楊廣程

摘要：耕地是維護(hù)國家發(fā)展的重要資源，因此為了促使國家能夠穩(wěn)定前進(jìn)要確保耕地安全。但是隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的加快，使得大量耕地被占用，城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾日益顯現(xiàn)?；诖?，本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)制度以及新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)的問題，探討了新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)的策略，望推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地；保護(hù)策略

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)制度

為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地資源，現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度為耕地全要素保護(hù)制度、耕地占補(bǔ)平衡制度，以及耕地的價(jià)值補(bǔ)償和激勵(lì)政策。

1.1 耕地全要素保護(hù)制度

因?yàn)楫?dāng)前對于耕地資源進(jìn)行保護(hù)，其管理理念重點(diǎn)集中于耕地?cái)?shù)量，而不是對耕地的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，以至于耕地保護(hù)政策無法切實(shí)的執(zhí)行。因此為了改善這種情況，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)質(zhì)量，數(shù)量、生態(tài)、時(shí)間以及空間等要素之間的平衡，進(jìn)而形成合理的耕地發(fā)展模式，使得耕地質(zhì)量得以上升，提高耕地產(chǎn)能。從生態(tài)的角度出發(fā)，要在保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)之上，對空間進(jìn)行布局，以便實(shí)現(xiàn)空間格局的最優(yōu)化；而從時(shí)間的角度出發(fā)，要合理安排耕地的時(shí)序，實(shí)現(xiàn)耕地資源的合理利用。因此為了能更好地保護(hù)耕地資源，要嚴(yán)格遵循全要素保護(hù)制度，使得耕地資源的使用效率得以提高，從而保護(hù)人民的糧食安全，維護(hù)農(nóng)民的個(gè)人利益。

1.2 耕地占補(bǔ)平衡制度

占補(bǔ)平衡機(jī)制能夠在耕地保護(hù)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，所以被委以保護(hù)耕地紅線的重任，因此在進(jìn)行實(shí)際操作的過程中，如果出現(xiàn)耕地被浪費(fèi)或是被占用的問題，那么極有可能使得耕地資源面臨著生態(tài)安全的問題，或是在生產(chǎn)過程中出現(xiàn)麻煩等情況。同時(shí)，如果不對后備土地資源進(jìn)行開發(fā)，使得占補(bǔ)平衡以及生態(tài)協(xié)調(diào)之間的關(guān)系能夠相協(xié)調(diào)，就極有可能造成環(huán)境破壞，使得耕地資源面臨更加繁重的生態(tài)環(huán)境壓力。因此踐行此原則，不僅能對田地進(jìn)行改造，還能夠在已開發(fā)土地的基礎(chǔ)上提高耕地的生產(chǎn)效率，提高了耕地的保有量以及留存率，改善了耕地距離遠(yuǎn)、零散分布的問題。而且在踐行此制度的基礎(chǔ)上，制定新的耕地政策，確立有關(guān)補(bǔ)償資金發(fā)放的踐行制度，能夠提高農(nóng)戶的保護(hù)意識。

1.3 耕地價(jià)值補(bǔ)償

我國的農(nóng)耕文明經(jīng)歷了上千年的發(fā)展，但是對于耕地保護(hù)價(jià)值補(bǔ)償制度的建立卻稍有欠缺，因?yàn)槲覈L期踐行保守的耕地保護(hù)制度，不敢打破傳統(tǒng)的耕地保護(hù)模式，一直將經(jīng)濟(jì)利益作為耕地保護(hù)的指導(dǎo)原則，使得農(nóng)戶逐漸喪失了耕地保護(hù)的意識。因此國家為解決這一問題，建立了耕地價(jià)值補(bǔ)償制度，以便激發(fā)耕地保護(hù)的主體意識，提高農(nóng)民對于耕地資源保護(hù)的積極性。從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)，耕地保護(hù)涉及了多個(gè)層面的內(nèi)容，具備較為廣闊的領(lǐng)域，所以在建立耕地價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決被動保護(hù)耕地的問題。耕地價(jià)值補(bǔ)償制度，從多個(gè)維度對耕地保護(hù)主體的利益關(guān)系進(jìn)行考量，展現(xiàn)了耕地保護(hù)所得補(bǔ)償?shù)恼騼r(jià)值，并使得耕地在生產(chǎn)的過程中產(chǎn)生了正向的生產(chǎn)效應(yīng)，將相應(yīng)的耕地保護(hù)補(bǔ)貼落實(shí)到微觀主體當(dāng)中，使得耕地主體在生產(chǎn)過程中獲得了更多的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)了對成本的控制[1]。

