歐盟太空交通管理方案研究

段鋒

（國防大學(xué)軍事管理學(xué)院，北京 100091）

2022年2月15日，歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表共同發(fā)布了《致歐洲議會和歐盟理事會的聯(lián)合通報——歐盟太空交通管理方案/歐盟在應(yīng)對全球挑戰(zhàn)中的貢獻(xiàn)》（后文簡稱《聯(lián)合通報》）。這是歐盟官方首份正式發(fā)布的太空交通管理方案，既是歐盟對內(nèi)的政策指導(dǎo)和方向引領(lǐng)，也是對外的立場宣示和態(tài)度表達(dá)，標(biāo)志著太空交通管理事務(wù)得到歐盟官方的認(rèn)可和重視，也預(yù)示著歐盟太空交通管理事務(wù)將在歐盟的頂層設(shè)計和指導(dǎo)下進(jìn)入一個全新的發(fā)展階段。

1 歐盟提出太空交通管理方案的背景

客觀的外空環(huán)境、美國帶來的壓力、歐盟前期的準(zhǔn)備構(gòu)成了歐盟太空交通管理方案誕生的整體背景。

1.1 外空態(tài)勢日趨嚴(yán)峻

近年來，隨著空間物體數(shù)量（包括各類在役航天器和各類空間碎片）急速增多，空間物體日趨飽和，各類航天器之間或與空間碎片的近距離交會次數(shù)顯著增加，“凱斯勒綜合癥”的可能性逐漸增大，這給人類太空活動帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。歐盟對此表示憂慮，認(rèn)為“我們現(xiàn)在正站在一個十字路口：如果我們不想辦法來管理太空交通，那么我們過去和當(dāng)下的太空活動就將損害外空的安全、安保和可持續(xù)性，并進(jìn)一步損害我們未來依靠太空來造福人類的能力”[1]。逐步惡化的太空環(huán)境是歐盟提出太空交通管理方案最根本的動因。

1.2 美國太空交通管理相關(guān)規(guī)則不斷發(fā)展

2018 年6 月，美國特朗普政府發(fā)布第3 號太空政策指令《國家太空交通管理政策》[2]，這是美國政府第一份聚焦太空交通管理的專門性政策，極大地提高了太空交通管理在全球太空理論界的關(guān)注度。另外，美國衛(wèi)星工業(yè)協(xié)會、太空安全聯(lián)盟、交會與服務(wù)操作執(zhí)行聯(lián)盟等行業(yè)組織也積極主導(dǎo)或參與最佳實踐、原則等的制定，使美國在太空交通管理相關(guān)規(guī)則制定方面走到了各國前列，這使歐盟產(chǎn)生了危機感。歐盟理事會主席在發(fā)給常駐代表委員會的《2021年5月28日競爭理事會的準(zhǔn)備——邁向歐盟在太空交通管理中的更優(yōu)定位——政策辯論》（后文簡稱《政策辯論》）中指出，美國等國家正快速行動，通過了太空交通管理領(lǐng)域的政策和標(biāo)準(zhǔn)，增大了歐盟的壓力，促使歐盟更快行動，以形成新的太空交通管理方案[3]。著名的太空智庫歐洲太空政策研究所于2020 年1月發(fā)布的《邁向太空交通管理的歐洲方案》（后文簡稱《歐洲方案》）也指出，歐洲缺乏與第3號太空政策指令類似的政策來定義歐洲在太空交通管理領(lǐng)域的行動原則[4]?！堵?lián)合通報》填補了這一空白?？梢哉J(rèn)為，美國帶來的外部壓力在很大程度上加速了歐盟提出自己的太空交通管理方案的進(jìn)程。

1.3 歐盟有著較為充分的理論基礎(chǔ)和決策準(zhǔn)備

歐洲相關(guān)太空機構(gòu)圍繞太空交通管理進(jìn)行過較為深入的理論探討。2017年，德國、瑞士、奧地利三國學(xué)者發(fā)表了主題為《歐洲太空交通管理系統(tǒng)實施研究》的系列論文（三卷）。該系列論文重點構(gòu)想了未來穿越航空空間、臨近空間、近地軌道的點對點（航天港）洲際運輸系統(tǒng)，以及太空交通管理與空中交通管理的融合[5]。不過，長期軌道活動中的交通管理問題不是該系列論文的重點。此外，歐洲太空政策研究所的《歐洲方案》從太空交通管理概念、需求、歐洲的相關(guān)利益、歐洲的現(xiàn)有基礎(chǔ)、未來展望等方面，對歐洲太空交通管理方案進(jìn)行了全面、深入、系統(tǒng)的論述和探索，對于歐盟構(gòu)建太空交通管理方案具有重要的參考價值。

歐盟官方主導(dǎo)并推動了相關(guān)的理論探討和政策辯論。2020年是歐盟太空交通管理政策發(fā)展進(jìn)程中的分水嶺。此前，歐盟范圍內(nèi)基本只有法國等少數(shù)成員國關(guān)注太空交通管理事務(wù)。此后，歐盟最高層開始積極介入。一方面，采取課題形式來支持相關(guān)理論探索。如歐洲議會批準(zhǔn)的“地平線2020”框架下的EUSTM和SPACEWAyS兩項課題就專門聚焦太空交通管理。另一方面，采取官方文件或會議的形式持續(xù)推動相關(guān)理論探討和官方?jīng)Q策。

