基于多源流理論的我國(guó)“雙減”政策分析

張黎 周霖

摘? ?要： 研究發(fā)現(xiàn)：頒布“雙減”政策的主要?jiǎng)右騺?lái)源于問(wèn)題源流與政治源流，問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的耦合與匯聚推動(dòng)“雙減”政策的形成，問(wèn)題源流中的焦點(diǎn)事件誘發(fā)“雙減”政策窗口的開(kāi)啟與政策議程的設(shè)置。由此，提出“雙減”政策的改進(jìn)建議：建立“家—校—社”輿情監(jiān)控與反饋體系，完善減負(fù)政策改進(jìn)的因應(yīng)過(guò)程；推進(jìn)政學(xué)企聯(lián)合，驅(qū)動(dòng)“雙減”政策共同體具體責(zé)任的有效落實(shí)；加強(qiáng)“雙減”政策話語(yǔ)的提煉與分析，創(chuàng)新“雙減”政策執(zhí)行模式。

關(guān)鍵詞： “雙減”政策；多源流理論；課業(yè)負(fù)擔(dān)；校外培訓(xùn)；政策話語(yǔ)

2021年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》1 （以下簡(jiǎn)稱“雙減”政策），標(biāo)志著“雙減”政策正式出臺(tái)，這也是迄今為止我國(guó)力度最大、牽涉范圍最廣的義務(wù)教育階段學(xué)生減負(fù)政策與校外培訓(xùn)治理政策?！半p減”政策頒布后，國(guó)內(nèi)義務(wù)教育生態(tài)有了明顯改善，學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)在一定程度上得以科學(xué)紓解，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理在短期內(nèi)取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)展。依托于課后服務(wù)的有效供給與持續(xù)創(chuàng)新，學(xué)校教育質(zhì)量也顯現(xiàn)出穩(wěn)步提升的發(fā)展態(tài)勢(shì)。相關(guān)研究顯示，“雙減”政策落地后，學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)大幅壓減，資本無(wú)序擴(kuò)張得到有效遏制，學(xué)生的作業(yè)負(fù)擔(dān)與學(xué)業(yè)壓力有所緩解。2

然而，席卷全國(guó)的“雙減”政策的出臺(tái)具有哪些實(shí)際動(dòng)因？其中經(jīng)歷了怎樣的政策過(guò)程？未來(lái)應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)一步優(yōu)化“雙減”政策的執(zhí)行、評(píng)估？諸多問(wèn)題尚待分析與回應(yīng)。由此，本研究首先嘗試確證多源流理論對(duì)分析“雙減”政策的理論適用性；其次，基于多源流理論的分析框架，剖析“雙減”政策的產(chǎn)生動(dòng)因與形成過(guò)程，進(jìn)而提出“雙減”政策的改進(jìn)路向，以期為正確認(rèn)識(shí)“雙減”政策的價(jià)值導(dǎo)向與核心意旨，以及推進(jìn)“雙減”政策的有效落實(shí)，提供理論支撐與行動(dòng)參照。

一、多源流理論及其分析框架

多源流模型框架是美國(guó)政策科學(xué)家、政治學(xué)家約翰·W·金登（John W·Kingdon）提出的關(guān)于議程建立和公共政策形成的分析模型框架。金登的多源流理論聚焦于解釋決策過(guò)程或政策制定的過(guò)程，并嘗試以“源流”的隱喻來(lái)解釋一項(xiàng)政策是如何制定的。

多源流理論認(rèn)為，在整個(gè)決策系統(tǒng)中，問(wèn)題源流、政策源流、政治源流及其耦合對(duì)一項(xiàng)政策的議程設(shè)置、最終形成與頒布均具有重要的影響作用（見(jiàn)圖1）。首先，問(wèn)題源流指社會(huì)上影響重大、受到廣泛討論與關(guān)注、并亟待解決的各種焦點(diǎn)問(wèn)題與事件，尤其是某種進(jìn)入政府相關(guān)部門(mén)決策視野之中的社會(huì)問(wèn)題。其次，政策源流是由一系列政策建議所構(gòu)成的，這些政策建議的提出者主要包括官員、專家學(xué)者、研究人員等，在某種制度或體制的規(guī)范、協(xié)調(diào)和統(tǒng)整下，共同關(guān)注某一問(wèn)題的不同社會(huì)群體組成政策共同體，從而能夠持續(xù)產(chǎn)出相應(yīng)的政策意見(jiàn)與政策備選方案。最后，政治源流是影響政策問(wèn)題上升為政策議程的政治活動(dòng)或事件，包括民眾的關(guān)注、壓力集團(tuán)的行動(dòng)、行政或立法機(jī)構(gòu)的換屆以及執(zhí)政黨執(zhí)政理念等。1

多源流理論為揭開(kāi)“政策輸入”與“政策輸出”之間的“政策黑箱”提供了有效的分析框架，其將政策共同體、政治集團(tuán)與社會(huì)重大事件相結(jié)合，有助于深度分析政策形成的動(dòng)力機(jī)制。

