《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記辦法》的主要內(nèi)容、實(shí)踐意義及相關(guān)問題探討

摘要：本文介紹了《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記辦法》（檔發(fā)字〔1997〕15號）的主要內(nèi)容，分析了其主要特點(diǎn)和實(shí)踐意義，并對如何進(jìn)一步修改和完善該部門規(guī)章提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：檔案登記 項(xiàng)目檔案管理登記 國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目 行政確認(rèn) 部門規(guī)章

Abstract：This paper introduces the main con？ tents of the Measures for Archival Management and Registration of National Key Construction Proj？ ects （No. 15， 1997）， analyzes its main characteris？ tics and practical significance， and puts forward rele？ vant suggestions on how to further modify and per？ fect the regulations of this department.

Keywords：Registration of archives；Project ar？ chives management registration； National key con？ struction projects； Administrative confirmation；De？ partmental Regulations

1997年8月19日，國家檔案局、國家計(jì)委聯(lián)合發(fā)布了《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記辦法》（檔發(fā)字〔1997〕15號），并于發(fā)布之日起施行。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目是指納入國務(wù)院、省級、縣級以上人民政府審批計(jì)劃和重點(diǎn)管理的項(xiàng)目。這類項(xiàng)目往往具有項(xiàng)目投資大、涉及面廣、周期長，建成后對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響較大等特點(diǎn)。因此，國家檔案主管部門和國家發(fā)改委非常重視這類項(xiàng)目檔案管理的整體質(zhì)量，以保證其在投入使用后的安全運(yùn)行和有效管理。本文將在介紹《國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記辦法》（以下簡稱《辦法》）主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討《辦法》的主要特點(diǎn)和實(shí)踐意義，并對一些相關(guān)問題提出改進(jìn)性建議。

一、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》的內(nèi)容結(jié)構(gòu)包括正文8條和3個(gè)附表。

《辦法》的第一條明確了開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記的目的和主要法律法規(guī)依據(jù)。國家檔案主管部門開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記包括兩個(gè)主要目的，一是為了做好“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作”，二是為了“確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和有效利用”。制定《辦法》的法律法規(guī)依據(jù)是《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）及有關(guān)法規(guī)。這里所說的“有關(guān)法規(guī)”，應(yīng)指《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國審計(jì)法》等法律及《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》《建筑工程文件歸檔范圍》《電子文件歸檔與電子檔案規(guī)范》等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

《辦法》的第二條明確了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的本質(zhì)及其重要價(jià)值，規(guī)定了國家檔案主管部門建立國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記制度的工作目標(biāo)和實(shí)施時(shí)間?！掇k法》揭示了國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的本質(zhì)是“重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的歷史記錄”，指出了建設(shè)項(xiàng)目檔案的重要價(jià)值在于：它是“項(xiàng)目投產(chǎn)后運(yùn)行、維修、管理、改擴(kuò)建和技改等工作的重要依據(jù)”。國內(nèi)外無數(shù)項(xiàng)目檔案或稱“項(xiàng)目資料”管理的經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的項(xiàng)目檔案作為支撐和保障條件，項(xiàng)目建成后常常會缺乏必要的、連續(xù)的檔案憑證和檔案內(nèi)容數(shù)據(jù)和信息，不僅會給項(xiàng)目的投資主體、業(yè)主單位、建設(shè)單位及承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工作的勘探、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等相關(guān)方埋下“風(fēng)險(xiǎn)的禍根”和隱患，而且還會使項(xiàng)目投產(chǎn)后運(yùn)行、維修、管理、改擴(kuò)建和技改等工作無法正常進(jìn)行。正是基于歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國家檔案主管部門才會非常重視開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的登記和監(jiān)管工作，以實(shí)現(xiàn)有效促進(jìn)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案整體質(zhì)量提升的目標(biāo)。依據(jù)《辦法》的規(guī)定，從1997年開始，國家檔案局開始依法建立國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的登記制度。

《辦法》的第三條明確規(guī)定了國家檔案主管部門組織開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作的組織工作職責(zé)和具體行動安排。主要內(nèi)容包括：

（1）國家檔案主管部門的登記工作組織職責(zé)：每年轉(zhuǎn)發(fā)國家計(jì)委發(fā)布的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目名單并統(tǒng)一部署對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的登記工作；于每年12月底匯總國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記情況，并及時(shí)向全國公布；對未按規(guī)定進(jìn)行登記的單位予以通報(bào)，并限期登記。