1.4 耕地激勵(lì)政策

耕地激勵(lì)政策是由中央政府以及地方政府進(jìn)行聯(lián)合，將農(nóng)民利益作為主體所建立的，并從個(gè)人利益出發(fā)所作出的選擇。因此，站在中央政府的角度，重點(diǎn)是維護(hù)人民的糧食生產(chǎn)安全以及對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)；而立足于地方政府，重點(diǎn)是執(zhí)行中央政府的命令，并從將當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益作為發(fā)展目標(biāo)；從農(nóng)民的角度出發(fā)，則是重點(diǎn)在于維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益，并是否作出保護(hù)耕地資源的選擇。因此，為了出臺的激勵(lì)政策能夠切實(shí)地得到執(zhí)行，既要強(qiáng)化農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，以便能在保護(hù)耕地資源的前提下協(xié)調(diào)主體之間的利益關(guān)系。其次，推進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的建立，中央政府既要在制度上作出改變，又要對監(jiān)督檢查機(jī)制進(jìn)行完善，從而在實(shí)際操作中對耕地進(jìn)行保護(hù)。最后，加大對農(nóng)民耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度，堅(jiān)決地站在農(nóng)民的角度，維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，以便保障農(nóng)民能夠得到相應(yīng)的生活補(bǔ)貼。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)的問題

在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)正面臨著新的挑戰(zhàn)，耕地被占用，土地資源的浪費(fèi)以及由于對于耕地資源的管理不當(dāng)，使得城鎮(zhèn)化的發(fā)展造成土地流失。

2.1 耕地被占用

與發(fā)達(dá)國家相比，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度較快，但是城鎮(zhèn)化仍舊處于較低的水平，所以我國目前城鎮(zhèn)化的程度還是相對不完善的。從目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的情況來看，因?yàn)槲覈司刭Y源占有量較少，所以會不可避免地出現(xiàn)耕地資源被占用的情況，而且因?yàn)槌擎?zhèn)化發(fā)展的速度過快，致使耕地資源面臨著較大的保護(hù)壓力。我國大部分地區(qū)仍舊在不斷擴(kuò)大城市的規(guī)模，即便對中小城市也是堅(jiān)持積極發(fā)展的戰(zhàn)略，因此隨著城市的擴(kuò)展，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也在不斷增多，為了保證充足的建設(shè)用地，需要占用一定量的耕地。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，我國城鎮(zhèn)化的程度每提高1%，其耕地的占有面積就增加40萬hm2左右。

2.2 土地浪費(fèi)現(xiàn)象

我國耕地資源的總量占據(jù)世界耕地資源占有量的前列，但是因?yàn)槲覈丝诨鶖?shù)較大，使得人均土地資源占有量是極少的，尤其是在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之下，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的增多，更加使得大部分地區(qū)面臨著土地資源浪費(fèi)的問題。因此在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)著重提高土地資源的利用效率。

2.3 土地管理不當(dāng)

在新型城鎮(zhèn)化的背景之下，因?yàn)榉欠ㄕ加猛恋氐那闆r層出不窮，使得加劇了耕地保護(hù)的局勢更為嚴(yán)峻，而且因?yàn)槲覈r(nóng)村地區(qū)其經(jīng)濟(jì)組織不能發(fā)揮實(shí)際的作用，使得政府無法對其進(jìn)行引領(lǐng)，不能將耕地保護(hù)政策切實(shí)地執(zhí)行，以至于在管理集體土地的過程中出現(xiàn)問題，致使原本屬于集體的土地成為個(gè)人謀求利益的工具，加劇了農(nóng)用地非法流轉(zhuǎn)的問題，占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)成為其斂財(cái)?shù)氖侄?。一些地方政府作為土地資源的管理者，在執(zhí)行土地保護(hù)政策的過程中，只一味地追求城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在平原上大量建設(shè)城市或鄉(xiāng)村，致使“平地建城”的現(xiàn)象滋生。因?yàn)橐恍┱块T缺乏對城鎮(zhèn)的合理規(guī)劃，使得轄區(qū)內(nèi)部的耕地資源沒有得到切實(shí)的保護(hù)。更為嚴(yán)重的是，為了提高所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平，一些地方政府大力推行隨意用地，致使出現(xiàn)了批而不建的情況，嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源。

2.4 城鎮(zhèn)化造成土地流失

隨著城鎮(zhèn)化的不斷向外發(fā)展，使得我國耕地資源面臨著更大的壓力，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化對于建設(shè)用地的需求量更大，所以耕地保護(hù)與城市建設(shè)之間的沖突更加激烈，尤其是一些三四線城市，因?yàn)閷τ诨A(chǔ)設(shè)施的需求增大，所以開發(fā)農(nóng)村地區(qū)的土地成為了工作的重點(diǎn)。另外，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化帶動工業(yè)化的發(fā)展，所以一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了緊跟發(fā)展的節(jié)奏，大肆占用農(nóng)田，致使耕地出現(xiàn)水土流失的情況。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)策略

