涉名錄外野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟辦案實(shí)踐與啟示

祿磊　李愛(ài)

摘 要：對(duì)于行為人使用電捕方式非法獵捕野生蚯蚓等具有重要生態(tài)價(jià)值但未被列入保護(hù)名錄的野生動(dòng)物，造成野生動(dòng)物資源和生物多樣性嚴(yán)重破壞，但行為不具有行政可罰性時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以適用法律關(guān)于生物多樣性保護(hù)的原則性規(guī)定，對(duì)違法行為人提起民事公益訴訟，要求其承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任；檢察機(jī)關(guān)可利用一體化履職優(yōu)勢(shì)，解決案件辦理中遇到的問(wèn)題和困難。通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)履職，運(yùn)用訴前禁止令、訴前保全等措施，最大限度維護(hù)社會(huì)公共利益。

關(guān)鍵詞：生物多樣性保護(hù) 電捕野生蚯蚓 一體化履職

根據(jù)修正前的《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》 ［1］（2018年10月26日第三次修正，以下簡(jiǎn)稱《野生動(dòng)物保護(hù)法》）第2條第2款規(guī)定，將受保護(hù)的陸生野生動(dòng)物范圍限定在《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》及《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》附錄一、附錄二內(nèi)的野生動(dòng)物，導(dǎo)致實(shí)踐中類似于蚯蚓這樣處于保護(hù)名錄外但具有重要生態(tài)價(jià)值的野生動(dòng)物受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，野生動(dòng)物主管部門缺乏直接的處罰依據(jù)。本文以所辦理的保護(hù)野生蚯蚓公益訴訟案件為例，探討名錄外野生動(dòng)物保護(hù)檢察公益訴訟的難點(diǎn)及重點(diǎn)，總結(jié)辦案經(jīng)驗(yàn)，以期為檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件提供有益借鑒。

一、基本案情與辦案過(guò)程

［基本案情］2022年3月以來(lái)，劉某某等4人向貴州省畢節(jié)市威寧縣二塘鎮(zhèn)村民提供電捕蚯蚓設(shè)備“地龍儀”，組織村民以電擊方式捕捉野生蚯蚓，其再以每斤3.5-4元不等的價(jià)格收購(gòu)，加工后以每斤90-95元的價(jià)格外銷，形成一條獵捕、收購(gòu)、加工、銷售野生蚯蚓的“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”。類似情況在威寧縣10余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在。

2022年4月，貴州省威寧縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“威寧縣院”）接到群眾關(guān)于電捕野生蚯蚓的舉報(bào)線索后，立即開(kāi)展初查，初步掌握劉某某等4人在該縣二塘鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)電捕野生蚯蚓的違法線索。經(jīng)請(qǐng)示匯報(bào)，貴州省人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“貴州省院”）同意由威寧縣院立案調(diào)查并決定組成省、市、縣三級(jí)院參加的一體化辦案組負(fù)責(zé)辦理該案，查明劉某某等4人組織電捕、收購(gòu)、加工、銷售野生蚯蚓的違法行為。為證實(shí)劉某某等4人的行為破壞生態(tài)，威寧縣院向“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”調(diào)取了專家研討意見(jiàn)［2］，并委托相關(guān)專家就蚯蚓的生態(tài)價(jià)值、電捕蚯蚓對(duì)環(huán)境及生物多樣性的影響出具了專家意見(jiàn)。最高檢就該案委托北京大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院出具了專家意見(jiàn)，并指導(dǎo)辦案組委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)該案造成的損失進(jìn)行鑒定。經(jīng)鑒定，劉某某等4人造成的野生動(dòng)物資源損失為177390元、生態(tài)服務(wù)功能損失為38655.1元。

威寧縣院經(jīng)公告后沒(méi)有適格主體提起訴訟，根據(jù)民事公益訴訟案件管轄規(guī)定將案件移送畢節(jié)市人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“畢節(jié)市院”）審查起訴。為制止劉某某等人繼續(xù)實(shí)施破壞生態(tài)行為，確保案件判決后有效執(zhí)行，畢節(jié)市院向貴州省畢節(jié)市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱“畢節(jié)中院”）依法提出訴前禁止令和財(cái)產(chǎn)保全的申請(qǐng)，畢節(jié)中院經(jīng)審查后作出《民事裁定書》，責(zé)令劉某某等4人立即停止破壞生態(tài)環(huán)境的行為，并凍結(jié)了劉某某等人的銀行賬戶。提起訴訟前，為充分聽(tīng)取當(dāng)事人辯解及各方意見(jiàn)，畢節(jié)市院邀請(qǐng)人大代表、人民監(jiān)督員、“益心為公”志愿者、行政執(zhí)法人員代表、村民代表等對(duì)該案進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證，當(dāng)事人劉某某等4人經(jīng)通知拒絕出席聽(tīng)證會(huì)。2022年6月24日，畢節(jié)市院依法提起民事公益訴訟，訴請(qǐng)判令劉某某等4人立即停止破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，賠償造成的野生動(dòng)物資源損失費(fèi)177390元、生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)38655.1元，承擔(dān)鑒定費(fèi)1萬(wàn)元，并在國(guó)家級(jí)媒體公開(kāi)賠禮道歉。

