農(nóng)村征地拆遷過程中法律保護(hù)機(jī)制分析

周光明

［摘 要］征地拆遷過程中，最為重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是保障被征地居民的切身利益，從及時(shí)、合理補(bǔ)償?shù)慕嵌瘸霭l(fā)，依法按照相應(yīng)的征地拆遷法律法規(guī)，為征地行為向被征收土地的居民提供相應(yīng)的補(bǔ)償，在確保其利益不受損的情況下，逐步落實(shí)全國范圍內(nèi)的征地拆遷工作，推動加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是在現(xiàn)實(shí)征地拆遷過程中，部分流程及補(bǔ)償方面尚存在一些不合理問題，還需結(jié)合各地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況予以充分考慮、分析，給出最佳解決方案，提升征地拆遷補(bǔ)償性，確保農(nóng)民利益。本文以“農(nóng)村征地拆遷過程中的法律保護(hù)機(jī)制”作為研究對象，通過分析土地征收相關(guān)內(nèi)容及現(xiàn)實(shí)工作中存在的一些問題等，抽絲剝繭地尋找問題存在的原因，繼而對癥下藥地解決相應(yīng)問題，以法律為準(zhǔn)繩，切實(shí)保證地區(qū)居民切身利益，有效落實(shí)農(nóng)村征地拆遷工作。

［關(guān)鍵詞］黨農(nóng)村；征地拆遷；法律保護(hù)機(jī)制

［中圖分類號］D9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展正逐步走向成熟。通過對人類社會行為予以有效的規(guī)劃、規(guī)范，合理規(guī)劃、利用土地、空間資源，如土地及相關(guān)地上、地下資源等，進(jìn)一步提升資源可利用性，促使可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村征地拆遷工作具有歷史發(fā)展意義，是必須經(jīng)歷的一個(gè)步驟，因此，應(yīng)該著眼于征地拆遷過程中存在的各項(xiàng)問題，通過法律手段保護(hù)農(nóng)民的切身利益，使其可以對征地拆遷工作予以更加積極的支持，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。部分地區(qū)在征地拆遷過程中，存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、實(shí)際補(bǔ)償數(shù)額不足以及征地流程混亂等問題。這些問題與相應(yīng)法律法規(guī)待完善、部分農(nóng)村地區(qū)居民法律意識較為薄弱等內(nèi)容有關(guān)，因此還需通過完善相應(yīng)的法律機(jī)制，加大社會普法力度等，逐步推進(jìn)提升征地拆遷工作質(zhì)量。

1 土地征收相關(guān)內(nèi)容概述

1.1 概念

土地征收是指國家、政府為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)社會公共利益，對現(xiàn)有土地使用權(quán)強(qiáng)制作出調(diào)整的一種行政行為，主要包括“限制原使用權(quán)利人繼續(xù)享有的權(quán)益”以及“合理補(bǔ)償原使用權(quán)利人”兩部分［1］。

1.2 現(xiàn)存問題

就國內(nèi)目前的土地征收拆遷法律制度情況來看，征地制度整體具有建設(shè)緩慢、流程不完善、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低等特征性問題。具體問題與當(dāng)前的國情具有密切的聯(lián)系，還需要相應(yīng)部門、工作人員等具體問題具體分析，在充分明確制度內(nèi)涵、特點(diǎn)基礎(chǔ)上合理開展各相關(guān)工作［2］。

2 農(nóng)村征地拆遷過程中的主要問題

現(xiàn)行農(nóng)村征地拆遷工作開展過程中，主要存在的問題包括以下幾方面：

2.1 政策宣傳不到位

政策宣傳不到位主要是指部分地區(qū)在開展征地拆遷工作時(shí)，并沒有就具體的征地事項(xiàng)予以明示、宣傳，往往是在征地工作即將開展前，臨時(shí)組建政策宣傳小組，或者直接以公告形式，將此次工作“通知”給當(dāng)?shù)鼐用?。而在這之前并沒有為征地工作具體內(nèi)容結(jié)合相應(yīng)征地政策予以有效的宣傳，使得少數(shù)居民容易聽信謠傳，做出不理智行為，甚至阻礙正常土地征收工作的開展。

2.2 征收流程不完善

征地流程不規(guī)范主要是指具體征收工作開展過程中，存在一定的“隨意”現(xiàn)象，部分地區(qū)只是按照相關(guān)規(guī)定“走流程”，而對于具體流程內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)性、合理性并未予以深入分析，使得整個(gè)工作流程略顯不合理，或者存在流程不完整、不規(guī)范問題，影響征地拆遷、補(bǔ)償工作的順利開展［3］。

