新時期公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象界定標準及范圍研究

趙欣悅 蒲皆秀

［摘 要］加強公立醫(yī)院紀委監(jiān)督工作是深化醫(yī)療領(lǐng)域全面從嚴治黨的必然要求。本文結(jié)合公立醫(yī)院機構(gòu)性質(zhì)和人員構(gòu)成，構(gòu)建了認定公立紀委監(jiān)督對象的“身份+行為”雙重維度標準，進一步明確了監(jiān)督對象的范圍和具體類型，為新時期全面提高醫(yī)院管理水平、推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展提供了參考。

［關(guān)鍵詞］公立醫(yī)院；監(jiān)督；界定標準

［中圖分類號］R-01 文獻標志碼：A

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域不僅是我們黨依法執(zhí)政、各級政府履行社會管理職能的重要部分，更涉及民生，關(guān)系人民群眾的幸福感和獲得感。在新時期，進一步加強公立醫(yī)院權(quán)力制約監(jiān)督，推進黨風廉政建設(shè)，不僅是深化全面從嚴治黨的必然要求，也是營造風清氣正的醫(yī)療環(huán)境、推動公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

1 新時期加強公立醫(yī)院紀委監(jiān)督工作的背景

隨著2016年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂和實施，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)黨全面領(lǐng)導(dǎo)原則，黨的監(jiān)督對象不能僅局限于黨內(nèi)，黨對全國、全社會都負有監(jiān)督責任［1］。于2010年修訂、2018年廢止的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定，紀委原先的監(jiān)督對象主要為國家行政機關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機關(guān)任命的其他人員，監(jiān)察監(jiān)督范圍太窄［2］。這導(dǎo)致公立醫(yī)院中部分行使公權(quán)力的公職人員處于監(jiān)督之外，如在管理并監(jiān)督國有資產(chǎn)等重要崗位上工作，和臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的相關(guān)工作人員等，若這些人員同時并非黨員、無法接受黨內(nèi)監(jiān)督，則會給黨和國家監(jiān)督體系的構(gòu)建帶來“盲區(qū)”。監(jiān)督是公立醫(yī)院紀委的首要職責、基本職責，強有力的監(jiān)督是執(zhí)紀問責的基礎(chǔ)。為了解決對部分領(lǐng)域、部分人員監(jiān)督缺位等問題，2018年3月《中華人民共和國監(jiān)察法》正式施行，首次明確將公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中“從事管理”的人員納入監(jiān)察對象范圍，2019年3月《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》出臺，貫通執(zhí)紀與執(zhí)法，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，把公辦事業(yè)單位“從事管理”的人員，即“行使公權(quán)力的公職人員”納入了統(tǒng)一監(jiān)督范圍，實現(xiàn)了監(jiān)督“全覆蓋”，完善了黨和國家的監(jiān)督體系。

2019年，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《公立醫(yī)院章程范本》，規(guī)定所有公立醫(yī)院設(shè)立紀律檢查委員會，明確醫(yī)院紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)，在醫(yī)院黨委和上級紀委的領(lǐng)導(dǎo)下，全面履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責。依據(jù)2022年6月22日出臺的《紀檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》，雖然公立醫(yī)院紀委屬于事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并未賦予監(jiān)察權(quán)，但這并不意味著公立醫(yī)院中行使公權(quán)力的人員在紀委監(jiān)督范圍之外。在具體實踐中，公立醫(yī)院紀委協(xié)同上級紀委監(jiān)委，共同對全體黨員及“從事管理”的人員進行聯(lián)合監(jiān)督，履行監(jiān)督職責［3］。

2 公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象現(xiàn)行規(guī)定及存在問題

精準界定監(jiān)督對象，是加強公立醫(yī)院權(quán)力制約監(jiān)督的首要問題。黨的二十大強調(diào)，要“強化對公權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等文件規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”“必須加強對關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責、行使權(quán)力情況的監(jiān)督”。因此，公立醫(yī)院紀委主要監(jiān)督對象是黨的各級組織和全體黨員，新時期背景下重點監(jiān)督對象是所有“從事管理”的人員，包括領(lǐng)導(dǎo)干部，以及沒有領(lǐng)導(dǎo)干部身份但行使公權(quán)力的人員。公立醫(yī)院中具體哪些人員屬于“從事管理”的人員？如何運用統(tǒng)一的標準去界定范圍？本文著重探討該部分監(jiān)督對象的界定標準。首先應(yīng)梳理公立醫(yī)院的人員構(gòu)成，厘清現(xiàn)行規(guī)定。