二、“雙減”政策的多源流分析

根據(jù)多源流理論的分析框架，本研究嘗試從問(wèn)題源流、政策源流、政治源流以及“政策之窗”對(duì)源流耦合的助推作用出發(fā)，多維度、全方位地分析“雙減”政策形成的現(xiàn)實(shí)背景，揭示三種源流在“雙減”政策孕育進(jìn)程中的耦合與匯聚過(guò)程，精確地描繪“雙減”政策形成的畫(huà)卷，從而探究“雙減”政策的產(chǎn)生動(dòng)因與形成過(guò)程。

1.問(wèn)題源流：教育的本體功能失位以及校內(nèi)外教育的矛盾激化

（1）勞逸失衡阻滯“五育融合”的貫徹落實(shí)

“五育融合”具有均衡性、平等性、關(guān)聯(lián)性、整體性的特點(diǎn)，而在升學(xué)導(dǎo)向下的教育生態(tài)中，出現(xiàn)了“智育”主導(dǎo)的“疏德”“弱體”“抑美”“缺勞”的格局，課程結(jié)構(gòu)仍是由“智育”主導(dǎo)2，這使得“五育融合”成為過(guò)度側(cè)重智育、將智育凌駕于“德育、體育、美育、勞育”之上并相互割裂的“偽融合”。此外，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的繁重體現(xiàn)在勞與逸之間失衡態(tài)勢(shì)的逐漸加劇，過(guò)重的學(xué)業(yè)壓力、作業(yè)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重影響了學(xué)生的身心健康，這使得學(xué)生體質(zhì)健康、心理健康、睡眠時(shí)間與體育鍛煉時(shí)間不足等問(wèn)題愈發(fā)凸顯，肥胖率、近視率、抑郁癥檢出率居高不下。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年中國(guó)青少年兒童總體近視率達(dá)到52.7%1；世界衛(wèi)生組織2021年發(fā)布的《世界視力報(bào)告》顯示，我國(guó)青少年兒童近視率居世界首位，約為美國(guó)的7倍。由此可見(jiàn)，如何通過(guò)有效執(zhí)行、合理優(yōu)化“雙減”政策推進(jìn)學(xué)生身心的健康發(fā)展與“五育融合”的落地，是我國(guó)當(dāng)前基礎(chǔ)教育改革領(lǐng)域的重大論題。

（2）資本裹挾下的校外培訓(xùn)沖擊教育體制

近年來(lái)，K12教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)瘋狂擴(kuò)張，高舉“培優(yōu)”“提分”宣傳大旗的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)公立學(xué)校形成了極大沖擊，甚至開(kāi)始動(dòng)搖國(guó)家教育體制的根基。其一，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)挖走了大量?jī)?yōu)質(zhì)的義務(wù)教育師資，長(zhǎng)此以往，國(guó)家耗費(fèi)大量人力、財(cái)力、物力所構(gòu)建的高質(zhì)量教師隊(duì)伍將遭受沖擊，使得公立學(xué)校的教育人力資源調(diào)配面臨困境。其二，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的課程與教學(xué)監(jiān)管問(wèn)題催生育人風(fēng)險(xiǎn)。巴茲爾·伯恩斯坦（Basil Bernstein）指出，官方知識(shí)是國(guó)家在教育體制中所建構(gòu)和分配的教學(xué)知識(shí)，目的是建構(gòu)教師和學(xué)生一種特殊的道德心性、動(dòng)機(jī)和志向，并鑲嵌于特定的表現(xiàn)和實(shí)踐之中。2 學(xué)校教育承擔(dān)著借助官方知識(shí)教化育人的重要責(zé)任，學(xué)校的課程教材是傳播官方知識(shí)的重要載具，教材知識(shí)則是“合法化”了的官方知識(shí)。而隨著校外培訓(xùn)在學(xué)生的整個(gè)學(xué)習(xí)歷程中扮演著愈發(fā)重要的角色，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的課程與教學(xué)內(nèi)容也將對(duì)學(xué)生的發(fā)展起不可忽視的作用。如果缺乏對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容等方面的整治與規(guī)范，校外培訓(xùn)則易出現(xiàn)意識(shí)形態(tài)方面的安全風(fēng)險(xiǎn)與隱患，將有可能對(duì)學(xué)校教育形成反制作用，并直接影響育人成效。