2020年11月，歐盟理事會發(fā)布題為《在建立全球太空經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵原則過程中的歐洲貢獻(xiàn)的目標(biāo)》的理事會結(jié)論報告，承認(rèn)需要更加協(xié)調(diào)一致的太空交通管理方案，并提議召開一次包括學(xué)術(shù)界、工業(yè)界在內(nèi)的所有相關(guān)方參與的會議[6]，展現(xiàn)了歐盟在太空交通管理領(lǐng)域的初步共識和積極態(tài)度。根據(jù)該文件精神，2021年7月7日歐盟和歐空局聯(lián)合舉辦了專題性的歐洲太空交通管理會議①目前，歐盟有27個成員國，歐空局有22個成員國。歐盟與歐空局共有的國家有19個，是歐盟成員國但非歐空局成員國的有8個；是歐空局成員國但非歐盟成員國的有3個（挪威、瑞士、英國）。雖然二者在成員國構(gòu)成上并不完全一致，但歐空局在很大程度上能夠體現(xiàn)歐盟在太空領(lǐng)域的行動和意圖。。雖然會議成果不具約束力，但為歐盟后續(xù)的研究和決策提供了有益的素材[7]。

2021 年2 月，歐盟委員會發(fā)布的《行動計劃的協(xié)作——在民用、防務(wù)與太空工業(yè)之間》披露，歐盟發(fā)起了三個旗艦項目，其中之一便是“歐盟太空交通管理戰(zhàn)略”，目的是制定太空交通管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，既用于軌道避碰，也用于避免非歐盟標(biāo)準(zhǔn)成為準(zhǔn)則[8]。該旗艦項目體現(xiàn)了歐盟在太空交通管理領(lǐng)域的戰(zhàn)略企圖。

2021 年5 月，歐盟理事會主席發(fā)布的《政策辯論》指出，一直以來太空交通管理只是歐盟理事會下屬太空工作小組的長期可持續(xù)性議題下的子議題，但當(dāng)前的各類挑戰(zhàn)使太空交通管理事務(wù)變得更為迫切，太空工作小組一致認(rèn)為，歐盟理事會亟需制定一份歐盟太空交通管理方案[3]。該文件表明，太空交通管理的重要性迅速提高，發(fā)展歐盟太空交通管理方案已經(jīng)成為歐盟最高層的共識，歐盟各成員國已經(jīng)達(dá)成了思想上的統(tǒng)一。11 月發(fā)布的《2021 年11 月26 日競爭理事會的準(zhǔn)備——太空交通管理——主席報告》（后文簡稱《主席報告》）進(jìn)一步體現(xiàn)了各成員國觀念上的共識和思想上的統(tǒng)一[9]。

2021 年9 月，歐盟委員會國防工業(yè)與航天總司成立了一個“咨詢平臺”，專門收集多方觀點和信息，為即將在2022年發(fā)布的《聯(lián)合通報》提供決策參考。該平臺體現(xiàn)了歐盟高層各部門在太空交通管理事務(wù)上的齊心協(xié)力及相關(guān)理論準(zhǔn)備的不斷完善。

在歐盟高層的積極推動和主動作為下，歐盟對太空交通管理方案重要性的認(rèn)識逐步提高，共識逐步形成，為最終提出歐盟太空交通管理方案奠定了較為厚實的思想和理論基礎(chǔ)。

2 歐盟太空交通管理方案簡介

《聯(lián)合通報》包括序言、歐盟太空交通管理方案的必要性、評估歐盟對太空交通管理的需求以及太空交通管理對歐盟的影響、提升歐盟作業(yè)能力以支持太空交通管理、培養(yǎng)太空交通管理的監(jiān)管方面、推動歐盟太空交通管理方案的全球化等6 部分，其目的是設(shè)計一份具體的歐盟太空交通管理方案，以安全、可持續(xù)地利用太空，在完全尊重歐盟和各成員國管轄權(quán)的同時維護(hù)歐盟利益[1]。方案的主體內(nèi)容回答了“是什么、為什么、怎么辦”等三個方面的問題，構(gòu)建起了歐盟太空交通管理方案的理論框架。

2.1 提出了太空交通管理的工作定義

當(dāng)前，國際上尚不存在一種得到全球一致認(rèn)可的太空交通管理定義，但遏制太空環(huán)境惡化、保護(hù)太空資產(chǎn)、確保安全和可持續(xù)地利用太空的現(xiàn)實需求，決定了不能被動等待這種定義的出現(xiàn)。面對這一矛盾，歐盟采取變通的辦法，提出了一個“工作定義”，將太空交通管理定義為“平安地（safely）、可持續(xù)地和安全地（securely）進(jìn)入外空、實施外空活動、從外空返回的方法和規(guī)則”[1]。工作定義意味著它將是動態(tài)的，會隨著未來的進(jìn)一步理論探討而發(fā)展變化。不過，其內(nèi)涵要素是固定的，主要包括空間態(tài)勢感知；空間碎片減緩與清除；空間碎片與無線電頻譜管理；太空活動的全壽命周期，包括航天發(fā)射、在軌活動、壽終離軌操作；再入大氣層（受控與非受控）等。