2.3 征地標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范

征地標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范問題主要是從各地區(qū)征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一角度出發(fā)進(jìn)行思考。因各地實(shí)際情況、土地征收用途以及被征收人權(quán)益水平不同，實(shí)際征地過程中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定可能存在不規(guī)范現(xiàn)象。且各地區(qū)考慮的補(bǔ)償影響因素也略有不同，這就使得征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，而這樣的差異在一定程度上說并不合理，并未完全遵循相應(yīng)原則，僅依據(jù)土地應(yīng)用價(jià)值進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)那闆r較多，對村民后續(xù)生活保障問題未予以充分關(guān)注［4］。

3 農(nóng)村征地拆遷過程中法律保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建

農(nóng)村征地拆遷過程中，法律保護(hù)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)該著眼于細(xì)節(jié)，從法律法規(guī)本身出發(fā)，對相應(yīng)的機(jī)制建立予以完善，在充分體現(xiàn)征地拆遷國家意志及對民眾利益保障重視程度的基礎(chǔ)上，切實(shí)落實(shí)征地拆遷法律機(jī)制構(gòu)建、完善工作，確保征地拆遷工作得到有效落實(shí)。

3.1 完善征地法律法規(guī)

完善征地法律法規(guī)是確保征地工作有效進(jìn)行的關(guān)鍵，是確保法律保護(hù)機(jī)制構(gòu)建完全的基礎(chǔ)?？梢詮娜?、綜合以及實(shí)質(zhì)角度出發(fā)予以完善。第一，明確法律法規(guī)內(nèi)容中司法部門的職責(zé)保障范圍，利于將其與政府行政干預(yù)手段相區(qū)分，同時(shí)為農(nóng)村地區(qū)居民的切身利益提供明確的法律保障。第二，合理設(shè)置征地拆遷相關(guān)法律紅線，當(dāng)具體工作出現(xiàn)“越線”行為時(shí)，便于司法機(jī)關(guān)及時(shí)按照相應(yīng)法律規(guī)定采取相應(yīng)措施，維護(hù)居民合法權(quán)益。第三，針對土地征收拆遷工作中涉及的具有多重權(quán)利屬性的土地或者房屋建筑問題，還需在法律法規(guī)中予以權(quán)責(zé)明確處理，在合理統(tǒng)一法律口徑的基礎(chǔ)上，確保降低相應(yīng)問題發(fā)生的概率。第四，應(yīng)合理建立司法聽證制度，對相應(yīng)強(qiáng)制執(zhí)行行為、多重法律依據(jù)爭議等問題，通過聽取多方意見方式，予以更加謹(jǐn)慎的處理，在確保不損害村民基本利益的基礎(chǔ)上，整體規(guī)范司法執(zhí)法性。第五，針對村民知情權(quán)保障問題，嚴(yán)格按法定程序予以公告明示、普法教育要求，確保土地征收拆遷等工作能夠在村民充分了解、理解的基礎(chǔ)上得以充分落實(shí)。

3.2 健全征地補(bǔ)償機(jī)制

征地補(bǔ)償機(jī)制以確保村民切身利益為前提，保證土地征收拆遷合理，切實(shí)提升村民利益保障性，保障被征地農(nóng)民生活水平不降低。在具體建立健全該項(xiàng)機(jī)制前，首先應(yīng)該明確：征地拆遷是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，對村民的生活影響也是多方面，并非單純體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面。如土地征收之后村民的經(jīng)濟(jì)來源有可能受到影響，除通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式，給予其一定數(shù)額的資金補(bǔ)助外，還需考慮其后續(xù)生活保障、經(jīng)濟(jì)來源問題。由此需要對征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行一定的調(diào)整。如明確各地征收土地的用途不同，其后續(xù)升值空間不同，對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算要具體問題具體分析。需要建立一個(gè)“最低保障標(biāo)準(zhǔn)”，并結(jié)合各類因素予以進(jìn)一步完善。合理標(biāo)準(zhǔn)并不是一個(gè)明確的數(shù)額，而是需要結(jié)合不同地區(qū)、因素，合理制定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算、確定原則。在明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償主體等內(nèi)容的基礎(chǔ)上，還需進(jìn)一步依據(jù)原則制定出具體核算方案，借助專家論證、第三方機(jī)構(gòu)、聽證制度以及媒體監(jiān)督作用，具體明確、核實(shí)不同的補(bǔ)償結(jié)果，確保其合理性。

