世紀(jì)80年代，將學(xué)習(xí)塾納入國(guó)民教育體系并發(fā)揮其積極作用的聲音開始出現(xiàn)于日本教育界。1987年日本臨時(shí)教育審議會(huì)發(fā)布《關(guān)于教育改革的第三次報(bào)告》，在對(duì)學(xué)習(xí)塾過(guò)熱提出批判的同時(shí)，也提出了“發(fā)揮民間教育產(chǎn)業(yè)的新功能”的設(shè)想，認(rèn)為面對(duì)學(xué)生多樣化、個(gè)性化的需求，需要探討“學(xué)校與學(xué)習(xí)塾等民間教育產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的關(guān)系，以及對(duì)此的教育行政對(duì)策”[11]。1991年，日本成立終身教育審議會(huì)，該協(xié)會(huì)就民間教育機(jī)構(gòu)的功能實(shí)現(xiàn)問(wèn)題展開討論。然而討論中卻沒(méi)有直接提及學(xué)習(xí)塾，可見(jiàn)日本教育部門仍對(duì)就學(xué)習(xí)塾做出正面表態(tài)一事較為謹(jǐn)慎。1997年，終身教育局局長(zhǎng)對(duì)新世紀(jì)日本教育改革做報(bào)告時(shí)，表示“盡管學(xué)習(xí)塾的過(guò)熱造成許多危害，但學(xué)習(xí)塾對(duì)于學(xué)生學(xué)習(xí)活動(dòng)的多樣化也有著促進(jìn)作用，希望能對(duì)其功能和存在方式做出正面的探討”[12]。

這一態(tài)度轉(zhuǎn)變?cè)?999年終身學(xué)習(xí)審議會(huì)的報(bào)告中得到了最終確認(rèn)。該報(bào)告第一次在官方文件中將學(xué)習(xí)塾定性為“民間教育事業(yè)”機(jī)構(gòu)，正式賦予了學(xué)習(xí)塾在國(guó)民教育中的“合法”地位。該報(bào)告還對(duì)學(xué)習(xí)塾做出了調(diào)整轉(zhuǎn)型的期望，敦促學(xué)習(xí)塾不要只作為提供應(yīng)試準(zhǔn)備的輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而要向?qū)W生提供創(chuàng)造性和探究性強(qiáng)的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，豐富學(xué)生的自然體驗(yàn)和社會(huì)體驗(yàn)，如組織野營(yíng)等戶外活動(dòng)、開設(shè)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室等[13]。此時(shí)日本教育部門已認(rèn)可了學(xué)習(xí)塾的存在，不再將學(xué)習(xí)塾置于學(xué)校教育的對(duì)立面，而是引導(dǎo)學(xué)習(xí)塾做出調(diào)整，起到學(xué)校教育的補(bǔ)充作用。

3.正規(guī)化和塾校合作階段（2000年至今）

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，日本學(xué)習(xí)塾的發(fā)展趨于平穩(wěn)，政府對(duì)學(xué)習(xí)塾的批評(píng)和整改政策已非常少見(jiàn)。相反，日本官方和民間都對(duì)學(xué)習(xí)塾產(chǎn)生了新的期望。家長(zhǎng)為了提高孩子的學(xué)習(xí)水平和應(yīng)試能力，紛紛給孩子報(bào)名學(xué)習(xí)塾補(bǔ)課，政府也將學(xué)習(xí)塾視作提高學(xué)生整體學(xué)力的重要力量。2002年，文部省提出推進(jìn)學(xué)習(xí)、提升學(xué)力的倡議，并與學(xué)習(xí)塾團(tuán)體和大型連鎖學(xué)習(xí)塾代表舉行會(huì)談，提出學(xué)校、地方與學(xué)習(xí)塾開展合作的計(jì)劃。學(xué)習(xí)塾與學(xué)校、地域的合作形式主要有兩種：第一，學(xué)校提供教室和生源，邀請(qǐng)學(xué)習(xí)塾派出講師的周末或假期補(bǔ)習(xí)模式。2004年，東京都江東區(qū)區(qū)立八明川小學(xué)聘請(qǐng)塾師開展周六特別課堂，就是這一模式的最初嘗試。隨后，這種補(bǔ)習(xí)模式迅速風(fēng)靡日本首都圈各區(qū)，進(jìn)而普及到日本全國(guó)。起初，這類補(bǔ)習(xí)的內(nèi)容主要是查漏補(bǔ)缺和作業(yè)輔導(dǎo)，不涉及升學(xué)考試，免費(fèi)對(duì)所有學(xué)生開放。后來(lái)，以升學(xué)為目的、向報(bào)名者收費(fèi)的塾校合作項(xiàng)目也在日本推廣。第二，地方政府出資進(jìn)行的公益性補(bǔ)習(xí)。如大阪府大東市自2010年起開始與日本全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)開展合作，委托其周六派遣塾師在公立中小學(xué)中開展課外輔導(dǎo)，費(fèi)用大半由市政府承擔(dān)。東京都足立區(qū)教育委員會(huì)與連鎖學(xué)習(xí)塾“早稻田學(xué)院”開展合作，以家庭條件差的初中三年級(jí)學(xué)生為對(duì)象，在周六或暑假開設(shè)特別課程，全部費(fèi)用由足立區(qū)政府負(fù)擔(dān)。這類公益性的塾校合作為家庭條件較差的學(xué)生提供了培優(yōu)補(bǔ)差的補(bǔ)習(xí)機(jī)會(huì)，起到了改善教育不平等問(wèn)題，提高區(qū)域整體教育水平的效果，受到社會(huì)好評(píng)[14]。