2022年8月26日，畢節(jié)中院公開(kāi)開(kāi)庭審理本案并當(dāng)庭宣判支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請(qǐng)求。目前，該案已移送執(zhí)行。

在辦理民事公益訴訟案件過(guò)程中，威寧縣院發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)電捕野生蚯蚓問(wèn)題非常突出，該縣生態(tài)環(huán)境分局及林業(yè)局負(fù)有監(jiān)管職責(zé)但未全面履職，導(dǎo)致社會(huì)公共利益受到侵害。針對(duì)上述情況，威寧縣院邀請(qǐng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境分局、林業(yè)局、公安局等部門召開(kāi)磋商會(huì)，充分聽(tīng)取各部門意見(jiàn)，全面了解各部門職能職責(zé)。針對(duì)存在的監(jiān)管漏洞，威寧縣院依法對(duì)縣生態(tài)環(huán)境分局及林業(yè)局立案并制發(fā)檢察建議，督促兩部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、出臺(tái)具體措施、依法履行監(jiān)管職責(zé)。檢察建議發(fā)出后，縣生態(tài)環(huán)境分局立即就電捕蚯蚓問(wèn)題向縣人民政府作專題匯報(bào)，縣人民政府召開(kāi)專題會(huì)議研究部署整治工作，決定在縣級(jí)層面成立由生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）共同參與的整治電捕蚯蚓工作專班，研究出臺(tái)了《關(guān)于禁止非法捕捉收購(gòu)加工野生蚯蚓的通告》，有效遏制了電捕野生蚯蚓的違法行為。

隨后畢節(jié)市院組織開(kāi)展了“小蚯蚓大保護(hù)”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督，依法發(fā)出檢察建議6件，立案辦理民事公益訴訟8件，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)同類問(wèn)題的解決。

二、辦理野生蚯蚓保護(hù)公益訴訟案件的難點(diǎn)

（一）損害事實(shí)認(rèn)定存在爭(zhēng)議

本案屬于環(huán)境公益訴訟，電捕野生蚯蚓破壞生態(tài)且損害社會(huì)公共利益、行為符合生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的構(gòu)成要件是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的前提。首先，由于蚯蚓未被列入保護(hù)名錄，其所具有的重要生態(tài)價(jià)值無(wú)明文規(guī)定，導(dǎo)致電捕野生蚯蚓造成生態(tài)破壞以及破壞的程度較難認(rèn)定。在對(duì)造成的生態(tài)損失進(jìn)行量化時(shí)，鑒定機(jī)構(gòu)適用《野生動(dòng)物及其制品價(jià)值評(píng)估方法》《陸生野生動(dòng)物基準(zhǔn)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)目錄》等規(guī)定進(jìn)行鑒定存在較大的爭(zhēng)議。

（二）法律適用存在爭(zhēng)議

首先是行政執(zhí)法層面，由于蚯蚓未被列入保護(hù)名錄，行政執(zhí)法部門不能直接適用《野生動(dòng)物保護(hù)法》第24條第1款及第46條的規(guī)定對(duì)電捕野生蚯蚓行為進(jìn)行處罰。在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)中均無(wú)可以直接適用的處罰依據(jù)，行政執(zhí)法層面的法律依據(jù)欠缺。其次是檢察履職層面，處于保護(hù)名錄外但具有重要生態(tài)價(jià)值的野生動(dòng)物資源受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，相關(guān)行為是否具有違法性，檢察機(jī)關(guān)能否適用民法典、《野生動(dòng)物保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)或者參照相關(guān)條款辦理行政公益訴訟案件及提起民事公益訴訟存在較大爭(zhēng)議。

（三）證據(jù)收集固定難

訴訟的本質(zhì)是證據(jù)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》）對(duì)人民檢察院辦理公益訴訟案件行使調(diào)查權(quán)的手段規(guī)定有限，并特別強(qiáng)調(diào)了不得采取限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施，本案調(diào)查過(guò)程中無(wú)法對(duì)違法行為人使用的“電蚯蚓機(jī)”“開(kāi)肚機(jī)”“烘干機(jī)”“蚯蚓干”等重要物證原物提取固定，不能查封、扣押。在獲取言詞證據(jù)時(shí)，當(dāng)事人、證人往往不配合，調(diào)查工作相對(duì)困難。