2.2 論證了發(fā)展歐盟方案的必要性

《聯(lián)合通報》認(rèn)為，在經(jīng)過50 年商業(yè)利用太空之后，建立歐盟太空交通管理方案的需求更加迫切，主要有四個方面的原因：一是隨著可重復(fù)使用運載器、小衛(wèi)星、巨型星座等“新航天”技術(shù)的發(fā)展，進(jìn)入太空的成本降低，在軌衛(wèi)星數(shù)量大增，進(jìn)而使太空操作的復(fù)雜性上升；二是衛(wèi)星數(shù)量增加使空間碎片數(shù)量增加，碰撞風(fēng)險增大；三是外空競逐日趨激烈，威脅到歐盟及成員國空間資產(chǎn)的安全與復(fù)原力，尤其是低軌區(qū)域的環(huán)境正迅速惡化，亟需國際社會探討并實施負(fù)責(zé)任行為規(guī)則；四是盡管聯(lián)合國層面取得了一定進(jìn)展，但當(dāng)前僅存在極為有限的太空“道路規(guī)則”，且在國際層面制定綜合性的方案正面臨極大的外交與政治障礙，這又進(jìn)一步增加了發(fā)展太空交通管理的緊迫性。

2.3 闡述了4條發(fā)展途徑

歐盟太空交通管理方案在具體舉措上，采用“政策闡述+行動部署”的體例，先對相關(guān)政策進(jìn)行理論上的論證與闡釋，之后進(jìn)行明確而具體的行動計劃部署。4 條發(fā)展途徑及相應(yīng)的10 項行動計劃構(gòu)成了方案的核心內(nèi)容。

2.3.1 評估發(fā)展歐盟方案的需求及影響

方案指出，歐盟需要清晰地理解發(fā)展太空交通管理的需求及潛在影響，因而需要把民事、軍事領(lǐng)域的各類利益相關(guān)者動員起來。

為此，方案提出的行動計劃1 要求：2022 年中期前，歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表設(shè)立一個囊括了所有歐盟利益相關(guān)者的咨詢機制，并于2023 年早期前匯集民事、軍事需求。該機制中，歐洲防務(wù)局將與各成員國一道整合軍事需求。

2.3.2 提升相關(guān)技術(shù)能力

方案指出，太空監(jiān)視與跟蹤能力是歐盟太空交通管理的關(guān)鍵能力，歐盟必須進(jìn)一步發(fā)展其太空監(jiān)視與跟蹤能力至“足夠程度的自主”。一要提升和拓展太空監(jiān)視與跟蹤服務(wù)。在提升方面，要發(fā)展天基傳感器、發(fā)展更優(yōu)性能的雷達(dá)與望遠(yuǎn)鏡等，要利用歐洲大陸以外的太空監(jiān)視與跟蹤資產(chǎn)。在拓展方面，要在避碰、再入分析、解體分析的基礎(chǔ)上，新增碎片減緩、整治（remediation）方面的服務(wù)。二要發(fā)展新技術(shù)，如自動避碰、人工智能、量子技術(shù)等。三要最大程度地利用歐盟工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，挖掘歐盟工業(yè)界潛能。

為此，方案提出的行動計劃2 要求：歐盟委員會在EU SST Partnership（一個提供太空監(jiān)視與跟蹤服務(wù)的實體，已于2022 年11 月11 日由15 個歐盟成員國正式成立）支持下，提升現(xiàn)有服務(wù)性能，2023年中期前提出探測10cm以上物體的太空監(jiān)視與跟蹤系統(tǒng)的需求分析，2025年前開始實際部署；發(fā)展新型服務(wù)，2023年中期前提出對新型服務(wù)的建議，2025年前評估其是否可行；培育新技術(shù)，2023年年底前，與歐洲工業(yè)界建立一個專門的技術(shù)與交叉創(chuàng)新論壇，并準(zhǔn)備一份詳細(xì)的研究計劃，2025年年底前評估其實施進(jìn)展。行動計劃3 要求：歐盟委員會在“卡西尼”框架下挖掘新創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新潛能。行動計劃4 要求：歐盟委員會與EU SST Partnership一道，2023年前向工業(yè)界開放部分?jǐn)?shù)據(jù)共享平臺，2025年前向工業(yè)界開放部分空間物體編目表。

2.3.3 發(fā)展相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則

方案指出，歐盟太空交通管理方案將既包括非約束性的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等，也將包括歐盟層面具有約束性的立法等。對歐盟的政策要求是：一要跟蹤太空交通管理標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則的發(fā)展?fàn)顩r。目前，部分國家、歐洲、國際及聯(lián)合國層面均有機構(gòu)制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則；二要積極發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，并開發(fā)工具箱來推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則的運用；三要采取激勵措施。如考慮發(fā)展“安全太空”標(biāo)簽，采納獎勵標(biāo)準(zhǔn)，建立遵守規(guī)則者名單，以及相應(yīng)的認(rèn)證、監(jiān)督機制；四要確定太空交通管理方面的義務(wù)，如短期內(nèi)發(fā)展關(guān)于避碰等方面有限的義務(wù)；中期內(nèi)明確相關(guān)立法領(lǐng)域，提出有關(guān)太空交通管理的立法建議等。

為此，方案提出的行動計劃5 要求：歐盟委員會、歐盟外交與安全政策高級代表與各成員國密切合作，2023年年底前建立一個論壇，確保歐盟掌握與國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則有關(guān)的信息與動態(tài)，另外，該論壇還將制定新的歐洲和國際標(biāo)準(zhǔn)，在歐盟推廣特定的標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，為成員國頒發(fā)衛(wèi)星運營執(zhí)照提供支持等。行動計劃6 要求：歐盟委員會與各成員國密切合作，2023年年底前明確可能的激勵措施和認(rèn)證機制；2024 年年底前建立認(rèn)證機制并落實激勵措施。行動計劃7 要求：歐盟委員會與各成員國密切合作，2023 年年底前針對相關(guān)義務(wù)提出初步的、有限的建議；2024 年中期前明確可能的立法領(lǐng)域；2024 年年底前提出立法建議。

