食品安全穿透式監(jiān)管研究與應(yīng)用

袁瑞豐 馬宇飛 田文濤 王慶春 賀春艷 龐旭林*

（1.國家市場監(jiān)督管理總局信息中心 北京 100820；2.四川省市場監(jiān)督管理局?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)用中心）

0 引言

食品產(chǎn)業(yè)全過程涉及的環(huán)節(jié)多、鏈條長、參與主體多樣化，因此監(jiān)管難度大。 在食品安全監(jiān)管工作中，存在致病性微生物、有害化學(xué)物污染、假冒偽劣等多種風(fēng)險(xiǎn)因素交織，食品品類、區(qū)域、環(huán)節(jié)等風(fēng)險(xiǎn)溯源斷鏈的情況，監(jiān)管人員只能憑借自身的經(jīng)驗(yàn)或采用隨機(jī)策略進(jìn)行監(jiān)管，可能導(dǎo)致監(jiān)管不精準(zhǔn)、監(jiān)管力量的浪費(fèi)。 如何引入新的監(jiān)管理念、方式和科技手段，及時(shí)應(yīng)對食品產(chǎn)業(yè)鏈條長、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，讓監(jiān)管跑贏風(fēng)險(xiǎn)，一直是擺在監(jiān)管部門面前的難題[1]。 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出要充分運(yùn)用穿透式等新型監(jiān)管手段，彌補(bǔ)監(jiān)管短板，提升監(jiān)管效能[2]。 在食品安全領(lǐng)域推行穿透式監(jiān)管，對生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體、產(chǎn)業(yè)鏈條、經(jīng)營行為進(jìn)行多維穿透，有利于從源頭上疏堵漏洞并解決問題，進(jìn)而提升監(jiān)管水平。

1 國內(nèi)外穿透式監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.1 穿透式監(jiān)管的核心理念

穿透式監(jiān)管早期主要應(yīng)用于金融監(jiān)管領(lǐng)域，是利用數(shù)字化手段透過金融產(chǎn)品的表面形態(tài)看清業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，將資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透聯(lián)接起來，按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則甄別業(yè)務(wù)性質(zhì)，根據(jù)業(yè)務(wù)功能和法律屬性明確監(jiān)管規(guī)則。

在金融領(lǐng)域，“穿透式”監(jiān)管是監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)市場參與者的真實(shí)身份， 識別隱藏在形式背后的實(shí)質(zhì)交易，再借助恰當(dāng)?shù)姆梢?guī)范和監(jiān)管手段，實(shí)現(xiàn)對金融交易關(guān)系的深度和有效調(diào)整。穿透式監(jiān)管的監(jiān)管理念與監(jiān)管方式也可為其他監(jiān)管領(lǐng)域提供有益的借鑒。

“穿透式” 監(jiān)管的核心原則是實(shí)質(zhì)重于形式，目的是應(yīng)對市場的千變?nèi)f化。 “實(shí)質(zhì)重于形式”適用的前提是事物的實(shí)質(zhì)與形式之間存在分離。 實(shí)質(zhì)與形式的分離，容易引起人們對于事物本質(zhì)的錯誤認(rèn)識。當(dāng)事物的實(shí)質(zhì)與形式之間存在重大差異時(shí)， 依照某種表現(xiàn)形式而做出規(guī)范， 其效果將明顯地偏離依照其中的實(shí)質(zhì)關(guān)系所產(chǎn)生的效果。 執(zhí)法者依照形式或表象予以裁判，或者舍棄形式依據(jù)實(shí)質(zhì)予以裁判，均將實(shí)際影響乃至決定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[3]。