（2）各項(xiàng)目主管部門的檔案機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目所在地的省級檔案主管部門的登記工作組織職責(zé)：做好對本部門和本地區(qū)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

（3）國務(wù)院行業(yè)主管部門的檔案機(jī)構(gòu)的登記工作組織職責(zé)：負(fù)責(zé)組織填寫新建、在建、收尾和竣工試生產(chǎn)的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的“國家重點(diǎn)建設(shè)檔案管理登記表”，同時(shí)抄送項(xiàng)目所在地省級檔案主管部門，便于相互配合，監(jiān)督指導(dǎo)。

（4）省級檔案主管部門的登記工作組織職責(zé)：負(fù)責(zé)組織填寫屬于地方的新建、在建、收尾和竣工試生產(chǎn)的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記表”。

（5）規(guī)定了“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記表”的填寫和報(bào)送時(shí)間。登記表共分三種，表一（項(xiàng)目及項(xiàng)目檔案和資料情況動態(tài)表）、表二（項(xiàng)目檔案預(yù)驗(yàn)收情況表）和表三（項(xiàng)目檔案正式驗(yàn)收情況表）分別于項(xiàng)目開工后6個(gè)月內(nèi)、項(xiàng)目檔案預(yù)驗(yàn)收后1個(gè)月內(nèi)和項(xiàng)目正式竣工驗(yàn)收后1個(gè)月內(nèi)填寫，并逐級報(bào)至國家檔案局中央檔案館經(jīng)濟(jì)科技司（原“國家檔案局經(jīng)濟(jì)科技檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)司”）。

《辦法》的第四條明確提出了各相關(guān)主體開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作的要求。其中包括：

（1）互通情況、合作配合。項(xiàng)目主管部門檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方檔案主管部門互通情況，互相合作，做好國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的檔案管理登記工作。

（2）及時(shí)組織、有效監(jiān)督。項(xiàng)目主管部門檔案機(jī)構(gòu)和省級檔案主管部門對于新建項(xiàng)目，應(yīng)按本規(guī)定《辦法》第三條第2款的規(guī)定，及時(shí)組織和監(jiān)督建設(shè)單位（或項(xiàng)目法人）做好檔案管理登記，建立檔案工作；對于未進(jìn)行竣工驗(yàn)收的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，每年填寫“項(xiàng)目及項(xiàng)目檔案和資料情況動態(tài)表”報(bào)送，以便及時(shí)了解項(xiàng)目及項(xiàng)目檔案工作的進(jìn)展和變化情況。

（3）同步實(shí)施、主動聯(lián)系、把控節(jié)點(diǎn)?！掇k法》要求應(yīng)保證項(xiàng)目檔案工作與項(xiàng)目建設(shè)同步進(jìn)行，特別要認(rèn)真做好項(xiàng)目檔案的預(yù)驗(yàn)收工作；國務(wù)院各行業(yè)主管部門檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)主動與項(xiàng)目建設(shè)部門加強(qiáng)聯(lián)系，根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃工期和進(jìn)度，及時(shí)對登記的項(xiàng)目提出檔案驗(yàn)收要求，并會同或委托項(xiàng)目所在地省級檔案主管部門組織預(yù)驗(yàn)收；隸屬于地方的項(xiàng)目，省級檔案主管部門應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的工作要求，及時(shí)對登記的項(xiàng)目組織預(yù)驗(yàn)收；預(yù)驗(yàn)收結(jié)束后，驗(yàn)收組織單位不論本年度是否已報(bào)送過“項(xiàng)目及項(xiàng)目檔案和資料情況動態(tài)表”，應(yīng)按《辦法》第三條要求，及時(shí)填寫并報(bào)送“項(xiàng)目檔案預(yù)驗(yàn)收情況表”。

（4）項(xiàng)目竣工、及時(shí)填報(bào)、不定期抽查?！掇k法》要求，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，應(yīng)按本規(guī)定第三條第3款規(guī)定，將項(xiàng)目檔案驗(yàn)收情況填寫表三（項(xiàng)目檔案正式驗(yàn)收情況表）并報(bào)送。國家檔案局根據(jù)填表情況，不定期地對項(xiàng)目檔案進(jìn)行抽查。

