余黎敏

［摘 要］調(diào)節(jié)金作為土地增值收益分配機制的重要組成部分，是國家參與入市收益分配的重要方式，影響著土地增值收益分配公平問題。本研究發(fā)現(xiàn)，各試驗區(qū)在調(diào)節(jié)金收繳過程中存在各地征繳標準差異性較大、征繳比例相對懸殊、城鎮(zhèn)分配層級不明晰的問題，可從規(guī)范稅費、加強專戶管理、明確分配層級三個層面規(guī)范增值收益調(diào)節(jié)金制度。

［關(guān)鍵詞］集體經(jīng)營性建設(shè)用地；增值收益；調(diào)節(jié)金

［中圖分類號］F28文獻標志碼：A

伴隨著社會經(jīng)濟的高速運行，在資本的催化作用下，城市化和工業(yè)化得到了迅速發(fā)展，各地區(qū)之間的要素流動也日趨頻繁。長期以來，農(nóng)村集體擁有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（以下簡稱“集建地”）的所有權(quán)，主要將其用作內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，不利于發(fā)揮閑置建設(shè)用地的增值效益。黨的十八屆三中全會明確提出，允許集建地以出讓、租賃、入股的方式進行流轉(zhuǎn)。

各級政府通過從土地入市和再轉(zhuǎn)讓過程中收繳調(diào)節(jié)金的方式參與分配。截至2018年底，全國集建地入市總計得到257億元價款，為國家增收了28.6億元調(diào)節(jié)金。為保障調(diào)節(jié)金的正常管理，各地出臺了相應(yīng)的征管政策辦法。

目前，各地調(diào)節(jié)金征收比重差異較大，征收標準各行其是，缺乏普遍適用的制度指導(dǎo)。調(diào)節(jié)金作為政府參與入市土地收益分配的主要方式，其收繳方式不一致、收繳比例不穩(wěn)定、收繳原則不明確等問題嚴重影響了政府參與收益分配的公正性。林超、曲衛(wèi)東等學(xué)者認為，以成交總價款為收繳標準，忽視了政府及集體在入市中的分工付出［1］。石小石、白中科認為入市允許集體將閑置集建地流轉(zhuǎn)交易，致使政府喪失了部分財政收益［2］。吳昭軍認為不同地域調(diào)節(jié)金收繳比例存在較大差異，且缺乏法理依據(jù)，其合法性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)［3］。基于上述情況，本文針對集建地入市增值收益調(diào)節(jié)金制度進行研究，以期探索出符合現(xiàn)實需求的制度體系。

1 各試驗區(qū)土地增值收益調(diào)節(jié)金收繳與管理

1.1 各試驗區(qū)土地增值收益調(diào)節(jié)金收繳

通過研究各城鄉(xiāng)融合試驗區(qū)土地增值收益調(diào)節(jié)金收繳制度，除了傳統(tǒng)按照土地入市方式征繳土地增值收益調(diào)節(jié)金方式之外，收繳標準大致還有三種類型，分別為差別化征收、累進征收、按級征收。

1.1.1 差別化征收

廣東廣清接合片區(qū)的佛山市南海區(qū)按照入市方式（使用權(quán)出讓/轉(zhuǎn)讓）實行典型的差異化征收。具體辦法如下：依據(jù)“工用、商用、公共用”三類用途征繳調(diào)節(jié)金，其中，以“出讓”方式入市的土地根據(jù)若屬于“城市更新或農(nóng)村綜合整治片區(qū)”，按照5 %～10 %的比例征繳調(diào)節(jié)金，其他區(qū)域10 %～15 %的比例繳納。入市方式為“轉(zhuǎn)讓”的根據(jù)“土地所有權(quán)”“房地產(chǎn)”，按照1.5 %～3.5 %的比例繳納，“直系親屬或公共福利事業(yè)”用途的以“贈與”方式轉(zhuǎn)讓的免收調(diào)節(jié)金。

1.1.2 累進征收

江蘇寧錫常接合片區(qū)的武進區(qū)根據(jù)入市方式（使用權(quán)出讓/轉(zhuǎn)讓）按成交價格和增值收益實行累進繳納調(diào)節(jié)金。其中，使用權(quán)的出讓按照成交價價款的20 %、30 %和40 %的比例分三級征收；以租賃、作價出資（入股）出讓的土地，按照租金、股份利息或紅利收入的20 %征收調(diào)節(jié)金。使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的按照“出售”和“租賃、作價出資（入股）”兩種轉(zhuǎn)讓方式，根據(jù)增值收益征收30 %～50 %。以“交換”方式轉(zhuǎn)讓的，若存在補償差價，按照30 %的比例增收。同時，若產(chǎn)生相關(guān)稅費，由受讓方和轉(zhuǎn)讓方按規(guī)定繳納。