（四）社會(huì)效果不確定

蚯蚓干入藥后被稱為“地龍”，是很多上市藥品尤其是心腦血管方面藥物的主要成分。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示近10年整體保持（地龍）需求上行。［3］在全國(guó)范圍內(nèi)從事蚯蚓相關(guān)行業(yè)的人員眾多，已經(jīng)形成一條產(chǎn)業(yè)鏈，從醫(yī)藥企業(yè)到中藥材市場(chǎng)、中間商、再到捕蚯蚓的老百姓，早已對(duì)此習(xí)以為常，認(rèn)為法律沒(méi)有明確禁止電捕野生蚯蚓，檢察機(jī)關(guān)對(duì)電捕野生蚯蚓提起訴訟必將觸動(dòng)一個(gè)大群體的切身利益。生態(tài)保護(hù)與醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展、蚯蚓行業(yè)群體利益之間的矛盾突出，案件辦理能否得到廣大人民群眾的支持以及是否會(huì)給醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)帶來(lái)沖擊等問(wèn)題均具有不確定性，存在潛在的輿情風(fēng)險(xiǎn)。

三、辦理野生蚯蚓保護(hù)公益訴訟案件的實(shí)踐

（一）深入剖析侵權(quán)行為

蚯蚓具有重要的生態(tài)價(jià)值已是眾所周知。蚯蚓對(duì)土壤肥力的作用很早就已引起人們的注意，一百多年前，達(dá)爾文在其著作《The Formation of Vegetable Mould Through the Action of Worms》（《腐殖土的形成與蚯蚓的作用》）中首次指出了蚯蚓在土壤形成和土體翻動(dòng)中的重要作用，稱其為“第一勞動(dòng)者”。［4］蚯蚓通過(guò)取食、消化、排泄（蚯蚓糞）、分泌（粘液）和掘穴等活動(dòng)對(duì)土壤過(guò)程的物質(zhì)循環(huán)和能量傳遞作貢獻(xiàn) （Tian et al.， 2000）， 是對(duì)多個(gè)決定土壤肥力的過(guò)程產(chǎn)生重要影響的土壤無(wú)脊椎動(dòng)物類群（主要是蚯蚓、螨和螞蟻）之一， 被稱為“生態(tài)系統(tǒng)工程師”。［5］根據(jù)電蚯蚓機(jī)“地龍儀”的工作原理和查明的情況，行為人采用電擊的方式進(jìn)行獵捕，會(huì)使一定范圍內(nèi)的蚯蚓無(wú)論大小在短時(shí)間內(nèi)全部竄出地面，其獵捕效率之高令人震驚，這樣的方式必定會(huì)使野生蚯蚓種群數(shù)量急劇下降。同時(shí)，土壤中還有大量其他土壤動(dòng)物和微生物，對(duì)土壤直接施加高壓電流必定會(huì)造成其他土壤動(dòng)物及微生物的破壞。辦案單位通過(guò)查詢學(xué)者研究論文，委托專家、鑒定機(jī)構(gòu)就具體問(wèn)題出具書面專家咨詢意見(jiàn)、鑒定意見(jiàn)等，最終得出結(jié)論——蚯蚓具有重要的生態(tài)價(jià)值，主要體現(xiàn)在土壤改良、消除公害、改善生態(tài)、促進(jìn)物質(zhì)循環(huán)、生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用，通過(guò)電擊獵捕野生蚯蚓將對(duì)土壤生態(tài)環(huán)境及生物多樣性造成破壞。

（二）充分論證法律適用

行為具有違法性是一般侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件之一，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任屬于特殊侵權(quán)責(zé)任，其構(gòu)成要件是否要求行為具有違法性、過(guò)錯(cuò)與違法認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)目前存在爭(zhēng)議。環(huán)境民事公益訴訟是否適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任也有待進(jìn)一步探討。但本案中行為人使用電擊方式對(duì)野生蚯蚓進(jìn)行“絕戶式”獵捕，造成野生蚯蚓種群數(shù)量急劇下降，同時(shí)電捕的方式會(huì)對(duì)其他土壤動(dòng)物及微生物造成破壞，對(duì)生物鏈尤其是土壤生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響，行為違反了民法典第9條、《環(huán)境保護(hù)法》第30條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第4條等關(guān)于保護(hù)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境的規(guī)定，具有違法性。根據(jù)民法典1234條、1235條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。

（三）用好用足公益訴訟調(diào)查權(quán)