《辦法》的第五條明確規(guī)定了在國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作中的禁止事項(xiàng)。其中包括：任何部門和單位不得向國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目收取任何名目的工程檔案保證金和任何形式的檔案管理登記費(fèi)用。違反規(guī)定的屬亂收費(fèi)行為主體，由各級價(jià)格檢查機(jī)構(gòu)（如國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查司、物價(jià)局、物價(jià)檢查所等）依法查處。

《辦法》的第六條明確規(guī)定了可以參照執(zhí)行的情形。例如，重大技改項(xiàng)目和一般基本建設(shè)大中型項(xiàng)目的檔案管理登記工作，可參照《辦法》執(zhí)行或制定具體的實(shí)施辦法。

《辦法》的第七條、第八條明確規(guī)定了該文件的解釋權(quán)和實(shí)施日期?！掇k法》的解釋權(quán)歸國家檔案局和國家發(fā)改委?！掇k法》自1997年8月19日發(fā)布之日起執(zhí)行。

二、《辦法》的主要特點(diǎn)

《辦法》的主要特點(diǎn)，可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）突出的問題導(dǎo)向性

針對《辦法》發(fā)布前，我國有關(guān)項(xiàng)目檔案主管部門通過制定地方規(guī)范性文件或行業(yè)規(guī)范性文件等措施，向項(xiàng)目建設(shè)單位收取“城市建設(shè)項(xiàng)目工程檔案保證金”等增加項(xiàng)目建設(shè)單位投資負(fù)擔(dān)的問題，《辦法》首次明文規(guī)定了“任何部門和單位不得向國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目收取任何名目的工程檔案保證金和任何形式的檔案管理登記費(fèi)用”，并規(guī)定了違反者由物價(jià)檢查機(jī)構(gòu)依法查處。

（二）突出的目的性

《辦法》對開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記的目的性，進(jìn)行了較為明確的說明，同時(shí)還為國家檔案主管部門建立“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記制度”，提供了部門規(guī)章依據(jù)。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記是一種行政確認(rèn)性的登記行為。制定和實(shí)施《辦法》的直接目的是為了讓國家檔案主管部門及有關(guān)部門“及時(shí)掌握國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作情況”“加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)”；根本目的是“為做好國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作，確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和有效利用”。

（三）突出的措施保障性

《辦法》為達(dá)成所確定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理登記所確定的目的，對各級登記主體的職責(zé)、登記相對人的配合義務(wù)、登記關(guān)鍵環(huán)節(jié)、登記需要解決的主要問題等，均做出了較為明確的規(guī)定。同時(shí)，為了保證登記工作的順利進(jìn)行，《辦法》還規(guī)定了每年12月底向全國公布由國家檔案主管部門匯總的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記情況，對“未按規(guī)定進(jìn)行登記的單位予以通報(bào)，并限期登記”。這些措施的實(shí)行，可以有效防止項(xiàng)目的相對人不配合登記的行為發(fā)生。

（四）突出的政策導(dǎo)向性

《辦法》發(fā)布實(shí)施后，基本上制止了國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理實(shí)踐中“亂收費(fèi)”的不良現(xiàn)象，為我國項(xiàng)目檔案管理及項(xiàng)目登記工作確立了可以“對標(biāo)”的行為規(guī)范。

為切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，2016年國務(wù)院辦公廳制發(fā)了《關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（國辦發(fā)〔2016〕49號），財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金有關(guān)工作的通知》（建市〔2016〕149號），決定對城建檔案保證金進(jìn)行清退。據(jù)此，我國各級檔案主管部門和有關(guān)主管部門陸續(xù)取消了其他非重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的“保證金”等種類的收費(fèi)，并通過發(fā)布“公告”的方式，及時(shí)公布了清退對象清單及相關(guān)手續(xù)要求?？梢哉f，《辦法》的實(shí)施對國務(wù)院和有關(guān)主管部門制定相關(guān)政策，起到了較為突出的政策導(dǎo)向作用。