除江蘇省外，浙江省義烏市在土地增值收益收繳方面也實行累進征收制。與武進區(qū)略微不同的是，發(fā)生土地使用權(quán)出讓或租賃，義烏市以增值收益為基數(shù)，以三級超額累進的方式收繳。其中，未超出應(yīng)扣項目50 %的部分，按30 %收繳；超過50 %且未超過100 %的部分，按40 %收繳；超過100 %的部分，按50 %收繳。

1.1.3 按級征收

重慶市大足區(qū)結(jié)合基準地價，按用途按地區(qū)制定了調(diào)節(jié)金具體的收繳比例。根據(jù)集建地歸屬的地理區(qū)位，按照三類鎮(zhèn)（街道）類型進行收繳。以協(xié)議方式入市為商業(yè)用地的，從土地純收益中收繳15 %～25 %的調(diào)節(jié)金；入市為工業(yè)用地的，從土地純收益中收繳10 %～20 %的調(diào)節(jié)金。以招拍掛的方式入市為商業(yè)用地的，從土地純收益中收繳10 %～20 %的調(diào)劑金；入市為工業(yè)用地的，從土地純收益中收繳5 %～15 %的調(diào)節(jié)金。

此外，山東、河南及四川也實行按級征繳。以基準地價覆蓋區(qū)位為標準，制定了具體的收繳辦法。例如河南建安區(qū)域內(nèi)，若轉(zhuǎn)為商業(yè)用地，則根據(jù)基準地價所覆蓋的4級區(qū)域，按25 %～30 %的比例收繳；若轉(zhuǎn)為工業(yè)用地或公共用地，同理按照15 %～20 %的比例收繳。山東平度市根據(jù)土地區(qū)位所在的地價體系，按5 %～50 %不等的比例收繳調(diào)節(jié)金。四川郫都區(qū)按照13 %～40 %的比例收繳調(diào)節(jié)金。

1.2 各試驗區(qū)調(diào)節(jié)金管理辦法

調(diào)節(jié)金作為國家參與分配的合法形式，在自然資源部會同財政部等部門收繳后，目前各試驗區(qū)按照兩類方法進行管理：第一類是納入地方政府公共預(yù)算，在各級政府內(nèi)部分配，并按照非稅收入統(tǒng)一管理；第二類是設(shè)立專項財政專戶，?？顚Ｓ谩?/p>

1.2.1 地方公共預(yù)算

在這種分配模式下，自然資源部等部門收繳調(diào)節(jié)金后，將其納入地方公共財政預(yù)算管理，按照一定的比例在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府間進行分配，統(tǒng)籌用于鄉(xiāng)村建設(shè)、擴充集體資金、困難補助等。多地按照此方式對調(diào)節(jié)金進行管理。例如廣東、江蘇等地按照5∶5的比例在區(qū)、鎮(zhèn)（街道）進行分配；河南建安區(qū)按照區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）4∶6的比例進行分配；江西收繳所得的調(diào)節(jié)金全數(shù)歸于地方國庫，按照地方公共預(yù)算統(tǒng)一管理，在區(qū)、鄉(xiāng)、村三級按比例進行分配。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在區(qū)、鄉(xiāng)兩級按1∶9的比例分配；屬于村、組集體所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在區(qū)、鄉(xiāng)、村三級按

1∶3∶6的比例分配。

1.2.2 財政專用賬戶

在這種分配模式下，自然資源部等部門收繳調(diào)節(jié)金后，將其納入專設(shè)的財政專戶管理。江蘇省常州市在收取土地增值調(diào)節(jié)金后，按照區(qū)與鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）各50 %的比例分配，由區(qū)級統(tǒng)一安排使用，實行財政專戶管理，主要用于農(nóng)村建設(shè)、環(huán)境整治、社保補助等。其中，鎮(zhèn)政府分配份額中的20 %由區(qū)政府統(tǒng)籌使用，主要作為農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款風險的補償資金。

2 各地調(diào)節(jié)金征收制度比較分析

在《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）的規(guī)制下，各地制定了調(diào)節(jié)金收繳辦法。從各試驗區(qū)來看，制度設(shè)計方面雖有共通之處，但也存在較大的差異。