2.3.4 將歐盟方案推向國際

方案指出，歐盟太空交通管理方案要為全球做貢獻(xiàn)，在“外部舞臺”上進(jìn)行全球合作。這符合歐盟關(guān)于外空的核心原則和價值觀。對歐盟的政策要求是：一要推進(jìn)多邊太空交通管理。歐盟將支持一個聯(lián)合國框架下多邊的太空交通管理方案，并謀求加入聯(lián)合國相關(guān)條約。二要為世界做貢獻(xiàn)。因為各國無力獨立發(fā)展太空交通管理，且太空交通管理需要冗余系統(tǒng)來確保其可信度，故需發(fā)展區(qū)域性太空交通管理。此外，歐盟太空交通管理將向全歐洲乃至全世界推廣。三要把與美國的討論置于優(yōu)先地位。歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表將尋求與美國更緊密的合作，以及建立互操作性和互補性。四是與第三國開展對話。歐盟將積極開展太空交通管理方面的外交活動。

為此，方案提出的行動計劃8 要求：歐盟委員會、歐盟外交與安全政策高級代表和各成員國，與聯(lián)合國一道明確或建立專門的太空交通管理機構(gòu)，以在全球范圍內(nèi)落實具體的太空交通管理措施。行動計劃9 要求：2022 年中期前，歐盟委員會將嘗試加入聯(lián)合國《營救協(xié)定》《責(zé)任公約》《登記公約》，以維護(hù)歐盟利益。為了實現(xiàn)該目標(biāo)，歐盟委員會還將考慮履行條約規(guī)定的義務(wù)。行動計劃10要求：歐盟委員會、歐盟外交與安全政策高級代表和各成員國密切合作，與第三國和相關(guān)的區(qū)域論壇共同推進(jìn)區(qū)域性太空交通管理方案，為未來建立全球太空交通管理系統(tǒng)做好準(zhǔn)備；深化與美國的交流，以確保更緊密的合作與互操作性；與第三國在太空對話中系統(tǒng)地處理太空交通管理事務(wù)。

3 對歐盟太空交通管理方案的深層分析

作為一份聚焦于太空交通管理的綜合性指導(dǎo)文件，《聯(lián)合通報》提出的歐盟太空交通管理方案在太空交通管理的長遠(yuǎn)路徑、美歐在太空領(lǐng)域的合作與競爭、太空領(lǐng)域的軍民二元關(guān)系、歐盟太空交通管理體制建設(shè)等方面均體現(xiàn)了較為深入的洞察和十分鮮明的特點。

3.1 在政策目標(biāo)上，堅持定位于管理而非協(xié)調(diào)

當(dāng)前，不僅缺乏全球一致認(rèn)可的太空交通管理定義，甚至太空交通領(lǐng)域是否適宜于管理在各國間也存在分歧?，F(xiàn)在，國際航天界已經(jīng)提出了太空交通管理、太空交通協(xié)調(diào)、太空交通協(xié)調(diào)與管理、太空交通管理與協(xié)調(diào)、太空交通安全、國際太空交通治理、太空環(huán)境治理等諸多概念。值得注意的是，美國政府雖然在2018 年6 月正式提出了太空交通管理概念，但從2020年12月特朗普政府《國家航天政策》起，除了一些美國學(xué)術(shù)機構(gòu)等非官方部門依然使用太空交通管理概念外，美國官方政策文件基本不再使用，取而代之的是太空交通協(xié)調(diào)概念，且這一概念出現(xiàn)的頻率也不高，顯示美國政府對太空交通相關(guān)概念的熱情有明顯下降。美國、歐盟是太空規(guī)則制定領(lǐng)域最為積極的兩個參與者，與此相適應(yīng)，當(dāng)前太空交通管理、太空交通協(xié)調(diào)這兩個概念在國際航天界的影響力最大。兩個概念雖然只有一詞之差，但內(nèi)涵上卻存在質(zhì)的區(qū)別?！肮芾怼笔怯蓡我坏墓芾碚邔嵤┑淖陨隙碌幕顒?，該單一管理者在職權(quán)上高于各被管理者；而“協(xié)調(diào)”是由各活動主體之間進(jìn)行的溝通、協(xié)商、妥協(xié)等活動，各主體之間是平等的[10]。很明顯，兩個概念預(yù)示了兩種完全不同的管理體制和發(fā)展路徑。美國從太空交通管理轉(zhuǎn)向太空交通協(xié)調(diào)，很可能是因為其無法接受一個高于美國主權(quán)的管理機構(gòu)來約束其太空活動。這根源于美國一直以來在太空領(lǐng)域所持有的霸權(quán)主義和單邊主義立場。而歐盟秉持的多邊主義立場使其能夠接受一個高于國家主權(quán)的管理機構(gòu)。