除了以上兩種合作模式之外，日本各地政府和學(xué)校還積極探索與學(xué)習(xí)塾的其他合作形式，如學(xué)習(xí)塾提供教材或考試試題、為學(xué)校人員提供培訓(xùn)和咨詢服務(wù)等等，學(xué)習(xí)塾與學(xué)校、地方政府的合作愈發(fā)深化[15]。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的摸索，日本的學(xué)習(xí)塾治理已經(jīng)趨于成熟，取得了相當(dāng)?shù)某尚А?008年“關(guān)于兒童、學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動(dòng)的實(shí)況調(diào)查”顯示，中小學(xué)生在校外參加學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)的比例穩(wěn)中有降，而接受調(diào)查的學(xué)生中超過(guò)一半表示喜歡學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)，對(duì)學(xué)習(xí)塾表示厭惡的僅13.5%。學(xué)習(xí)塾的數(shù)量、從業(yè)人數(shù)、營(yíng)業(yè)額等數(shù)據(jù)也趨于穩(wěn)定，在學(xué)校教育寬松化的背景下也沒(méi)有繼續(xù)此前的快速擴(kuò)張趨勢(shì)[16]。學(xué)習(xí)塾已然成為日本國(guó)民教育體系中的重要組成部分，持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮著作用。

三、日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理對(duì)我國(guó)的啟示

2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策）?！半p減”政策發(fā)布以來(lái)，全國(guó)各地對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展了強(qiáng)力的整治，我國(guó)校外培訓(xùn)的亂象得到極大改善。日本學(xué)習(xí)塾的治理起步較早，經(jīng)歷長(zhǎng)期的探索，已形成相對(duì)成熟有效的治理體系，其政策演變歷程能夠?yàn)槲覈?guó)全面落實(shí)“雙減”政策，推動(dòng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范化提供參考和借鑒。

1.明確權(quán)責(zé)分工，建立多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理體系

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的特殊性之一在于其雙重屬性，即商業(yè)屬性和教育屬性并存。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)屬于商業(yè)機(jī)構(gòu)，以獲得經(jīng)濟(jì)利益為經(jīng)營(yíng)目的，遵循市場(chǎng)規(guī)律，通常受工商部門的管轄；校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)又具有教育機(jī)構(gòu)的屬性，是國(guó)民教育整體的一部分，關(guān)乎學(xué)校教育的正常運(yùn)行，少年兒童的健康成長(zhǎng)乃至社會(huì)的公平正義，其管理必須有教育性的考量和教育部門的參與。而且，校外培訓(xùn)的客戶群體大多是未成年人，還涉及到學(xué)生的安全問(wèn)題、健康問(wèn)題，需要公安、消防、衛(wèi)生等部門參與管理。因此，校外培訓(xùn)的治理需要多個(gè)政府部門的分工與協(xié)同。

在20世紀(jì)80年代以前，日本政府對(duì)學(xué)習(xí)塾治理的權(quán)責(zé)劃分極不明確，導(dǎo)致學(xué)習(xí)塾長(zhǎng)期處于管理缺位的狀態(tài)。1988年對(duì)學(xué)習(xí)塾的重新定位給予了文部省監(jiān)督管理學(xué)習(xí)塾事務(wù)的權(quán)限，為日本學(xué)習(xí)塾治理的全面展開提供了重要支持。此后，以文部省為主導(dǎo)，多部門協(xié)同的學(xué)習(xí)塾治理體系才逐步建立。文部省定期組織調(diào)查評(píng)估，在學(xué)校教育改革和校外培訓(xùn)規(guī)范化上雙管齊下，引領(lǐng)學(xué)習(xí)塾的良性發(fā)展。而經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和厚生勞動(dòng)省等部門則起著補(bǔ)充作用，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、從業(yè)人員保護(hù)等方面提供支持。此外，日本各部門還多次開展協(xié)作，協(xié)調(diào)各方力量共同提高學(xué)習(xí)塾治理水平。2005年，日本文部科學(xué)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、警察廳和內(nèi)閣府共同舉行四省廳局長(zhǎng)會(huì)議，探討學(xué)習(xí)塾的安全事故防范問(wèn)題。2018年，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省聯(lián)合文部科學(xué)省，提出“未來(lái)的教室”發(fā)展計(jì)劃，對(duì)學(xué)習(xí)塾的形式和宗旨進(jìn)行了規(guī)劃。日本政府各部門在學(xué)習(xí)塾的治理上既有分工又有協(xié)作，有效提高了學(xué)習(xí)塾的規(guī)范化水平。