1.2 穿透式監(jiān)管的國內(nèi)外實(shí)踐

從實(shí)踐角度看，“穿透式”監(jiān)管源于金融監(jiān)管、稅收管理。 在金融領(lǐng)域，美國《1940 年投資公司法》中的“看穿條款”（Look-Through Provision）就在一定程度上體現(xiàn)了“穿透式”監(jiān)管的原則，此處“穿透式”監(jiān)管是針對投資顧問基金注冊穿透到基金投資者的具體應(yīng)用。 同樣，美國稅法上也具有“穿透實(shí)體”的概念，合伙企業(yè)作為“穿透實(shí)體”（pass-through entity）屬于非應(yīng)稅實(shí)體，合伙企業(yè)雖然是實(shí)體，但納稅人是合伙人。

2016 年，“穿透式” 監(jiān)管作為一種新的監(jiān)管方式，被引入我國互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治[4]，之后“穿透式監(jiān)管”被用于資本市場監(jiān)管，主要是“一戶一碼”和開戶實(shí)名制，穿透式監(jiān)管制度是我國資本市場向世界貢獻(xiàn)的“中國智慧”，能夠促進(jìn)市場健康有序發(fā)展，2017 年， 這一經(jīng)驗(yàn)得到了國際貨幣基金組織和國際證監(jiān)會組織的好評。目前，我國針對一些重要領(lǐng)域如金融監(jiān)管、國資監(jiān)管、平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、糧儲，以及重要監(jiān)管對象如對外投資備案、外匯管理、扶貧資金、專項(xiàng)債權(quán)、國有金融機(jī)構(gòu)等紛紛推行“穿透式”監(jiān)管，作為提升監(jiān)管能力的重要舉措。

2 食品安全領(lǐng)域引入穿透式監(jiān)管的必要性

我國是食品生產(chǎn)和消費(fèi)大國， 擁有近1 700 萬家食品生產(chǎn)經(jīng)營者， 有14 億的消費(fèi)群體和每天近40 億斤的消費(fèi)量，保障食品安全責(zé)任重大、壓力巨大。隨著食品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，現(xiàn)行監(jiān)管理念和方式需隨之優(yōu)化， 當(dāng)前一些新型企業(yè)面臨著難以歸類的問題， 部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)對這些新型食品企業(yè)的業(yè)務(wù)流程及業(yè)務(wù)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)研判存在不準(zhǔn)確、 監(jiān)管效能低的問題。

2.1 “顯性”問題、“隱性”問題并存要求推行穿透式監(jiān)管

食品安全工作既包括食品本身的“顯性”安全問題，又包括一些難以監(jiān)管的“隱性”問題，應(yīng)該采用“穿透式”方法應(yīng)對產(chǎn)業(yè)、市場和社會等方面對食品安全帶來的“隱性”風(fēng)險(xiǎn)。摻雜摻假等物理性風(fēng)險(xiǎn)、細(xì)菌污染等生物性風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)藥獸藥等化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)并存，情況還很復(fù)雜。 新食品原料、 新食品添加劑層出不窮，不法分子造假手段花樣百出，新型危害因素和未知風(fēng)險(xiǎn)日益增多。對于這些新興領(lǐng)域，往往部門間的職責(zé)還未明確，容易造成監(jiān)管盲區(qū)。

2.2 單點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范要求推行穿透式監(jiān)管

加快提升適應(yīng)超大規(guī)模復(fù)雜市場的監(jiān)管效能，必須對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行穿透，避免風(fēng)險(xiǎn)暴露出來、傳播起來造成的危害和影響。特別是在現(xiàn)階段，一些大型連鎖企業(yè)、大型線上平臺企業(yè)，市場占有率高、銷售覆蓋面廣，一旦出現(xiàn)問題，就容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。 做好食品安全工作，切實(shí)保障人民群眾飲食安全，需要綜合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI 識別等信息化手段，對食品產(chǎn)業(yè)鏈條、食品業(yè)態(tài)進(jìn)行穿透，根據(jù)穿透的結(jié)果開展食品安全監(jiān)管，讓監(jiān)管更高效、更智慧、更有力。

2.3 從傳統(tǒng)業(yè)態(tài)到新業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)換要求推行穿透式監(jiān)管