太空交通管理、太空交通協(xié)調(diào)兩個概念內(nèi)涵的差異及背后的力量支撐，在相關(guān)國際平臺也正逐步顯露出來。在美國能夠主導(dǎo)的國際平臺如“四方安全對話”中，使用的概念是太空交通協(xié)調(diào)。在美、歐實力相當(dāng)?shù)膰H平臺如G7中，使用的概念是太空交通管理與協(xié)調(diào)。在一份聯(lián)合國文件中，先使用了太空交通協(xié)調(diào)，后使用了太空交通管理[11]。在太空交通相關(guān)概念未能統(tǒng)一、發(fā)展路徑各異的情形下，歐盟堅持太空交通管理概念及相關(guān)路徑，客觀上使其成為太空交通相關(guān)規(guī)則制定領(lǐng)域重要的一極，歐盟在很大程度上已成為太空交通管理理論研究的重鎮(zhèn)。

3.2 在國際路徑上，堅持建設(shè)多邊主義立場下的區(qū)域性機制

在國際層面的太空交通管理上，《聯(lián)合通報》指出，未來理想的太空交通管理體制將是一個全球化地組織起來的體制；歐盟將支持一個聯(lián)合國框架內(nèi)多邊的太空交通管理方案[1]。歐盟在太空交通管理上的這一立場，與美國在太空領(lǐng)域的單邊主義形成鮮明對比。該立場根源于歐盟在國際事務(wù)上的多邊主義傳統(tǒng)，也是該傳統(tǒng)在太空事務(wù)上的具體體現(xiàn)。正如歐盟在聯(lián)合國外空委第64屆會議上的聲明所指出的，歐盟及其成員國強烈支持在國際事務(wù)包括外空合作中的多邊方案（尤其是在聯(lián)合國背景下），歐盟還保證其所有倡議都是為了和平利用外空，本著國際合作的精神來制定的[12]。另外，歐盟太空交通管理方案對國際合作與多邊主義的重視，可能與歐盟于2015年提出的《外空活動國際行為準(zhǔn)則》因雙邊、多邊溝通不夠等原因而失敗有一定的關(guān)系[4]。

歐盟堅持多邊主義下的區(qū)域性太空交通管理方案，也是出于現(xiàn)實實力的理性選擇。2021年11月的《主席報告》就曾指出，歐盟各成員國很清楚，歐盟方案無法解決衛(wèi)星與空間碎片數(shù)量上升所帶來的全部問題[9]?！堵?lián)合通報》也指出，通過互補的能力與規(guī)則來打造伙伴關(guān)系、分?jǐn)傌?fù)擔(dān)是符合所有人利益的務(wù)實選擇。另外，《聯(lián)合通報》對區(qū)域性太空交通管理系統(tǒng)的長遠(yuǎn)發(fā)展持較為樂觀的態(tài)度，認(rèn)為一旦各個區(qū)域性系統(tǒng)在技術(shù)、規(guī)則方面的要素足夠成熟且趨于一致，各區(qū)域性系統(tǒng)將可融入、構(gòu)建起全球性系統(tǒng)。但在自身的區(qū)域性方案與全球方案的關(guān)系上，歐盟并不滿足于自身方案只是全球方案的普通一員，而是構(gòu)想了未來歐盟方案的作用范圍從歐盟拓展至全歐洲，再拓展至聯(lián)合國[1]，進(jìn)而在全球方案這一“外部舞臺”中“增加歐盟的國際分量”[9]“提高歐盟的聲音”[13]。

3.3 在對美關(guān)系上，尋求戰(zhàn)略自主與對美依賴之間的平衡

歐盟的戰(zhàn)略自主是指在必要時可以自主行動、在可能時可以合作行動的能力[14]。歐盟在對外關(guān)系中十分重視戰(zhàn)略自主，在太空領(lǐng)域也是如此。《聯(lián)合通報》全文5 次提及自主/戰(zhàn)略自主，指出發(fā)展自主的太空監(jiān)視與跟蹤能力是至為重要的，為了應(yīng)對避碰等挑戰(zhàn)，歐盟必須進(jìn)一步發(fā)展這種能力?！墩咿q論》也指出，依賴第三國的太空交通管理技術(shù)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)將直接削弱歐盟戰(zhàn)略自主的努力[3]。

不過，歐盟現(xiàn)有的太空監(jiān)視與跟蹤能力與戰(zhàn)略自主的差距還很大?！堵?lián)合通報》指出，歐盟現(xiàn)在主要是基于美國的空間物體編目表來提供太空交通管理相關(guān)服務(wù)，歐盟自己的數(shù)據(jù)和編目表只能起到補充作用[1]。雖然這種補充作用正在提高，但增速并不十分理想。預(yù)計到2028年，對于大于35cm的地球靜止軌道（GEO）物體，歐洲傳感器能夠?qū)崿F(xiàn)100%探測，大于35cm 的中地球軌道（MEO）物體是80%，而大于7cm 的低地球軌道（LEO）物體的探測率僅為37%～45%[4]?？梢钥闯?，在可見的未來歐盟在太空監(jiān)視與跟蹤方面將依然保持較高程度的對美依賴。

因此，歐盟希望實現(xiàn)戰(zhàn)略自主與對美依賴之間的平衡。《聯(lián)合通報》和《主席報告》都提出了“足夠程度的自主”概念。類似地，歐洲太空政策研究所《歐洲方案》提出了“合適程度的自主”概念，意指能夠控制依賴的程度并將其控制在可接受范圍[4]。這兩個概念都比較模糊，具有很大彈性。但有一點是確定的，即鑒于美國在太空交通管理領(lǐng)域具有最領(lǐng)先水平、相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)需要巨額投入等原因，歐盟將把與美國的溝通聯(lián)絡(luò)置于優(yōu)先地位，并尋求與美國在太空交通管理領(lǐng)域更緊密的合作。至于這種合作究竟能夠達(dá)到何種緊密程度，伽利略系統(tǒng)與GPS 系統(tǒng)的合作則被視為樣板，二者通過《伽利略—GPS 協(xié)議》建立了機制化的、平等的合作。但按照當(dāng)前歐盟與美國在太空交通管理硬實力上的顯著差距來看[15,16]，實現(xiàn)上述水平的合作尚需時日。