在我國(guó)，“雙減”政策明確提出：落實(shí)“雙減”政策需要全面系統(tǒng)做好部署，其中教育部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同各部門加強(qiáng)監(jiān)管，宣傳和網(wǎng)信部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、公安部門等十個(gè)部門在輿論宣傳和線上培訓(xùn)監(jiān)管、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記審批、執(zhí)法檢查等工作方面明確責(zé)任、加強(qiáng)參與[17]。在政策執(zhí)行過(guò)程中，政府是主導(dǎo)，是校外機(jī)構(gòu)治理的權(quán)威參與者，統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)各部門的職能發(fā)揮。其他社會(huì)組織和力量也是校外培訓(xùn)治理的重要因素，它們可作為第三方的監(jiān)管治理主體，也可進(jìn)行思想的宣傳與引導(dǎo)。只有教育部門和其他部門的通力合作，促使校外培訓(xùn)的治理成為多方聯(lián)動(dòng)的、系統(tǒng)的持續(xù)過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)校外培訓(xùn)的長(zhǎng)效性和規(guī)范化治理。

2.完善制度體系，建立校外培訓(xùn)行業(yè)規(guī)范

優(yōu)化升學(xué)選拔制度是日本校外培訓(xùn)治理的根本。一方面，日本教育部門加強(qiáng)對(duì)升學(xué)考試試卷難度的監(jiān)督，尤其是對(duì)高中升學(xué)考試建立常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，避免出現(xiàn)過(guò)難、超綱的題目；另一方面，推動(dòng)選拔形式和考核標(biāo)準(zhǔn)多元化。日本高考改革推行全國(guó)統(tǒng)一考試和高校自主命題兩次考核的方式，在自主命題中，除一般的卷面考試外，高校可結(jié)合自身招生需求選擇面試、小論文、技術(shù)操作等考核方式。通過(guò)推進(jìn)這樣的高考制度改革，避免了“一考定終身”的片面性，一定程度上降低了學(xué)生前往學(xué)習(xí)塾補(bǔ)習(xí)的需求。日本政府還注重建立學(xué)習(xí)塾的行業(yè)規(guī)范和監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)塾產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和自治。全國(guó)學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)先后出臺(tái)了《學(xué)習(xí)塾認(rèn)證制度》《學(xué)習(xí)塾教師檢定制度》等法規(guī)文件，對(duì)學(xué)習(xí)塾的資質(zhì)認(rèn)證和教師資格等進(jìn)行了明確規(guī)定，包括評(píng)估學(xué)習(xí)塾的辦學(xué)條件、設(shè)施安全以及廣告宣發(fā)和消費(fèi)者信息保護(hù)等內(nèi)容，也包括建立“學(xué)習(xí)塾講師能力評(píng)價(jià)體系”，對(duì)學(xué)習(xí)塾教師進(jìn)行專業(yè)知識(shí)、職業(yè)技能、綜合能力等方面的綜合考核和認(rèn)證。此外，學(xué)習(xí)塾協(xié)會(huì)還全程跟蹤學(xué)習(xí)塾行業(yè)行為，通過(guò)《學(xué)習(xí)塾事業(yè)活動(dòng)正當(dāng)化的自主基準(zhǔn)》《自主基準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》等行業(yè)準(zhǔn)則對(duì)學(xué)習(xí)塾的教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)形式、教師聘用和費(fèi)用收取等行為進(jìn)行規(guī)范。

近年來(lái)，為進(jìn)一步落實(shí)“雙減”政策，整頓校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，我國(guó)也進(jìn)行了卓有成效的政策和制度探索。多地推行小升初“全面搖號(hào)”政策，從教育資源的普惠性出發(fā)，減輕了小學(xué)生的升學(xué)負(fù)擔(dān)，打破了以學(xué)科成績(jī)?yōu)橐罁?jù)的優(yōu)質(zhì)資源壟斷，降低了校外培訓(xùn)的市場(chǎng)熱度。2018年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》，首次對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的概念、類型、作用等進(jìn)行了說(shuō)明。2021年，“雙減”政策頒布，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理；同年，教育部頒布《關(guān)于成立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管司的通知》，開啟了政府對(duì)于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的常態(tài)化監(jiān)管。借鑒日本學(xué)習(xí)塾的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也應(yīng)將升學(xué)選拔制度的完善優(yōu)化作為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的根本，把控升學(xué)考試的試題內(nèi)容和難度，優(yōu)化升學(xué)選拔的考核方式，推動(dòng)評(píng)價(jià)尺度的多元化，為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供正確的價(jià)值導(dǎo)向。我國(guó)也需繼續(xù)完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理制度建設(shè)，著重從外部治理政策向內(nèi)部治理制度的轉(zhuǎn)變，從重視辦學(xué)條件的審批轉(zhuǎn)向關(guān)注辦學(xué)過(guò)程的監(jiān)督管理，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合理規(guī)范和有效引導(dǎo)。