三、《辦法》的實(shí)踐意義

自《辦法》發(fā)布實(shí)施以來，國家各級檔案主管部門和相關(guān)主管部門的檔案機(jī)構(gòu)以《辦法》為抓手，為做好國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案工作，促進(jìn)項(xiàng)目檔案管理的規(guī)范化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和有效利用，做了大量的工作，并取得了良好的工作業(yè)績?！掇k法》實(shí)施的實(shí)踐意義主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，各相關(guān)管理主體通過開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作，進(jìn)一步提升了對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理重要性和價(jià)值的認(rèn)識水平，也為我國檔案治理體系和檔案治理能力的現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了更為有利的條件。各相關(guān)主體通過開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作，更加深入地了解了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理對保證我國國民經(jīng)濟(jì)和社會的高質(zhì)量發(fā)展所具有的關(guān)鍵性作用和價(jià)值。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案不僅是項(xiàng)目建設(shè)全生命周期的歷史記錄，也是國家的重要檔案資產(chǎn)和寶貴的數(shù)據(jù)與信息資源；不僅是項(xiàng)目立項(xiàng)、投資、建設(shè)、施工、竣工驗(yàn)收的必要憑證和維護(hù)相關(guān)方合法權(quán)益的關(guān)鍵性證據(jù)，而且是項(xiàng)目建成后管理、審計(jì)、監(jiān)督、評估、運(yùn)維、改建、擴(kuò)建、技改、維權(quán)的主要證據(jù)和依據(jù)；不僅是積累和梳理項(xiàng)目建設(shè)活動經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)工作規(guī)律、總結(jié)成功的項(xiàng)目實(shí)踐模式的重要信息資源，而且是追溯項(xiàng)目運(yùn)維階段出現(xiàn)問題產(chǎn)生根源、制定有效解決問題方案的至關(guān)重要的證據(jù)。通過開展的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作，一方面有效提升了各級檔案主管部門及相關(guān)主管部門的檔案機(jī)構(gòu)和檔案人員的項(xiàng)目檔案監(jiān)管能力，另一方面也有效提升了各項(xiàng)目建設(shè)主體及參建單位的綜合檔案意識水平?？梢哉f，《辦法》的實(shí)施，使社會各相關(guān)組織單位更加明確地認(rèn)識到了國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作的重要性，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了對事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、社會事業(yè)項(xiàng)目、民生工程、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目等檔案管理重要價(jià)值的認(rèn)識。

第二，《辦法》為各相關(guān)管理主體依法依規(guī)開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作，提升我國相關(guān)管理主體的整體監(jiān)督檢查指導(dǎo)工作質(zhì)量，提供了有效保障。針對《辦法》實(shí)施前我國各相關(guān)主管部門在實(shí)踐中出現(xiàn)的“亂收費(fèi)”問題，《辦法》明文規(guī)定了相關(guān)的禁止事項(xiàng)。在《辦法》發(fā)布前，各地出現(xiàn)的收取國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和省級重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“工程檔案保證金”和各種名目的“檔案管理登記費(fèi)”等行為，《辦法》中明令禁止?！掇k法》還對違反規(guī)定的亂收費(fèi)行為，提出了由各級價(jià)格檢查機(jī)構(gòu)依法予以查處的要求。這對于保證全國范圍內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記的正常工作秩序，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為，促進(jìn)各相關(guān)登記實(shí)施主體的監(jiān)督檢查及指導(dǎo)服務(wù)責(zé)任的落實(shí)，均起到了積極的規(guī)范作用。同時(shí)，也有效維護(hù)了國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位的合法權(quán)益，增強(qiáng)了建設(shè)單位的協(xié)助配合做好項(xiàng)目檔案管理登記工作的意識，扭轉(zhuǎn)了“一切向錢看”的不良風(fēng)氣。

第三，《辦法》的實(shí)施，在一定程度上推動了各個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目承擔(dān)單位的建檔工作的開展。通過填報(bào)“三表”，各相關(guān)方對重點(diǎn)項(xiàng)目檔案和資料的動態(tài)管理、預(yù)驗(yàn)收、終驗(yàn)等情況的關(guān)注度和重視程度，都得到了有效提高。各相關(guān)登記主體為做好重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作，通過理清項(xiàng)目基數(shù)，編制項(xiàng)目清單，并對照清單進(jìn)行分類指導(dǎo)、系統(tǒng)整理，有效促進(jìn)了重點(diǎn)項(xiàng)目檔案工作的開展。承擔(dān)項(xiàng)目檔案管理登記責(zé)任的檔案主管部門和檔案機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確了項(xiàng)目檔案管理登記工作的職責(zé)和目標(biāo)，并通過主動聯(lián)系項(xiàng)目建設(shè)單位和相關(guān)主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，宣傳做好重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作的必要性和重要意義，落實(shí)“項(xiàng)目主管領(lǐng)導(dǎo)首責(zé)制”，不斷提高各項(xiàng)目檔案管理的綜合治理能力。