2.1 公立醫(yī)院性質(zhì)及人員構(gòu)成

在我國，事業(yè)單位不同于行政機關(guān)和國有企業(yè)，其職能范圍是公共事務(wù)領(lǐng)域，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動，具有公益性質(zhì)。公立醫(yī)院屬于醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位，主要承擔為社會公眾提供基本醫(yī)療保障的公共職能。公立醫(yī)院中從事管理的人員，在特定條件下承擔著某些公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的職能，行使部分公權(quán)力，這也決定了公立醫(yī)院的人員構(gòu)成具有一定的行業(yè)特殊性。

將公立醫(yī)院工作人員按照人員身份分類，包括事業(yè)單位編制人員、合同制人員、勞務(wù)派遣人員、進修人員、規(guī)培生、實習生等。若按照崗位設(shè)置分類，公立醫(yī)院崗位分為三類：管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位［4］。管理崗位指承擔領(lǐng)導(dǎo)崗位職責或管理任務(wù)的工作崗位，包括醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子以及對人、財、物、事進行監(jiān)督和管理的職能處室工作人員，如黨辦、院辦、組織人事、計財、醫(yī)務(wù)、醫(yī)保、信息等職能處室。專業(yè)技術(shù)崗位指從事專業(yè)技術(shù)工作的崗位，包括臨床醫(yī)技科室的醫(yī)生、護士、技師、藥師、實驗室科研人員等。工勤技能崗位指承擔技能操作和維護、后勤服務(wù)保障等職責的人員，如水電工、駕駛員、保潔、保安、導(dǎo)醫(yī)等。

2.2 公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象的現(xiàn)行規(guī)定及存在的不足

根據(jù)2021年9月出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》，公立醫(yī)院中“從事管理”的人員，包括該單位及其分支機構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員。主要有以下四類：領(lǐng)導(dǎo)班子成員及國家工作人員，如公立醫(yī)院黨委書記、院長、黨委副書記、副院長等；中層和基層管理人員，包括管理崗六級以上人員；在管理、監(jiān)督國有財產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會計、出納；臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員。

然而，該規(guī)定對公立醫(yī)院“從事管理”人員的界定還不夠清晰，在實踐應(yīng)用中還存在部分較為模糊的地帶。首先，采取列舉方式界定范圍存在“遺漏”，公立醫(yī)院院長、副院長等以職務(wù)為標準的認定方式不能窮盡公立醫(yī)院所有“從事管理”的人員［5］。公立醫(yī)院內(nèi)部還設(shè)有多類行使公權(quán)力或臨時從事與職權(quán)相關(guān)的管理事務(wù)的專業(yè)委員會和小組，如招標、藥事管理、醫(yī)學倫理、醫(yī)療質(zhì)量與安全等專家委員會等，從事這些工作的人員理應(yīng)納入監(jiān)督范圍。其次，將中層管理人員對應(yīng)為管理崗六級以上職員，則涵蓋的監(jiān)督對象范圍具有一定局限性。根據(jù)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》及其實施意見規(guī)定，事業(yè)單位管理崗六級對應(yīng)副處級職級。然而在實踐中，對副廳級省級公立醫(yī)院來說，管理崗六級以上僅限于職能處室正職以上的中層管理干部，對于正科級縣級公立醫(yī)院來說，其領(lǐng)導(dǎo)班子也無法達到副處級。在監(jiān)督實踐中，如果機械地適用該規(guī)定，則容易導(dǎo)致遺漏本應(yīng)進行監(jiān)督的有關(guān)對象。公立醫(yī)院的基層管理人員雖處于權(quán)力的末端，但與群眾生活聯(lián)系最為緊密，直接影響群眾的切身利益，理應(yīng)加強對該部分群體的監(jiān)督工作。因此，該劃分標準有待進一步完善。