在新興領(lǐng)域推行“穿透式”監(jiān)管，貫徹“實(shí)質(zhì)重于形式”原則在市場、行業(yè)、產(chǎn)品和交易的角度基礎(chǔ)上，關(guān)注于整體性。 食品領(lǐng)域新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)訂餐、直播帶貨、跨境電商、生鮮配送快速發(fā)展，不同于傳統(tǒng)食品生產(chǎn)加工、食品經(jīng)營銷售者、單位食堂、社會餐飲等生產(chǎn)經(jīng)營模式，數(shù)字食品、預(yù)制菜、集中用餐單位食堂、中央廚房、集體用餐配送單位、食品銷售連鎖管理、餐飲服務(wù)連鎖管理、餐飲服務(wù)管理等食品生產(chǎn)經(jīng)營主體快速發(fā)展， 對既有市場形態(tài)產(chǎn)生顛覆性影響，市場風(fēng)險(xiǎn)加劇。深化監(jiān)管方式創(chuàng)新必須對加工、配送、品牌、經(jīng)營管理等多維度進(jìn)行穿透監(jiān)管。

3 食品安全穿透式監(jiān)管方式與理念

加強(qiáng)穿透式監(jiān)管要運(yùn)用生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體穿透、產(chǎn)業(yè)鏈條穿透、經(jīng)營行為穿透等多維穿透，并在傳統(tǒng)監(jiān)管手段上進(jìn)行深化。

3.1 推行“穿透式”監(jiān)管，要對實(shí)體、鏈條、行為進(jìn)行穿透

生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)體穿透。 要穿透企業(yè)經(jīng)營組織管理體系，針對具有食品安全風(fēng)險(xiǎn)的食品生產(chǎn)企業(yè)，研究企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系和技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式， 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)之間的族譜對應(yīng)關(guān)系， 自動形成與風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)相關(guān)聯(lián)的企業(yè)集群，支撐“以點(diǎn)帶面”的監(jiān)管業(yè)務(wù)場景需求，形成對風(fēng)險(xiǎn)主體集群的重點(diǎn)監(jiān)管，輔助快速發(fā)現(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)相關(guān)聯(lián)的企業(yè)群體并開展重點(diǎn)監(jiān)管，明確實(shí)際控制人責(zé)任，強(qiáng)化全面風(fēng)險(xiǎn)管理。

產(chǎn)業(yè)鏈條穿透。針對食品鏈條中，涉及的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)較多、信息存儲分散、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)各異、業(yè)務(wù)協(xié)同較難的問題，為實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)的信息匯集和整合共享，構(gòu)建食品安全全程追溯信息鏈， 支撐食品安全全程追溯和工作協(xié)同處理，應(yīng)建立基于政府部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、流通企業(yè)、檢驗(yàn)認(rèn)證部門、社會公眾等全鏈條的食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制和工作協(xié)同系統(tǒng)， 將全鏈條參與方職能和利益進(jìn)行有效拓展和延伸，將傳統(tǒng)的集中單向、側(cè)重控制的封閉式追溯轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c、側(cè)重協(xié)作的多元化治理，并能對全鏈條各環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)及安全事件進(jìn)行協(xié)同聯(lián)動處理，實(shí)現(xiàn)食品安全全程來源可溯、去向可追、責(zé)任可究，追溯信息協(xié)作共享，事件處理協(xié)同高效的新局面[5]。

經(jīng)營行為穿透。要穿透商業(yè)模式創(chuàng)新、技術(shù)手段創(chuàng)新，應(yīng)根據(jù)經(jīng)營活動的實(shí)質(zhì)屬性，嚴(yán)格按照食品生產(chǎn)經(jīng)營活動加強(qiáng)監(jiān)管， 督促食品經(jīng)營者對其經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全。