3.1 實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程當(dāng)中，耕地保護(hù)工作已經(jīng)成為土地管理的首要任務(wù)，因?yàn)槿绻麤]有在耕地保護(hù)方面取得預(yù)期的工作成績，那么很有可能使得國家的發(fā)展?jié)摬刂嗟牟环€(wěn)定因素，以至于各行各業(yè)的發(fā)展都受到限制，資源之間的矛盾沖突也變得更加明顯。從以往的工作經(jīng)驗(yàn)以及制定的工作標(biāo)準(zhǔn)來看，對耕地資源進(jìn)行保護(hù)已經(jīng)不能再采用懷柔政策，而是要對耕地保護(hù)制度嚴(yán)格執(zhí)行，以便能夠彌補(bǔ)制度中存在的缺陷，消除其中的隱患。首先，開展耕地保護(hù)工作，從上到下都要切實(shí)地落實(shí)和踐行，加強(qiáng)對于耕地使用情況的明察暗訪，一旦發(fā)現(xiàn)破壞耕地的行為，或是企業(yè)在使用土地的過程中有損害耕地的行為，要給予企業(yè)嚴(yán)厲的處罰。即便覆蓋了較大的耕地范圍，也要不斷對耕地保護(hù)政策進(jìn)行更新，以免出現(xiàn)法不責(zé)眾的情況，為社會樹立錯(cuò)誤的觀念。其次，要進(jìn)一步健全土地管理制度，無論是站在社會、農(nóng)業(yè)亦或是百姓的角度都要對耕地的使用情況進(jìn)行積極的調(diào)查，充分了解群眾的看法，將社會的發(fā)展作為導(dǎo)向，秉持著可持續(xù)發(fā)展的原則，完善土地管理制度中的內(nèi)容，加大處理的力度，以便能夠保證制度中的每一條政策被嚴(yán)格地執(zhí)行，每一項(xiàng)工作都有明確的工作依據(jù)，從而減少制度中的缺陷。

3.2 加強(qiáng)對于土地利用計(jì)劃管理

在現(xiàn)階段，因?yàn)槲覈鞘谢陌l(fā)展進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵性的時(shí)期，所以建設(shè)城鎮(zhèn)化成為我國發(fā)展的重要任務(wù)，但是因?yàn)楦刭Y源的保護(hù)工作能夠?qū)ξ覈罄m(xù)的發(fā)展造成影響，所以同樣占據(jù)著重要的位置。因此，在開展后續(xù)工作的過程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對于土地利用計(jì)劃的監(jiān)管，要從土地利用總量出發(fā)，對土地利用量進(jìn)行控制。首先，各個(gè)地區(qū)的土地利用計(jì)劃都要經(jīng)過嚴(yán)格的審核，并定時(shí)向上級呈報(bào)，如果在呈報(bào)過程中有遺漏的問題，上級部門要針對計(jì)劃的遺漏之處進(jìn)行調(diào)整，以便在對土地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)能夠有充分的制度保證。其次，要對土地利用總量進(jìn)行嚴(yán)格的控制，保護(hù)土地的現(xiàn)存量，避免出現(xiàn)過度開發(fā)的問題，并在對土地進(jìn)行開發(fā)的過程中要成立調(diào)查小組，對以往出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，避免在解決問題時(shí)出現(xiàn)拖延的情況，同時(shí)工作小組要對耕地保護(hù)中存在的問題進(jìn)行嚴(yán)格處理，對不良現(xiàn)象進(jìn)行整頓，進(jìn)而向社會展現(xiàn)耕地保護(hù)工作所發(fā)揮的作用，給予百姓安全感，切實(shí)地保障群眾的利益。最后，在建設(shè)城鎮(zhèn)化的過程中，在利用土地資源之前要對土地進(jìn)行總體規(guī)劃，明確土地的使用意圖，同時(shí)政府要建立嚴(yán)格的審批制度，在對土地資源進(jìn)行審批時(shí)嚴(yán)格按照流程，減少土地被濫用的情況。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，政府更加要完善保護(hù)農(nóng)田的政策，定期組織學(xué)習(xí)，幫助農(nóng)民樹立科學(xué)的土地開發(fā)觀念，合理地開展復(fù)墾工作，使得我國的耕地資源能得到有效利用。