（3）學(xué)校教育“立德樹(shù)人”和促進(jìn)社會(huì)公平的本體功能難以彰顯

“立德樹(shù)人”與促進(jìn)社會(huì)公平不僅是深化教育改革的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，也是學(xué)校教育重要的本體功能。然而，學(xué)生在天賦觀念、興趣特長(zhǎng)、身體素質(zhì)等方面存在較大差異，每一位受教育者的生命歷程都是獨(dú)特的，“一刀切式”的應(yīng)試教育雖然在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)公平性目標(biāo)，但難以滿足多樣化的教育和社會(huì)需求。功利主義價(jià)值觀驅(qū)動(dòng)下的應(yīng)試教育虛化了教育解放人性的功能，以“物化活動(dòng)”代替了育人活動(dòng)，將推崇效率、分?jǐn)?shù)至上的工具取向嵌入學(xué)校教育之中，受教育者被安排進(jìn)入預(yù)設(shè)的、同質(zhì)化的應(yīng)試教育軌道中，個(gè)人的自主性、創(chuàng)造性與獨(dú)立性受到制約。由此，學(xué)校教育出現(xiàn)分?jǐn)?shù)取向遮蔽育人取向的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)而損害教育生態(tài)的良性發(fā)展與“立德樹(shù)人”的有效實(shí)施。此外，在教育場(chǎng)域中，因受到教育消費(fèi)、市場(chǎng)選擇的多重影響，社會(huì)公眾更加致力于利用自身的經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本以獲取校外培訓(xùn)資源，將對(duì)校外培訓(xùn)的投資轉(zhuǎn)化為階層上升的動(dòng)力。昂貴的課外補(bǔ)習(xí)已經(jīng)成為資本化、貴族化、市場(chǎng)化的精英式教育，將本就處于經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地位的家庭子女排之于外，“家庭資本對(duì)校外培訓(xùn)資源獲得的決定性影響將導(dǎo)致新的教育機(jī)會(huì)不平等”。3 由此，缺乏嚴(yán)格監(jiān)管與有效治理的校外培訓(xùn)將成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的再造機(jī)器，學(xué)校教育所具有的促進(jìn)社會(huì)階層流動(dòng)和保障社會(huì)公平的本體功能將面臨失位困境。

2.政策源流：政策共同體的建言獻(xiàn)計(jì)提供決策參照

圍繞某一社會(huì)問(wèn)題，政策制定者、專家學(xué)者等組成的政策共同體發(fā)表的意見(jiàn)、號(hào)召、評(píng)論將成為漂浮在“原始的政策鮮湯”周?chē)恼呓ㄗh。其中，部分操作性強(qiáng)、符合決策者價(jià)值觀念的政策建議將上升為正式提案，成為政策方案的選擇藍(lán)本，并供相關(guān)部門(mén)決策參考。具體而言，“雙減”政策共同體的關(guān)注領(lǐng)域主要為中小學(xué)生課業(yè)壓力與作業(yè)負(fù)擔(dān)的科學(xué)紓解、“課后三點(diǎn)半”問(wèn)題的有效解決、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的深度治理，等等。

在我國(guó)基礎(chǔ)教育改革歷程中，中小學(xué)生“減負(fù)”問(wèn)題一直是難以“根治”的重大問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，雖然我國(guó)中小學(xué)生“減負(fù)”政策在明確政策目標(biāo)、厘清核心內(nèi)容、優(yōu)化執(zhí)行路徑等方面進(jìn)行了諸多探索與嘗試，但仍存在“‘減負(fù)政策話語(yǔ)的內(nèi)涵與邊界模糊不清”“地方減負(fù)推進(jìn)政策同質(zhì)化”“相關(guān)配套政策支持措施遲滯”1 等亟待改進(jìn)之處。而且，“減負(fù)”政策的諸多要求“與傳統(tǒng)的以升學(xué)率和考試成績(jī)?yōu)樵u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的教育政績(jī)觀相矛盾”。2 以上因素均使得“減負(fù)”的實(shí)效性存疑，中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題仍未得到根本性解決。針對(duì)上述問(wèn)題，專家學(xué)者普遍強(qiáng)調(diào)以優(yōu)化作業(yè)管理、改進(jìn)作業(yè)布置為核心，減輕中小學(xué)生的身體負(fù)擔(dān)和學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，注重提升公立學(xué)校的課后服務(wù)質(zhì)量，以開(kāi)展學(xué)校課后服務(wù)的方式緩解學(xué)生作業(yè)壓力、解決“課后三點(diǎn)半”問(wèn)題。例如，在作業(yè)管理與布置方面，構(gòu)建“彈性”“分層”的課后作業(yè)體系，賦予學(xué)生一定的作業(yè)選擇權(quán)3；在學(xué)校課后服務(wù)方面，加強(qiáng)和規(guī)范教育收費(fèi)管理，完善學(xué)校服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)政策。4

隨著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的“野蠻生長(zhǎng)”，中小學(xué)生校外負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題日益嚴(yán)峻，甚至出現(xiàn)“校內(nèi)減負(fù)，校外增負(fù)”的現(xiàn)象，也使得政策共同體逐漸將視線轉(zhuǎn)移至校外培訓(xùn)治理領(lǐng)域。自2018年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》出臺(tái)以來(lái)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理成為新時(shí)期中小學(xué)生“減負(fù)”政策的另一側(cè)重點(diǎn)，政策共同體針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的執(zhí)行、評(píng)估、改進(jìn)開(kāi)展了系統(tǒng)思考與深入研究，提出了諸多政策建議。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策執(zhí)行過(guò)程中存在多重利益的博弈，使得政策執(zhí)行效果打了折扣。5 也有學(xué)者指出，我國(guó)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策存在可操作性不強(qiáng)、具體細(xì)節(jié)規(guī)定模糊、適切性不足等問(wèn)題。6 對(duì)此，研究者強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策方面的研究，溝通政策理論與實(shí)踐，并不斷調(diào)整和完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方案，促進(jìn)預(yù)期政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。7 例如，建立并完善民辦學(xué)校與教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)體系，發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量的作用以動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)8，等等。