3.4 在軍事議題上，體現(xiàn)了以民為主、兼顧軍用的特點

在國際太空規(guī)則制定領(lǐng)域，“軍”與“民”要不要分開，或分開至何種程度，一直存在較大的分歧。

贊成分開的觀點占有不少現(xiàn)實論據(jù)。保羅·B·拉爾森對比分析了航空、航海、通信領(lǐng)域后指出，國際民用航空組織、國際海事組織和國際電聯(lián)在規(guī)則制定中均未涉及相關(guān)的軍事活動，但相關(guān)領(lǐng)域的軍事主體認(rèn)識到，遵守民用規(guī)則能夠更好地維護(hù)自身軍事利益，最終結(jié)果是各軍事主體主動、自覺地遵守相關(guān)規(guī)則，所以，在太空交通管理規(guī)則制定上應(yīng)把“軍”與“民”分開，重點發(fā)展民用太空交通管理規(guī)則[17]?！锻饪栈顒訃H行為準(zhǔn)則》的失敗在一定程度上提供了反面例證。彼時，作為聯(lián)合國外空委觀察員的國際空間安全促進(jìn)協(xié)會發(fā)表聲明認(rèn)為，該準(zhǔn)則軍民不分，想提供一個綜合性的方案，但焦點集中到了安保（security）方面，很少關(guān)注安全（safety）方面；安全與安保議題在達(dá)成合作的難易程度上存在數(shù)量級的差別，應(yīng)該把安全與安保分為兩部分或兩個文件分別處理；當(dāng)前管理的重點應(yīng)是民用航天和商業(yè)航天[18]。此外，還存在一個利于軍民分開的現(xiàn)實因素，即當(dāng)前在聯(lián)合國層面已基本形成聯(lián)合國外空委負(fù)責(zé)“民”、裁軍談判會議負(fù)責(zé)“軍”的二元格局[19]，聯(lián)合國外空委基本不涉及被認(rèn)為屬于安保領(lǐng)域的交會和接近操作事務(wù)，裁軍談判會議也基本不涉及被認(rèn)為屬于安全領(lǐng)域的太空交通管理事務(wù)[20]。

不贊成分開的觀點主要是基于太空領(lǐng)域有別于航空、航海領(lǐng)域，軍民兩用性十分突出的特點。徐緯地認(rèn)為，研究太空交通管理不能回避太空安全問題[10]。王國語認(rèn)為，外空兩用性實際上要求軍民規(guī)則“不分家”。大西洋理事會的一份研究報告也認(rèn)為，太空活動的軍民兩用性使得國際民用航空組織模式對于太空交通管理并不十分適用[21]?？陀^地說，區(qū)分軍用航空器與民用航空器、軍艦與民船的難度相對較低，而把軍用航天器與民用航天器、軍事航天活動與民用航天活動清晰區(qū)分開來的難度要大許多。

歐盟太空交通管理方案的態(tài)度是以民為主、兼顧軍用?！堵?lián)合通報》明確指出，歐盟將要發(fā)展的是在民用機構(gòu)控制下的民用的太空交通管理，但也要考慮防務(wù)和安全方面的特定需要。歐盟的這種態(tài)度比較接近軍民不分，比較類似于《外空活動國際行為準(zhǔn)則》的路徑。之所以依然突出防務(wù)和安全，是因為歐盟將安全議題置于十分重要的地位，甚至置于其他關(guān)切之上[4]。歐盟的這種態(tài)度得到了工業(yè)界的支持?！堵?lián)合通報》發(fā)布后，歐洲太空制造業(yè)的行業(yè)組織Eurospace很快在回應(yīng)文件中對歐盟太空交通管理方案表達(dá)了強烈支持，在軍事議題上態(tài)度甚至更加堅定，主張不必軍民并行地兩線發(fā)展，而應(yīng)從一開始就軍民聯(lián)合地發(fā)展太空交通管理系統(tǒng)[22]?？偟目?，歐盟、各成員國、工業(yè)界在太空交通管理的軍事議題上已經(jīng)基本達(dá)成共識。

3.5 在體制結(jié)構(gòu)上，力圖推動橄欖形太空交通管理結(jié)構(gòu)向柱形結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

歐盟太空交通管理系統(tǒng)表現(xiàn)為多層結(jié)構(gòu)，大致可以劃分為上中下三層。其中，上層為歐盟層級；中層為成員國層級；下層為航天工業(yè)界層級。該三層結(jié)構(gòu)大致呈中間強、上下兩端弱的橄欖形。對于成員國層級，這是歐盟太空交通管理的主力，成員國擁有、運行著太空監(jiān)視與跟蹤傳感器并進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。但各成員國間實力并不均衡，而且隨著越來越多成員國愿意參與到太空交通管理相關(guān)事務(wù)中來，利益訴求不一致的問題可能會愈發(fā)突出。此外，成員國之間還存在重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致歐盟整體效率低下的可能性。對于歐盟層級，其角色長期停留在僅提供研發(fā)支持、促進(jìn)成員國合作和國際合作的階段，并未發(fā)揮集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、方向開拓引領(lǐng)的主導(dǎo)作用。反而是歐空局在硬實力建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)與最佳實踐制定等方面發(fā)揮了重要作用。對于航天工業(yè)界層級，雖然有一些私營企業(yè)正尋求在太空交通管理領(lǐng)域扮演更為積極的角色，但總體上并不十分受重視，這與美國追求的以商業(yè)航天為導(dǎo)向的路徑形成鮮明對比[4]。