第四，《辦法》的實(shí)施，有效促進(jìn)了檔案主管部門及相關(guān)主管部門檔案機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目檔案管理全程監(jiān)督和服務(wù)意識與能力的提升，增強(qiáng)了“問題導(dǎo)向”意識和解決問題的能力。自《辦法》發(fā)布實(shí)施以后，通過近26年的實(shí)踐，各級檔案主管部門的協(xié)同協(xié)作意識和能力與項(xiàng)目全程監(jiān)督和服務(wù)意識和能力，都得到了有效提升。各級檔案主管部門依據(jù)《辦法》的規(guī)定要求，主動與各類項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目建設(shè)單位加強(qiáng)了橫向溝通與合作，對項(xiàng)目檔案管理登記工作中發(fā)現(xiàn)的問題及建設(shè)性改進(jìn)意見提供了有效的信息反饋路徑。通過項(xiàng)目檔案管理登記工作實(shí)踐，檔案主管部門不僅對重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理整體情況的了解和掌握更為及時(shí)、全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確，而且在答復(fù)各相關(guān)方提出問題的過程中，也增強(qiáng)了全程監(jiān)督和服務(wù)的意識和業(yè)務(wù)能力，掌握了各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案形成的特點(diǎn)和基本規(guī)律，知曉了項(xiàng)目建設(shè)的基本流程和需要提醒項(xiàng)目建設(shè)單位注意管控好的項(xiàng)目文件材料形成、積累、保存、歸檔的薄弱環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，從“治標(biāo)”走向了“治本”，為從根本上保證國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記工作的質(zhì)量，使“三表”中各項(xiàng)數(shù)據(jù)和事項(xiàng)的填寫符合《辦法》要求，創(chuàng)造了良好的業(yè)務(wù)能力條件。

四、《辦法》的改進(jìn)建議

《辦法》經(jīng)過25年的實(shí)施，其所面臨的相關(guān)法律環(huán)境和檔案治理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了一定的變化。如何依據(jù)2017年12月22日《國務(wù)院關(guān)于修改〈規(guī)章制定程序條例〉的決定》規(guī)定，進(jìn)一步完善《辦法》的內(nèi)容，是我國國家檔案主管部門應(yīng)當(dāng)思考和解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。為此，本文提出如下建議，供國家檔案主管部門參考：

（一）《辦法》中的一些用語的表達(dá)需要依據(jù)新《檔案法》進(jìn)一步規(guī)范

新《檔案法》依據(jù)“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”和我國檔案管理體制的改革要求，充分考慮到“檔案行政管理”職能劃入各級黨委（黨組）的實(shí)際情況，已將“檔案行政管理機(jī)構(gòu)”（即各級檔案局）改為“檔案主管部門”。這不只是簡單的稱謂改變，而是反映了承擔(dān)檔案行政管理職能的主體的變化，各級黨委（黨組）的辦公廳、辦公室才是真正意義上的檔案行政職能的承擔(dān)主體。如果仍然依據(jù)傳統(tǒng)的慣性思維來安排“新主體”的業(yè)務(wù)工作職責(zé)，不僅會加重“新主體”的工作負(fù)擔(dān)，而且受限于檔案專職干部（公務(wù)員）配置數(shù)量，也會造成許多工作無法正常開展。因此，必須變革以往的工作思路，充分發(fā)揮各級黨委（黨組）的辦公廳及辦公室的組織、指揮、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等綜合職能優(yōu)勢，從“我來做”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔医M織相關(guān)單位或機(jī)構(gòu)來做”，即通過授權(quán)和委托等方式，實(shí)現(xiàn)對國家重大項(xiàng)目進(jìn)行檔案管理登記等工作的目標(biāo)。