3.政治源流：民眾的關(guān)注與黨的教育方針

金登認(rèn)為，政治源流包含壓力集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)行為、行政或立法上的換屆等因素，但政治體制、社會(huì)制度上存在的國(guó)別性差異，使得對(duì)政治源流的理解更需要結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境加以改造、重組與再詮釋。從既有研究來(lái)看，國(guó)內(nèi)研究者普遍認(rèn)為利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)、黨派選舉與換屆等因素并不適用于分析中國(guó)政策議程設(shè)置中的政治源流，而是更傾向于選擇民眾的關(guān)注、執(zhí)政黨意志和執(zhí)政理念來(lái)分析政治源流。民眾的關(guān)注體現(xiàn)了社會(huì)公眾的普遍性利益訴求和關(guān)注焦點(diǎn)，集中表現(xiàn)在民眾對(duì)某一問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注和反饋。此外，教育方針是執(zhí)政黨之意志與執(zhí)政理念在國(guó)家教育工作頂層規(guī)劃中的具體映射，因此，對(duì)于我國(guó)教育政策而言，在剖析議程影響因素中的政治源流時(shí)，也可通過(guò)分析黨的教育方針來(lái)窺探黨之意志及執(zhí)政理念對(duì)政策議程設(shè)置的推動(dòng)作用。綜合上述分析，本研究將民眾的關(guān)注、黨的教育方針作為“雙減”政策中政治源流的分析對(duì)象。

在民眾的關(guān)注方面，“減負(fù)”“加強(qiáng)校外培訓(xùn)治理”的訴求在近年來(lái)空前高漲。2019、2020年人民網(wǎng)“兩會(huì)”調(diào)查結(jié)果顯示，在備受關(guān)注的教育改革舉措方面，“中小學(xué)生（課業(yè)）‘減負(fù)”均成為投票最高的選項(xiàng)。同時(shí)，有19%的網(wǎng)民關(guān)注“規(guī)范校外線上培訓(xùn)”。2021年人民網(wǎng)兩會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示，在2021年我國(guó)教育工作中，“停課不停學(xué)”“在線教育”受到70%網(wǎng)友的關(guān)注。同時(shí)，“抓好中小學(xué)生作業(yè)、睡眠、手機(jī)、讀物、體質(zhì)等管理”受到72.74%的網(wǎng)民的關(guān)注，在各項(xiàng)教育工作的關(guān)注度中再次高居首位；“大力度治理整頓校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”亦受到59.63%的網(wǎng)民的關(guān)注。9由此可見(jiàn)，社會(huì)公眾對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理與學(xué)生課業(yè)減負(fù)表現(xiàn)出了極為強(qiáng)烈的支持態(tài)度，這已成為教育改革領(lǐng)域中亟待予以回應(yīng)的公眾訴求。

在黨的教育方針?lè)矫妫嘘P(guān)“為誰(shuí)培養(yǎng)人、培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人”等問(wèn)題的進(jìn)一步明確與澄清，為“雙減”政策的制定提供了政治動(dòng)因、理念遵循與行動(dòng)導(dǎo)向。首先，新時(shí)代黨的教育方針指出，“教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)”，教育是為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展供給高質(zhì)量人力資源的首要路徑，而堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)則是確保其不偏離中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)方向的關(guān)鍵。近年來(lái)，建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入課程教材等系列政策行動(dòng)先后推行，彰顯了黨對(duì)教育事業(yè)“全面領(lǐng)導(dǎo)”的實(shí)踐信念。同樣，校外培訓(xùn)向?qū)W生提供超前教育、超量教育愈發(fā)違背國(guó)家教育標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教育理念、教育過(guò)程、教育內(nèi)容的匡正極為必要，嚴(yán)格監(jiān)管與審查校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教育全過(guò)程，已成為義務(wù)教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)黨的教育方針的重要任務(wù)。其次，“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”是教育方針的明確規(guī)定，而校外學(xué)科類(lèi)培訓(xùn)普遍以提升學(xué)生考試成績(jī)?yōu)樽罡吣繕?biāo)，以打造“應(yīng)試機(jī)器”為培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重背離“立德樹(shù)人”的教育初心，也有悖于新時(shí)代黨的教育方針的價(jià)值指向。最后，黨的教育方針強(qiáng)調(diào)教育“必須與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合”，這為學(xué)校教育提供了方法論指導(dǎo)，即應(yīng)當(dāng)運(yùn)用理論與實(shí)踐相結(jié)合的科學(xué)方法創(chuàng)新教育形式，減輕學(xué)生的作業(yè)壓力與理論知識(shí)的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，尤其應(yīng)以課后服務(wù)、研學(xué)旅行等形式，使學(xué)生能夠在豐富的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中感知與體悟生活世界。