3.3 加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼

土地的種植與農(nóng)民的積極性息息相關(guān)，因此要想在保護(hù)耕地資源的基礎(chǔ)上，不斷研發(fā)新品種，使得科學(xué)技術(shù)進(jìn)入千家萬戶，以便提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，為農(nóng)民開展種植提供便利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收，進(jìn)而提高農(nóng)民的積極性，促進(jìn)耕地保護(hù)工作效率的提高?？梢栽谶M(jìn)行耕地保護(hù)的過程中借鑒西方的成功經(jīng)驗(yàn)，采用直接補(bǔ)貼或是購買農(nóng)地的方式，實(shí)現(xiàn)對于種植者的資助。

3.4 合理控制城鎮(zhèn)規(guī)模

無論是城鎮(zhèn)化的建設(shè)還是新時(shí)期的發(fā)展，其重點(diǎn)都在于人，所以在推行城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，要注重對于城市品質(zhì)的提高，但是這并不意味著只追求城市發(fā)展的速度，而是要在發(fā)展的過程堅(jiān)持“以人為本”的觀念，提高城市發(fā)展的合理化程度和科學(xué)化程度，以長遠(yuǎn)的眼光看待城市發(fā)展。在進(jìn)行城市建設(shè)之前，要做好前期的調(diào)研，對城市空間進(jìn)行合理布局和規(guī)劃，以便將城市的規(guī)模控制在合理的范圍之內(nèi)。同時(shí)，建立土地利用規(guī)劃制度，達(dá)成節(jié)約用地的目標(biāo)，盤活對于土地的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)低效化利用土地，進(jìn)而提高土地的利用效率，對有限的耕地資源進(jìn)行保護(hù)。另外，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中既要明確自身的定位，又要保證規(guī)劃布局的合理性，嚴(yán)禁出現(xiàn)“先征地、后建設(shè)、再招商”的情況，而是要使得城鎮(zhèn)的建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，利用高效和包容的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)城市以及土地的可持續(xù)發(fā)展。

3.5 重視土地生態(tài)保護(hù)

耕地能夠發(fā)揮涵養(yǎng)水源，平衡水汽，為動植物營造生存環(huán)境的作用，所以加強(qiáng)對于耕地資源的生態(tài)保護(hù)力度對于踐行生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略有著重要的意義。但是因?yàn)樵谝酝陌l(fā)展過程中，只重視耕地的經(jīng)濟(jì)效益，使得其產(chǎn)生的生態(tài)效益被忽視，因此阻礙了耕地資源保護(hù)工作的發(fā)展進(jìn)程。為了改善這一情況，應(yīng)當(dāng)設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，對于能在生產(chǎn)過程中對耕地進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)民予以獎(jiǎng)勵(lì)，以便能激發(fā)農(nóng)民對保護(hù)耕地資源的積極性。首先，對于處于鐵路沿線或是城市郊區(qū)的耕地要加大保護(hù)的力度，因?yàn)楸旧砥涓刭Y源就是有限的，所以如果出現(xiàn)土地資源被浪費(fèi)以及土地資源被占用的情況會造成不可挽回的損失。其次，地方的監(jiān)管部門要對土地的利用情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，加大對于造成污染企業(yè)的懲罰力度，對非法排放“三廢”的行為，出具暫停經(jīng)營的標(biāo)識，命令其進(jìn)行嚴(yán)格整改，同時(shí)要給予受污染的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。最后，對于農(nóng)民的行為也要進(jìn)行監(jiān)管，禁止農(nóng)民向耕地傾倒生活垃圾，一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)民出現(xiàn)該行為，也要予以嚴(yán)格的處罰措施，以便能夠?qū)崿F(xiàn)從源頭上對耕地污染的情況進(jìn)行防治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對于耕地資源的保護(hù)。

3.6 提高耕地的質(zhì)量

為了保證糧食的生產(chǎn)安全，要將耕地的產(chǎn)出效率以及耕地的質(zhì)量放在保護(hù)耕地資源工作的首位，只有這樣才能使得有限的耕地資源發(fā)揮出應(yīng)有的效用。一方面，政府要組織水利建設(shè)的工作，幫助農(nóng)村地區(qū)建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施，解決我國大部分地區(qū)水源不平衡以及不穩(wěn)定的問題，以便在生產(chǎn)糧食的過程中能擁有充足的水源。因此，政府要加大對于水利設(shè)施建設(shè)的資金投入，以便為糧食生產(chǎn)提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，政府要組織專業(yè)人員開展下鄉(xiāng)活動，為農(nóng)戶進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，尤其是可以針對改良土質(zhì)、提高土壤肥力，倡導(dǎo)農(nóng)民使用有機(jī)肥，以便降低對于土地質(zhì)量的影響。

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