3.2 推行“穿透式”監(jiān)管，要在傳統(tǒng)監(jiān)管手段上深化

“穿透式”監(jiān)管與普通監(jiān)管主要區(qū)別在于“實(shí)質(zhì)重于形式”，首先是目的深化，普通監(jiān)管的目的停留在針對某一問題開展的管理或核查， 進(jìn)而解決某個單一的問題；“穿透式”監(jiān)管則是在此問題基礎(chǔ)上，深挖同一個問題在上下游、不同環(huán)節(jié)的表現(xiàn)形式，形成原因，以至于因這個問題而生成的其他問題，進(jìn)而追根溯源，從源頭上疏堵漏洞并解決問題。其次是環(huán)節(jié)深化，普通監(jiān)管的環(huán)節(jié)往往只注重一個環(huán)節(jié)、一個部門；“穿透式”監(jiān)管更注重全鏈條、全要素、多環(huán)節(jié)，需要多個部門共同發(fā)力。最后是方式深化，普通監(jiān)管往往是單一監(jiān)管手段的應(yīng)用；“穿透式” 監(jiān)管是由分業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，需要綜合運(yùn)用市場、法律、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、信用、行政等多種手段來開展監(jiān)管，是一種更加綜合的監(jiān)管方式。

4 食品安全“穿透式”監(jiān)管應(yīng)用實(shí)踐成效

2023 年1 月，國家市場監(jiān)督管理總局局長羅文在全國市場監(jiān)管工作會議上的講話中提出了“‘穿透式’監(jiān)管能力”的概念。 4 月10 日，羅文局長在陜西省調(diào)研督查食品安全“兩個責(zé)任”落實(shí)情況時(shí)，要求調(diào)研組運(yùn)用“穿透核查”的方法，現(xiàn)場核實(shí)“兩個責(zé)任” 落實(shí)情況， 并對發(fā)現(xiàn)的問題督促整改。 4 月13日，在國務(wù)院新聞辦公室舉辦的“權(quán)威部門話開局”主題新聞發(fā)布會答記者提問時(shí)，羅文局長再次指出，要加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，提升智慧監(jiān)管能力和水平，重點(diǎn)增強(qiáng)“穿透式”監(jiān)管能力。

4.1 通過“穿透式”監(jiān)管落實(shí)了包保責(zé)任

西部某縣重點(diǎn)以XX 米粉產(chǎn)業(yè)為主體， 開展從農(nóng)田到餐桌的全鏈條“穿透式”監(jiān)管，貫穿了一、二、三產(chǎn)業(yè)。 主要對稻谷種植、稻米加工、XX 米粉及米粉原料的生產(chǎn)單位、XX 米粉餐飲經(jīng)營單位食品安全主體責(zé)任落實(shí)情況開展系統(tǒng)、全面的檢查，排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，對問題追根溯源，開展食品安全綜合評估。對排查出的風(fēng)險(xiǎn)隱患，剖析問題原因，全面掌握全縣米粉產(chǎn)業(yè)從“田間到餐桌”的食品安全現(xiàn)狀，建立完善重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)隱患清單、部門管理責(zé)任清單、履職登記清單、監(jiān)督檢查清單、生產(chǎn)經(jīng)營者主體清單。 通過推行‘穿透式’監(jiān)管，建立了XX 米粉食品安全縣、鄉(xiāng)、村三級包保責(zé)任制、 包保干部與監(jiān)管干部雙向反饋機(jī)制[6-7]。

4.2 通過“穿透式”監(jiān)管排查了潛在風(fēng)險(xiǎn)