4.三源流匯聚：“政策之窗”的開(kāi)啟

經(jīng)過(guò)前述分析，可見(jiàn)“雙減”政策形成的三大源流已基本成熟。但是三源流之間通常是獨(dú)立運(yùn)行的，只有當(dāng)“政策之窗”開(kāi)啟時(shí)，三源流才能夠有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)配對(duì)與耦合。金登認(rèn)為，“政策之窗”是提案支持者推廣其解決方法或吸引他人重視其特殊問(wèn)題的機(jī)會(huì)，且主要存在兩種類(lèi)型：一種開(kāi)放于問(wèn)題源流之中，另一種開(kāi)放于政治源流之中。當(dāng)問(wèn)題源流中的“窗口”打開(kāi)時(shí)，三源流之間的耦合就產(chǎn)生了，這屬于針對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題去尋求相應(yīng)的解決辦法；當(dāng)政治源流中的窗口打開(kāi)時(shí)，三源流之間的耦合是教條性的，解決方案的產(chǎn)生先于對(duì)實(shí)際問(wèn)題的界定，這屬于為某種解決辦法尋求相應(yīng)的問(wèn)題。1“雙減”政策在本體上可被視為從屬于義務(wù)教育階段學(xué)生減負(fù)政策、課外補(bǔ)習(xí)治理政策的綜合性范疇，從“雙減”政策產(chǎn)生的社會(huì)背景以及我國(guó)義務(wù)教育階段一系列學(xué)生減負(fù)政策、課外補(bǔ)習(xí)治理政策的發(fā)展歷程來(lái)看，“雙減”政策窗口應(yīng)屬于一種典型的產(chǎn)生于問(wèn)題源流中的“政策之窗”。

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，雖然課外補(bǔ)習(xí)火爆、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位、學(xué)生課業(yè)壓力過(guò)大、作業(yè)負(fù)擔(dān)繁重等問(wèn)題積重已久，但課外補(bǔ)習(xí)問(wèn)題與學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題難以形成突發(fā)性、重大性的社會(huì)焦點(diǎn)事件，這導(dǎo)致具有強(qiáng)效性的義務(wù)教育階段學(xué)生減負(fù)政策一直處于孕育狀態(tài)。自2020年3月教育部明確提出“停課不停學(xué)”號(hào)召以來(lái)，在線培訓(xùn)高速發(fā)展，學(xué)生的線上教育需求極大提升，大量資本卷入校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，在線教育機(jī)構(gòu)紛紛聯(lián)合大流量平臺(tái)推出免費(fèi)課程，吸引線下流量。根據(jù)《2020中國(guó)K12在線教育行業(yè)研究報(bào)告》，2020年中國(guó)K12在線教育市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到4538億元，在線教育用戶規(guī)模達(dá)到3765.6萬(wàn)人。2 在線上培訓(xùn)的風(fēng)口下，低門(mén)檻和高回報(bào)的在線教育吸引了越來(lái)越多的互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛進(jìn)場(chǎng)，線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)逐漸白熱化，也讓教育開(kāi)始走向碎片化、同質(zhì)化、攀比化，嚴(yán)重增加了學(xué)生和家長(zhǎng)的心理焦慮和教育成本，使他們成為被資本收割的對(duì)象。在疫情與資本的加持下，校外培訓(xùn)對(duì)公立教育體制的沖擊力度激增，劇場(chǎng)效應(yīng)、教育內(nèi)卷、課業(yè)壓力加劇，學(xué)生的身心健康遭遇了更為嚴(yán)峻的威脅，這些都成為社會(huì)熱議的焦點(diǎn)問(wèn)題、緊迫問(wèn)題，最終使得“政策之窗”開(kāi)啟于激化的問(wèn)題源流之中，并為三大源流的耦合提供了契機(jī)與平臺(tái)。

與西方國(guó)家不同，當(dāng)我國(guó)的“政策之窗”開(kāi)啟時(shí)，政策提案往往能上升成為國(guó)家行動(dòng)，依托于暢通的輿情反饋機(jī)制以及黨中央的統(tǒng)籌決策與科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，三源流能夠?qū)崿F(xiàn)高效耦合。在問(wèn)題源流的影響、疫情期間“線上培訓(xùn)熱”的催化以及主要政策企業(yè)家的推動(dòng)下，學(xué)生校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)問(wèn)題與作業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題引起政府部門(mén)的強(qiáng)烈關(guān)注，并著手啟動(dòng)“雙減”政策的起草進(jìn)程。在“雙減”政策起草過(guò)程中，起草組在多個(gè)地區(qū)開(kāi)展了大規(guī)模的實(shí)地調(diào)研，召開(kāi)了部分省市縣教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)人、中小學(xué)校長(zhǎng)、教師、家長(zhǎng)、專家和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)代表座談會(huì)，梳理了近幾年校內(nèi)學(xué)生減負(fù)工作，并進(jìn)行了大數(shù)據(jù)評(píng)估，對(duì)校內(nèi)和校外存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行深入分析。1 “雙減”政策經(jīng)過(guò)充分論證，廣泛吸收采納了各方的意見(jiàn)與建議，最終在2021年5月21日經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議上審議通過(guò)。