（二）增加《辦法》中相關(guān)術(shù)語的界定

在目前《辦法》中，執(zhí)行者還無法明確了解什么是“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記”這一最基本的概念，因此需要在今后的修改中予以明確。從理論上說，重大項(xiàng)目檔案登記，是指承擔(dān)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記職責(zé)的主體及相對人按規(guī)定向檔案主管部門和國家發(fā)改委注冊說明重要項(xiàng)目檔案的形成及管理狀況的行為。它既是檔案主管部門及相關(guān)主管部門的檔案管理機(jī)構(gòu)依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，為加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理而采取的一項(xiàng)監(jiān)管措施，又是承擔(dān)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的各種相對人依法主動配合完成的行為。所以，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的主體應(yīng)包含檔案主管部門和相關(guān)主管部門檔案管理機(jī)構(gòu)與相對人雙方，這也是國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的主要特征。正是由于國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的這一行為特征，才決定了該工作行為與一般的行政行為不同。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的不作為，并不能簡單歸咎于檔案主管部門及項(xiàng)目主管部門的檔案機(jī)構(gòu)或人員，而可以發(fā)生于登記主體的任何一方，甚至主要是由于相對人不作為才會使國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的目標(biāo)落空。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的目的主要是及時(shí)了解和掌握重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案及其管理的實(shí)際狀況，以便使各主體能夠有效開展重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作，及時(shí)整改工作中發(fā)現(xiàn)的問題，并為制定相關(guān)的政策規(guī)定提供依據(jù)。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記雖然也具有行政監(jiān)管性質(zhì)，但它不同于一般行政管理意義上的登記行為，這是因?yàn)樗簧婕靶姓矫娴膶徟马?xiàng)，不構(gòu)成對法律禁止的解除，也不會改變檔案法律事務(wù)中的相關(guān)主體的法定權(quán)利和義務(wù)，所以才未被列入行政審批范疇。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記是在特定對象范圍內(nèi)開展的一種監(jiān)管活動，具有限制性特征，這是由此種檔案登記的目的決定的。項(xiàng)目檔案來源廣泛、種類繁多、數(shù)量龐大、內(nèi)容繁復(fù)、價(jià)值差異大，檔案行政監(jiān)管只有抓住重點(diǎn)項(xiàng)目，“以點(diǎn)帶面”，才能很好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。因此，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記不是一種普遍性行為，而是針對特定項(xiàng)目對象開展的一種行政監(jiān)管行為。

（三）制定規(guī)章的依據(jù)應(yīng)避免模糊性

《辦法》在說明其制定依據(jù)的時(shí)候，目前僅清楚地列出了《檔案法》，而對“有關(guān)法規(guī)”卻未做說明，這對執(zhí)行者進(jìn)一步理解該行政規(guī)章的制定依據(jù)是不利的。因此，建議在日后對《辦法》進(jìn)行修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國審計(jì)法》《中華人民共和國檔案法實(shí)施條例》等法律法規(guī)。這對《辦法》的執(zhí)行將起到良好的支撐作用，也符合《國務(wù)院關(guān)于修改〈規(guī)章制定程序條例〉的決定》的要求。這方面的修改，也可以使國家檔案主管部門在賦予有關(guān)機(jī)關(guān)開展國家重點(diǎn)項(xiàng)目檔案登記職權(quán)時(shí)，對登記主體行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，做出更有依據(jù)性的規(guī)定。

（四）增加檔案主管部門授權(quán)性的規(guī)定條款

《辦法》制定的歷史背景，決定了其在當(dāng)時(shí)環(huán)境條件下各項(xiàng)規(guī)定事項(xiàng)的合理性。但是，就已經(jīng)變化的環(huán)境條件而言，依然按照以往的思路來賦予檔案主管部門同樣的工作職責(zé)，又缺乏必要的組織方面的授權(quán)，就會不可避免地造成檔案主管部門的人手少與任務(wù)重之間的矛盾。因此，為了更好地讓檔案主管部門與相關(guān)主管部門的檔案機(jī)構(gòu)能夠更好地行使職權(quán)，應(yīng)在對《辦法》修改時(shí)增加授權(quán)性的規(guī)定條款。這種授權(quán)性的規(guī)定條款應(yīng)體現(xiàn)如下指導(dǎo)思想：

第一，有利于進(jìn)一步做好國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記工作，有利于確保重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和有效利用。

第二，有利于檔案主管部門及相關(guān)執(zhí)行主體和相對人更好地履行重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記工作職責(zé)。

第三，有利于為履行國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記職責(zé)的主體和相對人的配合，提供更有利的規(guī)范依據(jù)條件。