3.3 建立政策宣傳機(jī)制

法律法規(guī)強(qiáng)制效果得以完全體現(xiàn)的關(guān)鍵在于“知法、執(zhí)法”，引入征地拆遷工作就是指征地拆遷工作的具體落實(shí)需要依據(jù)相應(yīng)的政策條款規(guī)定，而這些規(guī)定不能僅是政府、司法機(jī)關(guān)等方面清楚知曉，還需對廣大群眾進(jìn)行有效的政策宣傳教育，促使其也能夠在完全知曉、清楚的基礎(chǔ)上，積極主動配合政府部門的征地拆遷工作，為國家城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定群眾基礎(chǔ)。

應(yīng)該在法律法規(guī)要求的基礎(chǔ)上，借助傳統(tǒng)與現(xiàn)代科技手段相結(jié)合的方式，對群眾予以普法宣傳。例如，借助村委會“公告欄”、各類自媒體、新媒體、電視媒體等渠道，將征地拆遷等工作具體事項(xiàng)安排情況予以明確，促使群眾在充分了解的基礎(chǔ)上，能夠知法、守法，能夠在特殊情況下選擇用法律武器保障自身利益。在法律法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定征地拆遷行為產(chǎn)生前，地方政府及司法部門等具體應(yīng)該做好哪些政策宣傳工作，需要保證村民了解到何種程度等，通過加大政策宣傳，最大限度減少征地拆遷工作中的“爭議”問題，使得每一項(xiàng)工作都有法可依、有據(jù)可循。

3.4 建立人員安置機(jī)制

農(nóng)村土地征收拆遷工作落實(shí)，需要對補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行有效的擴(kuò)充，不僅是在經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)償，對于村民后續(xù)安置問題，也要予以充分的關(guān)注、落實(shí)，確保能夠從保障村民長遠(yuǎn)利益出發(fā)，具體落實(shí)安置工作。如通過充分調(diào)動村支部工作積極性，積極引領(lǐng)當(dāng)?shù)卮迕耖_發(fā)村間農(nóng)貿(mào)市場，一定程度上為村民解決就業(yè)、生活保障問題。在此基礎(chǔ)上，為村民提供職業(yè)培訓(xùn)，促使其更多了解社會現(xiàn)有工作崗位內(nèi)容，為農(nóng)轉(zhuǎn)崗工作開展奠定基礎(chǔ)。

可以從散戶經(jīng)營向規(guī)?；慕?jīng)濟(jì)體發(fā)展，使土地集約治理優(yōu)勢凸顯出來，同時(shí)為持續(xù)提供農(nóng)轉(zhuǎn)崗機(jī)會奠定基礎(chǔ)。除此之外，還可以促進(jìn)農(nóng)村合作社機(jī)制落實(shí)，為被征收村民提供再就業(yè)機(jī)會，尤其在農(nóng)業(yè)企業(yè)的支持下，能夠充分保障再就業(yè)吸納效果。結(jié)合城鎮(zhèn)化生活特點(diǎn)，推薦引進(jìn)農(nóng)村保潔員等家政工作模式，積極開發(fā)養(yǎng)老、醫(yī)療等產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村地區(qū)居民提供更為全面、可靠的征地拆遷補(bǔ)償服務(wù)，真正做好人員安置工作，幫助其解決后顧之憂。

3.5 規(guī)范征地拆遷流程

將征地拆遷流程納入法律法規(guī)保護(hù)、規(guī)范范圍，能夠在一定程度上確保各相關(guān)工作得到有效落實(shí)，提升拆遷流程規(guī)范性，避免工作疏漏問題導(dǎo)致村民利益受損，同時(shí)也不利于征地拆遷工作的具體落實(shí)。

具體可以依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》和各地方行政法規(guī)等，從規(guī)劃、準(zhǔn)備、實(shí)施、補(bǔ)充維護(hù)等流程角度出發(fā)，具體明確各個(gè)流程工作內(nèi)容，提升征地拆遷工作保障性。在規(guī)劃階段，需要對準(zhǔn)征收地區(qū)農(nóng)村環(huán)境（包括人文、資源以及社會等方面）進(jìn)行具體了解，通過實(shí)地走訪調(diào)查、地質(zhì)勘察等，合理制定征地拆遷方案，明確各項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)，便于后續(xù)工作的順利進(jìn)行。在準(zhǔn)備階段，依據(jù)法律法規(guī)具體明確征地拆遷工作落實(shí)前的準(zhǔn)備內(nèi)容，如政策宣傳準(zhǔn)備、補(bǔ)償機(jī)制完善程度準(zhǔn)備以及相應(yīng)程序準(zhǔn)備等。在具體實(shí)施階段，需要明確依據(jù)相應(yīng)的文件要求、規(guī)劃流程嚴(yán)格落實(shí)每一步工作，同時(shí)做好原始資料（包括紙質(zhì)文件、電子文檔以及照片、影像資料等）的收集、整理以及保存等工作，為后續(xù)執(zhí)法工作落實(shí)提供有效依據(jù)。在補(bǔ)充維護(hù)階段，做好村民的具體安置工作，具體可參考上述人員安置內(nèi)容進(jìn)行。