三、研究結(jié)論

通過(guò)“雙減”政策的多源流分析，可將“雙減”政策議程設(shè)置過(guò)程以圖2呈現(xiàn)。具體而言，可得到以下三點(diǎn)研究結(jié)論：

1.頒布“雙減”政策的主要?jiǎng)右騺?lái)源于問(wèn)題源流與政治源流

一方面，在問(wèn)題源流中，面對(duì)教育本體功能陷入失位困境、校內(nèi)外教育的矛盾逐漸激化等亟待解決的社會(huì)問(wèn)題，政府及社會(huì)公眾愈發(fā)認(rèn)識(shí)到，如若放任這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題繼續(xù)滋生蔓延，將導(dǎo)致義務(wù)教育生態(tài)進(jìn)一步惡化，甚至引發(fā)國(guó)家教育之危局。由此，通過(guò)減輕學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)與校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展已成為國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人層面的共識(shí)性訴求，這也是推出“雙減”政策的首要?jiǎng)右?。另一方面，在政治源流中，社?huì)公眾的高度關(guān)注使得“中小學(xué)生減負(fù)”從問(wèn)題詮釋層面逐漸上升為行動(dòng)號(hào)召層面，并在近幾年頻繁顯現(xiàn)于兩會(huì)的重要議題之中。此外，隨著教育方針在教育規(guī)劃、教育管理、教育實(shí)踐等層面的深入落實(shí)，其不僅在行動(dòng)、目標(biāo)、理念等方面為厘清“雙減”政策所需指涉的核心內(nèi)容輔以指導(dǎo)與參照，而且為“雙減”政策的形成提供了話語(yǔ)體系支撐，并以其蘊(yùn)含的國(guó)家意志、價(jià)值立場(chǎng)、權(quán)力實(shí)踐推進(jìn)著政策孕育過(guò)程，進(jìn)而構(gòu)成了制定“雙減”政策的政治動(dòng)因。

2.問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的耦合與匯聚推動(dòng)“雙減”政策的形成

研究發(fā)現(xiàn)，“雙減”政策的形成是問(wèn)題源流、政策源流、政治源流耦合與匯聚的結(jié)果。首先，勞逸失衡阻滯“五育融合”的貫徹落實(shí)、校外培訓(xùn)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的再造機(jī)器、資本裹挾下的校外培訓(xùn)沖擊教育體制，構(gòu)成了“雙減”政策的問(wèn)題源流。其次，政策制定者、專家學(xué)者等組成的政策共同體，聚焦于主要議題，提出了諸多公開(kāi)性的政策建議與行動(dòng)意見(jiàn)，為我國(guó)中小學(xué)生“減負(fù)”政策的優(yōu)化與改進(jìn)提供了決策參照，這構(gòu)成了“雙減”政策的政策源流。最后，民眾訴求、社會(huì)輿論以及體現(xiàn)執(zhí)政黨意志、執(zhí)政理念、教育思想的教育方針構(gòu)成了“雙減”政策的政治源流。只有當(dāng)三種源流基本成熟時(shí)，“政策之窗”的開(kāi)啟才能作為政策促進(jìn)因素，發(fā)生實(shí)質(zhì)性作用，推動(dòng)三種源流實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)耦合。

3.問(wèn)題源流中的焦點(diǎn)事件誘發(fā)“雙減”政策窗口的開(kāi)啟與政策議程的設(shè)置

“雙減”政策窗口是一種典型的產(chǎn)生于問(wèn)題源流中的“政策之窗”，在影響“雙減”政策議程設(shè)置的諸多影響因素中，誘發(fā)“政策之窗”開(kāi)啟的焦點(diǎn)事件尤為關(guān)鍵。如前所述，雖然課外補(bǔ)習(xí)問(wèn)題與學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題的負(fù)面效應(yīng)極大，但這些問(wèn)題往往難以在某一特殊的時(shí)間節(jié)點(diǎn)內(nèi)形成突發(fā)性的社會(huì)焦點(diǎn)事件。自2020年以來(lái)，在“停課不停學(xué)”政策的驅(qū)動(dòng)下，國(guó)內(nèi)在線教育市場(chǎng)規(guī)模極速擴(kuò)展，且線上培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為了搶奪市場(chǎng)份額，已陷入資本競(jìng)爭(zhēng)的惡戰(zhàn)，嚴(yán)重侵害了國(guó)家教育體系，并進(jìn)一步加劇了對(duì)公立教育的沖擊力度，這成為國(guó)家改革“減負(fù)”政策與校外培訓(xùn)治理政策的關(guān)鍵導(dǎo)火索。由此可見(jiàn)，政策系統(tǒng)中的問(wèn)題源流成為“雙減”政策議程設(shè)置的核心動(dòng)力，一旦問(wèn)題源流中產(chǎn)生了能夠引發(fā)既有問(wèn)題進(jìn)一步惡化的重大影響事件，就有可能導(dǎo)致“政策之窗”開(kāi)啟，從而為企業(yè)家的活動(dòng)提供支持，為模糊性環(huán)境中三種源流的耦合提供契機(jī)。