據(jù)此，建議對《辦法》修改時(shí)，增加如下規(guī)定：

第一，檔案主管部門及相關(guān)主管部門的檔案機(jī)構(gòu)可根據(jù)國家重點(diǎn)項(xiàng)目檔案登記工作的實(shí)際需要，指定國家檔案館或有關(guān)部門承擔(dān)具體的檔案登記任務(wù)，并將登記結(jié)果及時(shí)向檔案主管部門及相關(guān)主管部門的檔案機(jī)構(gòu)報(bào)備。

第二，各承擔(dān)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記職責(zé)的相對人，應(yīng)按照國家檔案主管部門及相關(guān)主管部門或授權(quán)單位的登記要求，如實(shí)填報(bào)“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記表”。

第三，國家檔案主管部門及相關(guān)主管部門或授權(quán)單位，應(yīng)依法依規(guī)加強(qiáng)對各相對人的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記工作的監(jiān)督檢查，并對登記工作中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)提出整改意見。

第四，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記相對人，應(yīng)對國家檔案主管部門及相關(guān)主管部門或授權(quán)單位提出的整改意見認(rèn)真研究，提出整改解決方案。

（五）進(jìn)一步說明國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案及其管理工作的重要價(jià)值和作用

目前的《辦法》對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案的價(jià)值和作用的說明比較充分，但依然不夠全面，而且對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的價(jià)值和作用并沒有任何說明。因此，建議在對《辦法》修改時(shí)，增加如下說明性的內(nèi)容規(guī)定：

第一，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目是指各級黨委（黨組）確定的對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重大影響的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目。具體范圍應(yīng)由國家、省、市發(fā)改委行政管理部門會同有關(guān)部門指定，報(bào)本級人民政府發(fā)改委主管部門批準(zhǔn)后公布。

第二，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案是指從重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的提出、立項(xiàng)、審批、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理到竣工驗(yàn)收的全生命周期中直接形成的，有保存價(jià)值的各種文字、圖標(biāo)、聲像、電子等不同形成的歷史記錄。重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案不僅是項(xiàng)目科學(xué)決策、建設(shè)管理、投資監(jiān)管的重要依據(jù)，而且也是項(xiàng)目投入使用后運(yùn)維管理、改建擴(kuò)建、技術(shù)改造、搶險(xiǎn)救災(zāi)等工作的重要依據(jù)和不可替代的權(quán)威憑證，也是評價(jià)項(xiàng)目質(zhì)量的信用依據(jù)。

第三，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理是指依法依規(guī)，遵循《建筑工程文件歸檔范圍》《建設(shè)項(xiàng)目檔案管理規(guī)范》《電子文件歸檔與電子檔案規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，圍繞項(xiàng)目全生命周期開展的項(xiàng)目文件材料歸檔與項(xiàng)目檔案的收集、分類整理、價(jià)值鑒定、保管、登記統(tǒng)計(jì)、提供利用、信息開發(fā)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理活動。

（六）《辦法》的修改應(yīng)進(jìn)一步說明開展國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記和建立國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理登記制度的作用與程序

《辦法》目前并未對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的性質(zhì)做出明確規(guī)定。其實(shí)，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記是行政確認(rèn)性的登記。行政確認(rèn)是指對行政相對人既有的法律地位、依法保護(hù)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案義務(wù)的確定和認(rèn)可，主要是指對承擔(dān)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)的相對人身份、能力和事實(shí)的確認(rèn)。行政確認(rèn)中未被認(rèn)可的行為或地位將發(fā)生無效的結(jié)果而不適用法律制裁。行政確認(rèn)行為表明行政主體的態(tài)度是對一種國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的狀態(tài)、事件或行為予以法律上的承認(rèn)、確定或否定。行政確認(rèn)屬于確認(rèn)性或宣誓性行政行為，它僅表明現(xiàn)有的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的狀態(tài)，而不以法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。

《辦法》并未對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記的程序做出制度性安排。一般的形成確認(rèn)程序應(yīng)包括：（1）相對人提出申請；（2）登記主體根據(jù)對相對人申請材料的質(zhì)量做出不予受理或受理的決定（凡是不符合《辦法》受理?xiàng)l件的不予受理，需要補(bǔ)證申請材料的應(yīng)在補(bǔ)證材料后由相對人重新申請，對符合受理?xiàng)l件的應(yīng)接受并受理）；（3）進(jìn)行審核；（4）出具重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目檔案登記事項(xiàng)處置意見；（5）意見送達(dá)；（6）辦結(jié)歸檔。

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院