3 公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象界定標準

3.1 “身份+行為”雙重維度界定標準

“行使公權(quán)力的公職人員”這一表述包含了兩個判斷標準，“行使公權(quán)力”是“行為”標準，“公職人員”是“身份”標準。為了更加清晰地界定公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象范圍，本文構(gòu)建了“身份+行為”雙重維度標準，以覆蓋公立醫(yī)院紀委所有的監(jiān)督對象。“身份”標準是靜態(tài)維度，包含兩個方面：其一，是否具備中國共產(chǎn)黨黨員身份；其二，是否擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或承擔管理職責。“行為”標準是動態(tài)維度，以是否從事管理事務(wù)、行使公權(quán)力作為判斷條件。一般先運用“身份”標準，再運用“行為”標準，只要符合這兩個標準中的一個，基本就可以界定為公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象［6］。

3.2 “身份+行為”界定標準的具體運用

落實到具體實踐中，“身份”標準即公立醫(yī)院全體中共黨員，以及在管理崗位的所有人員，包括所有擔任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部和在普通管理崗位上的工作人員。具體包括醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層黨政管理干部、臨床醫(yī)技科室主任、護士長、基層管理人員和從事醫(yī)療數(shù)據(jù)統(tǒng)計、傳輸、維護等信息管理工作的人員?！靶袨椤睒藴适侵笍氖屡c職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的人員，如普通醫(yī)生護士或后勤保障人員臨時代表醫(yī)院或科室參加帶有公權(quán)力性質(zhì)的事宜，如招投標、采購、招聘活動，雖然相關(guān)人員不符合“身份”條件，但其行為屬于行使公權(quán)力范疇，便符合監(jiān)督對象的界定標準。

3.3 公立醫(yī)院普通醫(yī)生是否屬于“從事管理”的人員需要特殊分析

監(jiān)督“全覆蓋”管的是公權(quán)力，針對的是行使公權(quán)力的公職人員。具有法定資質(zhì)的醫(yī)生在診療活動中為患者開立處方的權(quán)利，即處方權(quán)。處方權(quán)源自醫(yī)師具有的專業(yè)知識或行業(yè)優(yōu)勢，屬于技術(shù)服務(wù)性質(zhì)，而不存在于公民與國家、社會之間，不具有組織、監(jiān)督和管理公共事務(wù)的特征［7］。因此，專業(yè)崗位的普通醫(yī)生行使的處方權(quán)不屬于公權(quán)力范疇，對于不擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、沒有管理職責、僅從事專業(yè)性工作的普通醫(yī)生，如果同時并非黨員，那么就不應(yīng)納入紀委重點監(jiān)督對象范圍。

然而，當普通專業(yè)技術(shù)崗位的醫(yī)務(wù)人員臨時從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)時，其所行使的管理職能本質(zhì)上是公立醫(yī)院授權(quán)的公權(quán)力，其代表的是醫(yī)院，其行為對醫(yī)院的公共財產(chǎn)具有管理和支配效力，普通醫(yī)生便發(fā)生了身份的轉(zhuǎn)化，變成了從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員，成了重點監(jiān)督對象。具體而言，包括其擔任醫(yī)院各類管理委員會成員，以及參與招投標、醫(yī)藥器械采購、人員招聘等醫(yī)院重要事項時。對于其他從事特定管理事務(wù)的人員，如從事醫(yī)療數(shù)據(jù)統(tǒng)計、傳輸、維護等信息管理工作的人員，其管理的信息和數(shù)據(jù)是公立醫(yī)院對醫(yī)療業(yè)務(wù)進行管理、監(jiān)督、決策的重要依據(jù)，工作內(nèi)容具有公務(wù)性質(zhì)，因此也屬于監(jiān)督對象，如信息部門工作人員、藥學部工作人員等。其他還包括擁有國家經(jīng)費支持的科研項目負責人、學科帶頭人、科主任助理、代理科主任或護士長等。

4 公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象具體范圍

為更加清晰、靈活、具體地把握公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象范圍，可以將公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象分為以下三類主體：各級黨組織、全體黨員以及所有“從事管理”的人員。其中，全體黨員與“從事管理”的人員在具體實踐中有時會存在交叉。

作為公立醫(yī)院紀委監(jiān)督對象的各級黨組織和全體黨員無需贅述，需要重點分析的是公立醫(yī)院中所有“從事管理”的人員。公立醫(yī)院“從事管理”的人員包括擔任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及不具備領(lǐng)導(dǎo)干部身份但在普通管理崗位工作或臨時從事管理事務(wù)的人員，且公立醫(yī)院中具體哪些人員屬于“從事管理”的人員，哪些不屬于“從事管理”的人員，他們的認定標準和范圍類型需要根據(jù)法律法規(guī)進行規(guī)范認定，同時也需要隨著實踐的發(fā)展不斷完善，處于動態(tài)范疇。在公立醫(yī)院中屬于“從事管理”的人員，具體包括以下兩種類型。