四、政策建議

1.建立“家—?！纭陛浨楸O(jiān)控與反饋體系，完善減負(fù)政策改進(jìn)的因應(yīng)過(guò)程

政策系統(tǒng)可被視為社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，政策的形成和演變與宏觀社會(huì)環(huán)境存在緊密關(guān)系。“雙減”政策旨在破解中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重、校外培訓(xùn)負(fù)面效應(yīng)凸顯等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，直接指向義務(wù)教育生態(tài)體系的良性發(fā)展，并涉及政府、學(xué)生、家長(zhǎng)、教師、社會(huì)等涵蓋“家、校、社”的多方群體。因此，鑒于出臺(tái)“雙減”政策的關(guān)鍵問(wèn)題動(dòng)因以及政策體系所涉及利益相關(guān)群體的復(fù)雜性，“雙減”政策的改進(jìn)需以“家—?！纭睘檩浨楸O(jiān)測(cè)重點(diǎn)，及時(shí)且精準(zhǔn)地識(shí)別不同群體在“后減負(fù)時(shí)代”所呈現(xiàn)的行動(dòng)樣態(tài)與所反饋的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從而有針對(duì)性地優(yōu)化政策內(nèi)容?？衫么髷?shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等信息抓取技術(shù)與信息智能處理技術(shù)，有效提升輿情監(jiān)測(cè)質(zhì)量，及時(shí)評(píng)估焦點(diǎn)事件的輿論影響；也需構(gòu)建暢通的輿情反饋機(jī)制，為中小學(xué)師生、家長(zhǎng)、社區(qū)等提供表達(dá)訴求的多種渠道。在厘清教育輿情及主要矛盾的基礎(chǔ)上，應(yīng)構(gòu)建完整的政策改進(jìn)因應(yīng)過(guò)程，嚴(yán)密分析問(wèn)題、行為者、事件、條件等要素的關(guān)系鏈，助力于構(gòu)建“家庭教育奠基、學(xué)校教育延續(xù)、社會(huì)教育升華”的協(xié)同育人模式。

2.推進(jìn)政學(xué)企聯(lián)合，驅(qū)動(dòng)“雙減”政策共同體具體責(zé)任的有效落實(shí)

來(lái)自政府、學(xué)校、企業(yè)的相關(guān)意見(jiàn)與建議為“雙減”政策的制定、執(zhí)行、改進(jìn)提供了策略支持。但在政策共同體內(nèi)部，不同群體之間的價(jià)值取向不一，這在一定程度上會(huì)弱化共同體產(chǎn)出方案的效率及技術(shù)可行性，因此，需重點(diǎn)推進(jìn)政府、學(xué)校、企業(yè)聯(lián)合，充分發(fā)揮政策共同體的智庫(kù)作用。首先，需推進(jìn)政府、專家、地方聯(lián)合，邊實(shí)踐邊凝練“雙減”政策實(shí)施的地方典型案例、經(jīng)驗(yàn)，分析其所在的更大區(qū)域、相似區(qū)域形成的示范效應(yīng)。1 其次，應(yīng)跳脫于現(xiàn)狀問(wèn)題，錨定未來(lái)問(wèn)題或發(fā)展性問(wèn)題，基于教育理想與政策理想，鼓勵(lì)開(kāi)展“政府牽頭、學(xué)校主導(dǎo)、企業(yè)輔助”的合作研究，圍繞中小學(xué)生課業(yè)減負(fù)問(wèn)題與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理問(wèn)題，產(chǎn)出一批高質(zhì)量、高水平的政策研究成果與決策咨詢報(bào)告。最后，可充分發(fā)揮教育企業(yè)的技術(shù)力量，開(kāi)發(fā)“智慧作業(yè)”系統(tǒng)、智能精準(zhǔn)教學(xué)系統(tǒng)、家校資源互通平臺(tái)等，賦能“雙減”政策平穩(wěn)落地。