根據(jù)《辦案規(guī)則》第35條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取詢問(wèn)違法行為人以及證人，向有關(guān)單位和個(gè)人收集書證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)；咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)；委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)、檢驗(yàn)、檢測(cè)、翻譯；勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)等方式進(jìn)行調(diào)查取證。為確保證據(jù)的合法性、客觀性、關(guān)聯(lián)性，必須堅(jiān)持依法取證，用好用足《辦案規(guī)則》關(guān)于調(diào)查和收集證據(jù)的規(guī)定，充分釋法說(shuō)理說(shuō)服當(dāng)事人、證人向檢察機(jī)關(guān)提供真實(shí)情況；在原始物證不能提取的情況下，可以利用錄音錄像、拍照等方式對(duì)相關(guān)物證進(jìn)行固定；通過(guò)提取監(jiān)控視頻、手機(jī)支付記錄等電子數(shù)據(jù)，調(diào)取快遞公司寄遞信息單、銀行交易流水等書證認(rèn)定違法行為人電捕野生蚯蚓的數(shù)量，全面準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)，確保案件質(zhì)量。

（四）多方求證社會(huì)效果

“公共利益歸根結(jié)底是人民的利益”，檢察公益訴訟的辦案效果要由廣大人民群眾來(lái)評(píng)判。辦案過(guò)程中，威寧縣院通過(guò)邀請(qǐng)公安、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門召開(kāi)磋商會(huì)，走訪案發(fā)地人民群眾，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、“益心為公”志愿者舉行公開(kāi)聽(tīng)證，征求專家意見(jiàn)等方式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，均獲得一致支持。同時(shí)，主動(dòng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體通報(bào)案件辦理情況，及時(shí)收集分析網(wǎng)絡(luò)輿情。本案經(jīng)中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng)、光明網(wǎng)、中國(guó)青年報(bào)、檢察日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)“法治頻道”等媒體報(bào)道后，在全國(guó)范圍內(nèi)獲得一致好評(píng)和支持，案件辦理實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。

四、辦理涉名錄外野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟案件的啟示

（一）生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任不以行為具有行政可罰性為前提

在行為人的行為使蚯蚓等具有重要生態(tài)價(jià)值，但不在保護(hù)名錄內(nèi)的野生動(dòng)物資源遭受嚴(yán)重破壞，嚴(yán)重?fù)p害生物多樣性并破壞土壤生態(tài)環(huán)境時(shí)，由于相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)未規(guī)定具體的罰則，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)其行政處罰。但基于行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成實(shí)際損害且損害社會(huì)公益，違反了法律關(guān)于環(huán)境和生物多樣性保護(hù)的原則性規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以適用民法典第1234條和第1235條的規(guī)定依法提起民事公益訴訟，訴請(qǐng)違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。

（二）檢察機(jī)關(guān)辦理重大疑難公益訴訟案件時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮檢察一體化履職優(yōu)勢(shì)

對(duì)于在辦理某一領(lǐng)域具有突破性和代表性的重大疑難公益訴訟案件時(shí)，可以實(shí)行檢察一體化工作機(jī)制?；鶎訖z察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)，在上級(jí)院指導(dǎo)下推進(jìn)案件辦理。上級(jí)檢察院可就立案、提起訴訟、法律適用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大問(wèn)題加強(qiáng)把關(guān)，充分發(fā)揮上級(jí)院的資源優(yōu)勢(shì)，就案件涉及的專業(yè)問(wèn)題咨詢專家意見(jiàn)、指導(dǎo)辦案單位委托鑒定機(jī)構(gòu)等，并就疑難問(wèn)題加強(qiáng)指導(dǎo)。同時(shí)發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，通過(guò)高檢院在全國(guó)范圍內(nèi)部署蚯蚓保護(hù)公益訴訟工作，最大限度提升案件影響力。

（三）檢察民事公益訴訟可積極探索運(yùn)用訴前禁止令、訴前保全等措施

檢察機(jī)關(guān)辦理民事公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)充分行使民事訴訟法賦予的訴訟權(quán)利，最大限度維護(hù)社會(huì)公共利益。充分理解適用《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》，對(duì)于侵權(quán)人正在實(shí)施破壞生態(tài)行為，導(dǎo)致社會(huì)公共利益持續(xù)受到侵害的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院申請(qǐng)?jiān)V前禁止令，防止公益損害持續(xù)擴(kuò)大。為確保案件判決后得到有效執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)可以對(duì)違法行為人的財(cái)產(chǎn)狀況一并進(jìn)行調(diào)查后，向人民法院申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全。

（四）檢察公益訴訟辦案應(yīng)當(dāng)從“就案辦案”到“能動(dòng)履職”轉(zhuǎn)變

在辦理民事公益訴訟案件過(guò)程中，對(duì)行政監(jiān)管缺失的問(wèn)題，應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)揮民事+行政公益訴訟職能，督促相關(guān)行政部門依法履職，推動(dòng)解決因行政監(jiān)管有限性和社會(huì)事務(wù)復(fù)雜性造成的監(jiān)管盲區(qū)，推動(dòng)建章立制，促進(jìn)源頭治理；以個(gè)案辦理推動(dòng)區(qū)域內(nèi)專項(xiàng)監(jiān)督，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)系統(tǒng)治理。