3.6 科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

開展征地補(bǔ)償工作，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是關(guān)鍵。各地區(qū)依據(jù)不同的影響因素制定了適合本地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際落實(shí)過程中，存在一定的不均問題，還需對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定予以高度重視及進(jìn)一步調(diào)整。目前國內(nèi)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照“征地之前三年內(nèi)土地平均年產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，相較于國際“市場價(jià)值評估計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”存在一定差距。

鑒于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國情關(guān)系密切，不能一味地照搬照用，如按照國際市場通用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算國內(nèi)征地補(bǔ)償值具有一定不適用性，因國際市場標(biāo)準(zhǔn)是從“土地自有”角度出發(fā)制定，普遍適用于西方國家，而國內(nèi)是“土地歸集體所有”，村民土地權(quán)益為“承包經(jīng)營權(quán)”，屬于益物權(quán)范疇，權(quán)力期限設(shè)定為30年。按照國際標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行顯然不合適，會使農(nóng)村集體建設(shè)資金發(fā)生大幅傾斜，對國家發(fā)展建設(shè)需求及農(nóng)民生活保障、社會事業(yè)發(fā)展極為不利。因此，還需從具體國情出發(fā)，從縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償雙向結(jié)合的角度出發(fā)，充分考慮村民后續(xù)生活保障問題，除貨幣補(bǔ)償機(jī)制外，從就業(yè)、創(chuàng)業(yè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革等多方面入手，為其提供相應(yīng)的便利，以促使村民利益得到有力保障。

3.7 建立征地監(jiān)督機(jī)制

征地拆遷工作的開展，需要在有效的監(jiān)督指導(dǎo)下進(jìn)行。因此，為進(jìn)一步保證征地工作的有效開展，還需合理建立監(jiān)督機(jī)制，確保對征地拆遷工作予以有效監(jiān)管。具體落實(shí)需要注意從“制度+責(zé)任”角度出發(fā)，建立監(jiān)督管理機(jī)制的同時(shí)，明確相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)責(zé)問題，確保征地拆遷工作能夠在充分尊重相應(yīng)法律法規(guī)、保證部門人員與群眾進(jìn)行有效溝通、協(xié)調(diào)處理的前提下，合理解決相應(yīng)問題。

3.8 健全失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)制度

依據(jù)《土地管理法》和《全國政協(xié)十二屆一次會議提案第0492號文件》要求，更需注重“建立健全失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)制度”，進(jìn)一步解決失地農(nóng)民的后顧之憂。一是擴(kuò)大收繳失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)渠道和收繳標(biāo)準(zhǔn)。各地人民政府要精心調(diào)研測算，足額保障失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)金額。二是失地農(nóng)民社保對象的審查方面要嚴(yán)格，堅(jiān)決做到公平、公正、公開。除此之外，進(jìn)一步設(shè)立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、多元醫(yī)療保障制度等，全方位解決失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，真正確保其在無后顧之憂的基礎(chǔ)上，積極配合征地拆遷工作。

4 結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)村征地拆遷工作開展應(yīng)該從依法依規(guī)角度出發(fā)，進(jìn)一步優(yōu)化各項(xiàng)征地拆遷工作流程，能夠以最簡潔的方式，在確保農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，合理落實(shí)征地拆遷工作，促進(jìn)全國城鎮(zhèn)化。而這一工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需依靠對當(dāng)前土地征收拆遷過程中存在的問題予以更加深刻的認(rèn)識，結(jié)合土地征收拆遷行為對當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻那猩碛绊懀局侠硌a(bǔ)償、切實(shí)保障原則，結(jié)合當(dāng)前的法律法規(guī)，從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，對征地拆遷法律內(nèi)容進(jìn)行完善，建立一套相對更加完善的征地拆遷法律機(jī)制，促使整個(gè)征地拆遷工作能夠在社會監(jiān)督之下更加合理地完成，在保證相應(yīng)居民切身利益的同時(shí)，順利實(shí)現(xiàn)土地征收目標(biāo)，妥善做好拆遷安置工作和失地農(nóng)民社會保險(xiǎn)工作，全方位落實(shí)征地拆遷補(bǔ)償政策。

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