歐盟很清楚這種狀況的利害關(guān)系并力圖扭轉(zhuǎn)這種局面?！堵?lián)合通報》指出，如果各成員國和歐盟想要保護(hù)其太空資產(chǎn)的話，就必須致力于一個所有歐盟利益相關(guān)者都參與的共同方案；一個在歐盟層級碎片化的路徑不僅阻礙形成一個良性運轉(zhuǎn)的內(nèi)部市場，也會對歐盟在氣候、環(huán)境、交通等領(lǐng)域的政策造成負(fù)面影響[1]，還將阻礙歐盟在國際場合獲得更大發(fā)言權(quán)。歐盟理事會也在不同文件中反復(fù)強調(diào)要發(fā)展“整合的歐盟立場”“共同的立場”“共同的歐盟太空交通管理方案”“在歐盟層面的團(tuán)結(jié)一致的太空交通管理方案”等。為此，《聯(lián)合通報》力圖增強歐盟層級和航天工業(yè)界層級的力量。在歐盟層級，10項行動計劃涵蓋了硬實力建設(shè)、相關(guān)規(guī)則制定的諸多方面，將為歐盟領(lǐng)導(dǎo)太空交通管理建設(shè)提供重要支撐。在航天工業(yè)界層級，將主要以EU SST Partnership為抓手，通過“工業(yè)日”、中小企業(yè)和新創(chuàng)企業(yè)“黑客馬拉松”等形式來刺激工業(yè)界的創(chuàng)新潛能[1]。可以預(yù)見，在歐盟太空交通管理方案牽引下，歐盟太空交通管理系統(tǒng)上下兩端會不斷成長，其結(jié)構(gòu)將逐步從橄欖形向柱形轉(zhuǎn)變。

4 歐盟太空交通管理方案未來走向

歐盟成員國普遍對太空交通管理持較為積極的態(tài)度，原因是近年來商業(yè)航天的興起帶動了歐盟各成員國的熱情。如太空實力并不起眼的斯洛文尼亞在擔(dān)任歐盟輪值主席國期間就曾大力推動太空交通管理的理論探討[23]。Eurospace 也認(rèn)為，發(fā)展歐盟太空交通管理方案與歐洲航天工業(yè)界的期望、利益是一致的。但歐盟太空交通管理方案在歐盟內(nèi)外均面臨一些約束條件，方案所提出的行動計劃的實現(xiàn)進(jìn)度將可能滯后。

4.1 內(nèi)部建設(shè)成效將取決于相關(guān)技術(shù)儲備及基礎(chǔ)設(shè)施

歐盟在太空交通管理領(lǐng)域已具備較強的技術(shù)儲備和基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前，EU SST Partnership是歐盟太空交通管理系統(tǒng)的核心、支柱和最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，包括了傳感器（如法國GRAVES 雷達(dá)）網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)處理設(shè)施、編目表，能夠提供避碰、再入分析、解體分析等三類服務(wù)。該系統(tǒng)建設(shè)正穩(wěn)步推進(jìn)，其避碰服務(wù)于2023 年1 月1日起向全球運營商開放[24]。但歐盟的長遠(yuǎn)目標(biāo)不止于此，2021年4月28日生效的《歐洲議會和歐盟理事會第2021/696 號法規(guī)》明確提出要發(fā)展另外的兩項服務(wù)：減緩與整治[1]。事實上，歐盟早已開始了相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)儲備。2016年，歐盟開啟了“歐洲機器人軌道支持服務(wù)”（EROSS）計劃，目的是發(fā)展在軌服務(wù)技術(shù)。該類技術(shù)無疑可以拓展應(yīng)用于減緩與整治活動。EROSS計劃目前正進(jìn)入第4 階段，將在2026 年開展衛(wèi)星交會、捕獲、對接、加油、交換載荷等活動的在軌驗證試驗[25]。歐空局的“清潔太空”倡議與歐盟EROSS計劃在技術(shù)目標(biāo)上較為類似。二者并不沖突，后者更重視對歐盟企業(yè)的扶持及增進(jìn)歐盟技術(shù)儲備，前者在一定程度上也能促進(jìn)歐盟相關(guān)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步。

歐盟的技術(shù)儲備和基礎(chǔ)設(shè)施與美國相比存在一定差距，如在基礎(chǔ)設(shè)施方面仍然依賴于美太空軍第18太空防御中隊提供交會數(shù)據(jù)信息（CDM）[26]；在技術(shù)儲備方面，歐盟的在軌服務(wù)技術(shù)也明顯落后于美國諾斯羅普·格魯曼公司已經(jīng)商業(yè)化應(yīng)用的“任務(wù)延壽飛行器”（MEV）。但與美國之外的國家和地區(qū)相比，歐盟仍然居于領(lǐng)先水平?？偲饋砜?，可以預(yù)見方案中提出的第1～7項行動計劃會受到相關(guān)技術(shù)儲備及基礎(chǔ)設(shè)施的約束，但仍然會取得不同程度的實效。