通過基于企業(yè)關(guān)系圖譜對其國內(nèi)某連鎖企業(yè)進(jìn)行穿透分析， 深挖其門店—分公司—區(qū)域公司—總局各層級及供應(yīng)鏈管理經(jīng)營關(guān)系，國內(nèi)管理模式為：供應(yīng)鏈管理+信息科技+電子商務(wù)+咨詢服務(wù)+X 個連鎖品牌，通過對總公司、各區(qū)域公司、分公司及各地門店之間的關(guān)系分析，單個門店投訴舉報(bào)、抽檢等方面問題并不凸顯， 但是從連鎖企業(yè)看存在經(jīng)營腐敗變質(zhì)、混有異物、餐具洗消劑殘留量不合格、微生物指標(biāo)不合格、冷鏈管理等食品安全問題，與媒體曝光內(nèi)容關(guān)聯(lián)度高。通過深挖同一個問題在上下游、不同環(huán)節(jié)的表現(xiàn)形式，形成原因，以至于因這個問題而生成的其他問題，進(jìn)而追根溯源，從源頭上疏堵漏洞并解決問題。基于食品的產(chǎn)業(yè)鏈條和業(yè)態(tài)，融合抽檢監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)管數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)依托于算法模型而生成企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)圖譜， 查找風(fēng)險(xiǎn)傳播網(wǎng)絡(luò)路徑，預(yù)判下期需要重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使抽檢計(jì)劃制定及日常監(jiān)管工作更具有靶向性。

4.3 通過“穿透式”監(jiān)管提升了智慧化水平

隨著新業(yè)態(tài)發(fā)展， 新型農(nóng)貿(mào)市場已經(jīng)從單一的農(nóng)產(chǎn)品買賣交易場所， 轉(zhuǎn)型成為集 “農(nóng)貿(mào)+批發(fā)配送+餐飲體驗(yàn)”、“初級農(nóng)產(chǎn)品銷售+加工農(nóng)產(chǎn)品銷售”等為一體的市場，只有運(yùn)用“穿透式”監(jiān)管才能處理傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)業(yè)態(tài)和新型體驗(yàn)業(yè)態(tài)的混業(yè)經(jīng)營問題。在實(shí)體、鏈條、行為穿透方面，通過借助于一品一碼食品質(zhì)量安全智慧監(jiān)管系統(tǒng)，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、二維碼識別等技術(shù)研發(fā)食品安全智慧監(jiān)管系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)在任何環(huán)節(jié)掃碼，即可獲取樣品、管理方、攤主、消費(fèi)者、檢測數(shù)據(jù)及貨品流向等全鏈條可追溯信息， 實(shí)現(xiàn)食品安全云端智慧管控；同時(shí)，通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧監(jiān)管平臺整合市場內(nèi)的臺賬數(shù)據(jù)、銷售數(shù)據(jù)、客流數(shù)據(jù)、商戶數(shù)據(jù)、 檢測數(shù)據(jù)等達(dá)到食品安全追溯和經(jīng)營業(yè)態(tài)穿透分析的目的，為“穿透式”監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐，通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析，及時(shí)把握異常食品動向，助力食品安全風(fēng)險(xiǎn)研判， 全面實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)農(nóng)貿(mào)市場食品安全監(jiān)督管理工作智慧化， 有效防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié)語

推行“穿透式”監(jiān)管，目的是提高監(jiān)管效能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，關(guān)鍵要找準(zhǔn)切入點(diǎn)。要選擇群眾反映最強(qiáng)烈、民怨最大的痛點(diǎn)，選擇社會關(guān)注度高、易引發(fā)輿情的熱點(diǎn)，選擇對食品安全有重大危害的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，集中力量進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管。對查出的問題，要順藤摸瓜、循線深挖、追查到底，“點(diǎn)、線、面”結(jié)合，嚴(yán)管、重罰、問責(zé)、曝光一體化推進(jìn)。要善于抓住重點(diǎn)，尤其是對供應(yīng)量大、覆蓋面廣、與老百姓生活息息相關(guān)的大型生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)、連鎖企業(yè)、線上平臺企業(yè)，要實(shí)施重點(diǎn)穿透式監(jiān)管。把有限的監(jiān)管力量，通過對重點(diǎn)企業(yè)、 重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管有效釋放出來，“以點(diǎn)帶面”，以大型企業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)帶動供應(yīng)鏈乃至成千上萬的中小型企業(yè)提升食品安全水平。