2.1 征繳標準尚不一致

根據(jù)《暫行辦法》，當集建地使用權(quán)人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時，向國家繳納調(diào)節(jié)金。山東、河南、四川、重慶的部分地區(qū)以入市土地的地理區(qū)位為標準，根據(jù)不同入市方式和用地類型收繳土地增值收益調(diào)節(jié)金；廣東佛山地區(qū)實行差別化征收，以出讓方式入市的土地屬于“城市更新（‘三舊改造）或農(nóng)村綜合整治片區(qū)”，當土地使用權(quán)發(fā)生再轉(zhuǎn)讓時，按照轉(zhuǎn)讓類別進行收繳調(diào)節(jié)金；浙江、江蘇部分地區(qū)實行分級累進繳納；吉林、江西的部分地區(qū)依照入市方式統(tǒng)一收繳調(diào)節(jié)金。由此可見，在農(nóng)村地區(qū)土地增值調(diào)節(jié)金收繳方面，各試驗區(qū)存在較大的差異。調(diào)節(jié)金作為政府參與土地收益分配的主要來源，不同的收繳標準使得政府專項財政收入差額較大，進而影響各地區(qū)投入農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政預(yù)算增額。同時，收繳調(diào)節(jié)金是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易制度的重要措施。但本研究發(fā)現(xiàn)，僅浙江、江蘇的部分地區(qū)實行分級累進繳納，與土地增值稅實行四級超率累進稅率制的方式較為一致，其余地區(qū)在調(diào)節(jié)金收繳標準方面仍有很大差異。

2.2 征繳比例懸殊較大

《暫行辦法》中規(guī)定，在集建地入市或再轉(zhuǎn)讓過程中，政府可按照20 %～50 %的比例從土地增值收益中計提調(diào)節(jié)金。同時，當土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓時，產(chǎn)權(quán)承受人需按照契約規(guī)定繳納一次性稅收，但目前契稅暫未將集建地入市納入繳納范疇，所以在此過程中需按3 %～5 %的比例繳納與契稅相當?shù)恼{(diào)節(jié)金。整體來看，各試驗區(qū)之間制定的調(diào)節(jié)金收繳比例差異較大。浙江、吉林、江蘇、河南等地的調(diào)節(jié)金收繳比例基本與國家規(guī)定的比例持平，大致在18 %～50 %。江西、四川、重慶部分地區(qū)的調(diào)節(jié)金收繳比例略低，處在5 %～30 %。廣東佛山地區(qū)的增值收益調(diào)節(jié)金收繳比例整體較低，對于以出讓方式入市的工業(yè)用地繳納5 %，商業(yè)用地僅繳納10 %。根據(jù)不同區(qū)位的基準地價，山東平度地區(qū)調(diào)節(jié)金收繳的比例在5 %～50 %，其內(nèi)部差異性較為明顯。此外，僅浙江、江蘇、江西、河南及四川五個地區(qū)在政策文件中規(guī)定受讓方需繳納3 %～4 %與契稅相一致的調(diào)節(jié)金，其他地區(qū)政策并未對此作出明確的規(guī)范性要求。整體來看，大部分地區(qū)的土地增值收益調(diào)節(jié)金的收繳比例相對較高，不同地區(qū)之間土地增值收益存在明顯的差異，各地區(qū)從中獲取的調(diào)節(jié)金收益差距較大，影響地方發(fā)展的平衡性。

2.3 城鎮(zhèn)分配層級不明晰

國家收取的調(diào)節(jié)金部分由政府作為非稅收入納入各級財政預(yù)算或財政專戶進行統(tǒng)一管理，并且根據(jù)土地的權(quán)屬，在各級政府間進行合理分配。通過研究發(fā)現(xiàn)，各試驗區(qū)城鎮(zhèn)各級政府間的分配比例尚不明晰，大部分地區(qū)參與分配政府層級也缺乏明確說明。其中，江蘇、廣東的部分地區(qū)僅在區(qū)、鎮(zhèn)政府按各50 %的分配比例進行分配，江蘇武進區(qū)額外規(guī)定將鎮(zhèn)政府收益的20 %劃歸到農(nóng)村“三資”財政專戶進行管理；河南按照4∶6的分配比例在區(qū)、鎮(zhèn)二級政府間分配；浙江按6∶4在市、鎮(zhèn)街二級分配。由此可見，雖然上述地區(qū)在調(diào)節(jié)金分配過程中在區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）實行二級分配且制定了具體的比例，但是并沒有對劃分的依據(jù)進行說明，缺少法理支持。僅江西片區(qū)根據(jù)土地所屬的產(chǎn)權(quán)對調(diào)節(jié)金的劃分進行說明，其中屬于村集體的按照1∶9的比例在區(qū)、鎮(zhèn)二級政府間分配，屬于鄉(xiāng)村集體所有的按照1∶3∶6的比例在區(qū)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級政府中進行分配。由于政府分配層級與分配比例不明確，各級政府在利益分配過程中缺乏約束性，收益分配缺乏公正性，進而影響了鄉(xiāng)村建設(shè)的資金投入力度。除此之外，各級政府在土地入市過程中扮演的角色不同，投入的成本也不同，若不明確規(guī)范各級政府的分配標準與分配方式，則會提高政府的工作成本，降低政府的工作效率。