4.2 對外發(fā)揮影響的最大程度將受制于美國

歐盟有意將其方案的影響力輻射至歐盟以外，這在一定意義上有利于外空的安全和長期可持續(xù)性，既符合歐盟及其成員國利益，也符合其他國家太空利益。歐盟也試圖通過加入三項外空條約來塑造自身形象和增強影響力。歐盟輻射影響力的努力將能夠逐步取得進(jìn)展，但到了一定程度后將受制于美國。這源于歐盟與美國在太空交通領(lǐng)域“管理”與“協(xié)調(diào)”的根本分歧，這一分歧最終將導(dǎo)致兩種不同路徑的直接對立。美國不太可能放棄其一直以來所追求的太空領(lǐng)導(dǎo)地位，且美國在太空領(lǐng)域軟硬實力均領(lǐng)先于歐盟，這無疑將給歐盟的努力造成障礙。安全世界基金會就認(rèn)為，歐盟太空交通管理方案獨立于美國發(fā)展，盡管歐盟期望它是國際性的，但很難看清美歐方案將如何融合在一起[27]。因此，可以預(yù)見方案中提出的第9、10項行動計劃具有較強的可行性，但第8項提出聯(lián)合國層面的太空交通管理機構(gòu)及相關(guān)管理措施，毫無疑問會遭到美國的反對。

4.3 整體進(jìn)度將慢于預(yù)期

歐盟太空交通管理方案要落到實處，離不開對內(nèi)對外與各成員國、歐盟以外國家的協(xié)調(diào)。與技術(shù)攻關(guān)相比，利益協(xié)調(diào)有時候可能更加艱難。這是因為技術(shù)攻關(guān)面臨的往往只是客觀呈現(xiàn)的非人為挑戰(zhàn)，而利益協(xié)調(diào)面臨的卻是每個利益主體的切身利害關(guān)系，在切身利害關(guān)系上的妥協(xié)難度往往會比較大。

歐盟太空交通管理方案首先面臨的一個重要挑戰(zhàn)就是各成員國之間不同利益的協(xié)調(diào)，這將直接影響方案所能進(jìn)一步達(dá)成的實效。雖然《聯(lián)合通報》的發(fā)布表明歐盟在協(xié)調(diào)各方利益方面已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但歐盟成員國之間不同利益的充分協(xié)調(diào)很難做到一蹴而就?！堵?lián)合通報》發(fā)布一年多后，歐盟理事會仍然在文件中鼓勵歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表要尋求進(jìn)一步的協(xié)調(diào)一致[28]。換言之，歐盟成員國之間在太空交通管理領(lǐng)域仍然存在利益的不統(tǒng)一。因此，可以認(rèn)為方案中第5、6、7 項行動計劃提出的在2023 年年底前制定新的歐洲和國際標(biāo)準(zhǔn)，明確可能的激勵措施和認(rèn)證機制，以及2024 年年底前提出立法建議等，在進(jìn)度安排上是比較大膽的。

國際舞臺上的利益協(xié)調(diào)比歐盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)難度更大。除了美國，中、俄兩國的相關(guān)立場是太空交通管理須建立在國際機制基礎(chǔ)之上[4]，而中、俄所理解的平等的國際機制顯然與歐盟想發(fā)揮主要或主導(dǎo)作用的國際機制是存在差異的。未來可能的國際太空交通管理系統(tǒng)究竟是各國/地區(qū)彼此獨立發(fā)展最后形成一個拼圖式的國際太空交通管理系統(tǒng)，是某一方案脫穎而出并獲得各國認(rèn)可，還是如在空中交通管理領(lǐng)域一樣，以美國或歐洲的模板為基礎(chǔ)，各國再消化吸收，目前還看不出端倪[27]。從這個角度來說，歐盟太空交通管理方案國際化的步伐很可能會比計劃的緩慢。

5 結(jié)論

歐盟太空交通管理方案無疑是國際外空治理領(lǐng)域的重要成果，它的提出標(biāo)志著歐盟正式走上了太空交通管理的國際舞臺，并與美國形成鼎立之勢。該方案在客觀上存在對美國太空霸權(quán)的牽制作用，能夠在一定程度上維護(hù)全球各利益主體在外空的安全和可持續(xù)性。

該方案是“調(diào)和”的，甚至是自相矛盾的——既秉持多邊主義，又想在其中發(fā)揮主要甚至是主導(dǎo)作用；既要戰(zhàn)略自主，又主動地依靠美國；既要用民用機構(gòu)來控制太空交通管理，又要兼顧防務(wù)和安全方面。這種“調(diào)和”性質(zhì)一方面能夠減弱該方案的鋒芒與尖銳，另一方面卻也削弱了其對外的整體力度與勢能。

該方案雖然不如美國《國家太空交通管理政策》那樣深入扎實，業(yè)務(wù)線也不如美國那樣長，但搭建起了清晰的框架，提出了明確而具體的發(fā)展計劃。不過，歐盟方案不得不在統(tǒng)一各成員國思想、協(xié)調(diào)各成員國行動、防止重復(fù)建設(shè)上花費筆墨，這是歐盟作為主權(quán)國家構(gòu)成的超國家實體才有而美國沒有的“煩惱”。

該方案作為歐盟各成員國凝聚共識的成果，既是政策發(fā)布和規(guī)劃部署，也是思想發(fā)動和歐盟向全體成員國發(fā)出的行動號角，正如《聯(lián)合通報》所要求的，“……歐盟現(xiàn)在就必須快速地、共同地、堅定地行動起來?！盵1]