3.回歸育人目標(biāo)，拓展社會(huì)教育功能

日本學(xué)習(xí)塾的發(fā)展雖然與日本過(guò)度的升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)和補(bǔ)課壓力有關(guān)，但其作為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)仍然具有更為廣泛的社會(huì)意義。因此，20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本政府開始嘗試在規(guī)范化的基礎(chǔ)上發(fā)揮學(xué)習(xí)塾的正向功能。21世紀(jì)以來(lái)更是以政府、學(xué)校向?qū)W習(xí)塾購(gòu)買服務(wù)為主要方式推動(dòng)塾校合作，即學(xué)習(xí)塾提供補(bǔ)習(xí)服務(wù)，政府則通過(guò)財(cái)政、行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，優(yōu)化教育資源的配置，提高補(bǔ)習(xí)的公平性和教育性。學(xué)習(xí)塾還結(jié)合學(xué)生需求，開展了學(xué)生援助、學(xué)習(xí)指導(dǎo)、信息咨詢、教育講座等多種公益性質(zhì)的教育活動(dòng)，促進(jìn)了學(xué)校教育質(zhì)量的提升，并成為學(xué)校教育重要的合作者。1999年，日本文部省將學(xué)習(xí)塾作為社會(huì)教育機(jī)構(gòu)納入教育體系之中。日本學(xué)者早坂惠也指出，在不斷規(guī)范的過(guò)程中，學(xué)習(xí)塾本身的內(nèi)涵邊界開始發(fā)生變化，不僅提高學(xué)生學(xué)力，而且助力解決教育公平、社會(huì)福利、青少年發(fā)展、家庭教育、區(qū)域振興等多領(lǐng)域問(wèn)題[18]。

校外培訓(xùn)不僅是學(xué)校教育的重要補(bǔ)充，也是社會(huì)教育的重要組成?！靶Ｍ饨逃谌说娜姘l(fā)展和主體性價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的功能符合學(xué)校教育的目標(biāo)要求。”[19]隨著“雙減”政策的實(shí)施，校外機(jī)構(gòu)開展學(xué)科類培訓(xùn)的管制全面收緊，如何面對(duì)由此帶來(lái)的中小學(xué)生校外學(xué)科類學(xué)習(xí)活動(dòng)需求的巨大缺口，成為關(guān)乎整體教育質(zhì)量和校外培訓(xùn)發(fā)展的重要問(wèn)題。校外培訓(xùn)的治理并不意味著阻斷學(xué)生校外學(xué)習(xí)的渠道，而應(yīng)將阻止過(guò)度的校外培訓(xùn)侵蝕教育生態(tài)，促進(jìn)學(xué)校教育和校外教育的合理分工和良性互動(dòng)作為目標(biāo)。對(duì)此，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，從單純的學(xué)科類培訓(xùn)轉(zhuǎn)向以學(xué)生素養(yǎng)發(fā)展為目標(biāo)的教育視域，建立與家庭、社會(huì)的有效融合與銜接機(jī)制，打破教育壁壘，拓展多元化的社會(huì)教育模式。政府可通過(guò)向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)的方式開展公益性補(bǔ)習(xí)課程，也可支持社區(qū)中心、圖書館、青少年宮等教育機(jī)構(gòu)開放作業(yè)輔導(dǎo)、課業(yè)鞏固和拓展、“后進(jìn)生”補(bǔ)習(xí)等課后學(xué)習(xí)活動(dòng)。而校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則可在堅(jiān)持公益性原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其市場(chǎng)敏銳、資源靈活等優(yōu)勢(shì)，探索滿足中小學(xué)生教育需求、興趣發(fā)展、素質(zhì)培養(yǎng)、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力等多層次、多類型的教育思路、模式和方法?；貧w人的發(fā)展主題，著眼社會(huì)教育的宏觀場(chǎng)域，應(yīng)是校外培訓(xùn)最終的思想旨?xì)w和行動(dòng)邏輯，也是切實(shí)減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和教育質(zhì)量綜合提升的關(guān)鍵所在。

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【責(zé)任編輯? 郭振玲】