4.1 居于管理崗位

這一類型指擁有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、承擔管理任務(wù)和管理監(jiān)督國有財產(chǎn)的人員。這種情形主要依據(jù)“身份”標準來界定范圍，具體包括公立醫(yī)院本院及分院的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層黨政管理干部（黨辦、院辦、組織人事、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)、計財、醫(yī)務(wù)、護理、醫(yī)保、審計、招標、采購、基建、科技、教育、信息、總務(wù)、醫(yī)聯(lián)體等職能處室的副科長級以上干部）、臨床醫(yī)技科室主任（科主任、科副主任）、護士長（大科護士長正副職、專科護士長）、技師長，這類人員一般都具有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由醫(yī)院黨委發(fā)文任命，在任職期間行使相關(guān)職權(quán)。其他居于管理崗位的人員還有職能處室普通基層管理人員、會計、出納等。

4.2 承擔管理職責

這一類型指在一些臨時情況下，如被賦予臨時管理職責、從事醫(yī)院指派的臨時任務(wù)、作為某崗位的臨時負責人、醫(yī)院未及時發(fā)文任命但實際從事與職權(quán)相關(guān)聯(lián)的管理事務(wù)的人員。雖然沒有醫(yī)院正式任免發(fā)文，但實際從事管理工作，承擔管理職責，行使相關(guān)職權(quán)，也屬于“從事管理”的人員，這種情形主要根據(jù)“行為”標準來界定范圍。在實踐中，普通專業(yè)技術(shù)崗位的醫(yī)生、護士、技師、實驗室科研人員或者工勤人員雖然不在管理崗位，但可能被臨時授權(quán)行使公權(quán)力，參與醫(yī)院人事招聘、醫(yī)療器械采購、招投標競價、藥事管理、職稱評審、醫(yī)療數(shù)據(jù)管理、倫理審查、醫(yī)療不良事件聽證會等醫(yī)院重要事項，這時便應(yīng)當界定為監(jiān)督對象。把握這類人員的關(guān)鍵應(yīng)緊緊圍繞其是否從事了管理事務(wù)，是否行使了公權(quán)力。

5 結(jié)語

隨著醫(yī)療領(lǐng)域全面從嚴治黨的持續(xù)推進，公立醫(yī)院紀檢監(jiān)督工作在提升醫(yī)院管理效能方面發(fā)揮著越來越重要的作用。公立醫(yī)院紀委要主動適應(yīng)黨風廉政建設(shè)與行風建設(shè)工作的新任務(wù)、新要求，加強公立醫(yī)院紀檢工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化建設(shè)，營造風清氣正的醫(yī)療環(huán)境，為增強人民群眾的幸福感提供有力保障。這是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)需要依法履行的監(jiān)督責任，也是我們始終肩負的政治責任。

參考文獻

［1］任建明，王璞. 黨和國家監(jiān)督體系：對象、目標及其實現(xiàn)路徑［J］. 學術(shù)界，2021（7）：61-71.

［2］蔡樂渭. 國家監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察對象［J］. 環(huán)球法律評論，2017，39（2）：136-140.

［3］顏懷柱，蘆豐，魏媛，等. 公立醫(yī)院紀檢機構(gòu)監(jiān)察對象范圍及職能定位探討［J］. 中國醫(yī)療管理科學，2021，11（1）：3-6.

［4］王磊，豐俊功. 公辦醫(yī)療衛(wèi)生單位監(jiān)察對象范圍辨析——兼議監(jiān)察對象范圍的界定標準［J］. 廣西師范學院學報（哲學社會科學版），2019，40（3）：137-142.

［5］李立眾. 刑法一本通：第十三版［M］. 北京：法律出版社，2017.

［6］李尚翼. 監(jiān)察對象的范圍認定及識別標準辨析［J］. 廉政文化研究，2022，13（1）：68-77.

［7］劉穎. 關(guān)于醫(yī)生處方權(quán)法律屬性的探討［J］. 中國衛(wèi)生法制，2008（4）：9-11.