3 完善土地增值收益調(diào)節(jié)金制度的對策建議

3.1 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度

首先，要盡快將入市增值收益調(diào)節(jié)金納入相關(guān)稅法建設(shè)工作。在法律上規(guī)范國家參與土地入市的初次分配和再轉(zhuǎn)讓分配稅收形式，對具體繳納的稅種和稅率進行合理安排，逐步實現(xiàn)契稅調(diào)節(jié)金、土地增值稅調(diào)節(jié)金等稅費并軌管理，逐步推動稅收整備工作步入正軌。其次，要通過法律明確入市增值收益的納稅對象、納稅義務(wù)人、收繳稅率、收繳比重。地理區(qū)位對土地價格具有決定性影響，在土地初次入市與再轉(zhuǎn)讓過程中，可將土地實際成交額作為納稅對象，以地理區(qū)位劃分為標準，參照江浙地區(qū)及國有土地增值稅繳納辦法，按增值額度，實行多級累進繳費制度。在確定稅收比重時，要充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，平衡好入市增值收益與征地等其他土地流轉(zhuǎn)方式之間的地價差額。最后，國家在制定稅收政策法規(guī)時，要考慮到社會發(fā)展的平衡性，充分保障農(nóng)民集體及集體成員的收益權(quán)。可適度降低初次入市土地增值稅收的比重，適度提升再轉(zhuǎn)讓增值稅收的占比，在初次分配時將更多的土地收益分配給農(nóng)民集體及集體成員。

3.2 加強政府的專項費用收支管理

首先，要充分發(fā)揮政府在土地市場體系中的經(jīng)濟管理職能，維護好土地增值收益分配秩序，可通過降低入市準入門檻、整合入市交易費用等方式降低土地交易成本。厘清各級政府在土地入市過程中所扮演的角色，要準確劃分自然資源局、財政局、稅務(wù)局等涉及土地增值收益分配管理職能部門的職責與權(quán)限，建立責任人負責制度，明確責任部門和相關(guān)責任人的權(quán)利與義務(wù)。同時，要最大化地避免政府機構(gòu)職能錯位與交叉，有效避免財力、物力、人力資源的浪費。要加強各部門之間的合作，及時溝通土地增值收益調(diào)節(jié)金收繳與分配工作進展，優(yōu)化政府分配結(jié)構(gòu)，化解分配過程中的各類矛盾沖突。其次，土地增值稅費“取之于民”理應(yīng)“用之于民”，要秉持專款專用原則，以鄉(xiāng)村振興為目標，提高土地出讓收入使用投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。以保障和改善農(nóng)民民生為優(yōu)先方向，將更多的土地增值收益投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境整治、生態(tài)補償、農(nóng)村社保補助和特困救助等民生工程，增加政府財政預(yù)算中農(nóng)村地區(qū)的預(yù)算份額，將農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)與發(fā)展作為縣域內(nèi)政府工作的重點。

3.3 明確政府參與分配的層級

在土地市場交易過程中，應(yīng)該加強私法規(guī)制，以法權(quán)形式確保各級政府參與利益分配博弈的合法性［4］。首先，要充分發(fā)揮政府參與增值收益分配的社會職能，在內(nèi)部分配過程中要注重形式平等，明確政府參與土地增值收益分配的層級?？赏ㄟ^衡量各級政府所承擔的工作任務(wù)的繁雜程度，以及后續(xù)工作成本和需求預(yù)算，按照土地管轄范疇，確定區(qū)（市）、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級政府之間的分配比例。其次，要保障基層政府分配過程中的實質(zhì)性公平，適度擴大縣域范圍內(nèi)的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府土地增值收益調(diào)節(jié)金的分配占比，激發(fā)縣域內(nèi)政府的工作積極性。

參考文獻

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