3.加強(qiáng)“雙減”政策話語(yǔ)的提煉與分析，創(chuàng)新“雙減”政策執(zhí)行模式

政治源流在推動(dòng)“雙減”政策形成的過(guò)程中也賦予了“雙減”政策獨(dú)特的話語(yǔ)屬性，而進(jìn)一步落實(shí)政策，則需精準(zhǔn)提煉“雙減”政策的內(nèi)在話語(yǔ)。具體而言，應(yīng)對(duì)“雙減”政策話語(yǔ)的基本構(gòu)成要素、政治社會(huì)影響等進(jìn)行深度挖掘、分析與論證，厘清“雙減”政策的功能、價(jià)值、內(nèi)容、局限，對(duì)“減負(fù)”形成一致的政策取向和價(jià)值判斷。此外，應(yīng)注重“雙減”政策的效果評(píng)估，從區(qū)域以及義務(wù)教育階段學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)、教師、社區(qū)等視角出發(fā)，總結(jié)“雙減”政策執(zhí)行中的尚存問(wèn)題與產(chǎn)生緣由，并通過(guò)話語(yǔ)分析與經(jīng)驗(yàn)研究相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)政策話語(yǔ)的知識(shí)輸出，最終為政策制定者與政策執(zhí)行者勾勒一幅匯聚各類(lèi)政策話語(yǔ)的全面圖景。在此基礎(chǔ)上，地方政府、社區(qū)、學(xué)校應(yīng)圍繞規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資本化運(yùn)作、提升學(xué)校課后服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化作業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、推動(dòng)“家校社”協(xié)同育人等方面，提供清晰的政策指令與政策執(zhí)行資源，減輕政策執(zhí)行的模糊性與沖突性，創(chuàng)新相應(yīng)的政策執(zhí)行模式。

An Analysis of Chinas “Double Reduction”P(pán)olicy Based on

Multiple Stream Theory

ZHANG Li，ZHOU Lin

（Department of Education， Northeast Normal University， Changchun Jilin， 130024）

Abstract： The study has found that the main motivation of promulgating the “double reduction” policy comes from the source of problems and politics; its formation results from the coupling and convergence of problem source， policy source and political source; the focus event in the source stream of the problem induces the introduction of the “double reduction” policy and the setting of the policy agenda. Therefore， this study has put forward the following suggestions for the improvement of the “double reduction” policy： establishing a monitoring and feedback system for “home-school-community” public opinions to improve the response process of a better reduction policy to relieve students burden; promoting the combination of local government， schools and enterprises to drive the effective implementation of the specific responsibilities of the policy community; improving the refinement and analysis of “double reduction” policy discourse and innovating the “double reduction”policy implementation model.

Key words： “double reduction” policy， multiple stream theory， schoolwork burden， off campus tutoring， policy discourse

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“結(jié)構(gòu)與文化取徑的薄弱學(xué)校產(chǎn)生及改進(jìn)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18YJA880119）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：張黎，東北師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，主要從事教育改革與教育政策研究;周霖，東北師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師，博士，主要從事教育基本理論、教育改革與教育政策研究。

1? 中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登錄日期：2022年5月29日。

2? 梁凱麗，辛濤，張瓊元，趙茜，李剛，張生：《落實(shí)“雙減”與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理》，《中國(guó)遠(yuǎn)程教育》2022年第4期，第27-35頁(yè)。

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2? 國(guó)家衛(wèi)健委：《2020年兒童青少年總體近視率為52.7% 近視低齡化問(wèn)題仍突出》，載人民網(wǎng)：http：//health.people.com.cn/n1/2021/0713/c14739-32156389.html，最后登錄日期：2022年10月1日。

3? 巴茲爾·伯恩斯坦：《教育、象征控制與認(rèn)同》，王瑞賢譯，學(xué)富文化事業(yè)有限公司2005年版，第102-122頁(yè)。

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1? 顧秀林，佘林茂：《省級(jí)政府推進(jìn)新一輪國(guó)家減負(fù)政策的困境與出路——基于23個(gè)地區(qū)減負(fù)方案的政策分析》，《教育發(fā)展研究》2020年第Z2期，第32-39頁(yè)。

2? 項(xiàng)賢明：《七十年來(lái)我國(guó)兩輪“減負(fù)”教育改革的歷史透視》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2019年第5期，第67-79頁(yè)。

3? 王旭東：《精設(shè)計(jì)·巧管理：作業(yè)改革促“減負(fù)”精準(zhǔn)落地》，《中小學(xué)管理》2018年第7期，第46-48頁(yè)。

4? 魏易，薛海平：《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理是否有效？基于2017—2019年中國(guó)教育財(cái)政家庭調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》，《教育科學(xué)研究》2021年第6期，第32-40頁(yè)。

5? 方芳，李劍萍：《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的邏輯演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)——兼146起教育培訓(xùn)糾紛司法案例的實(shí)證分析》，《復(fù)旦教育論壇》2021年第6期，第28-35頁(yè)。

6? 丁亞?wèn)|，楊濤：《我國(guó)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的特征、問(wèn)題與展望——基于21個(gè)省市政策文本的分析》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第87-93頁(yè)。

7? 祁占勇，于茜蘭：《校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理政策的內(nèi)容分析》，《現(xiàn)代教育管理》2019年第3期，第44-50頁(yè)。

8? 張墨涵：《規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的理論探討與政策走向》，《教育科學(xué)研究》2019年第8期，第17-22頁(yè)。

1? 數(shù)據(jù)來(lái)源于2019—2021年人民網(wǎng)公開(kāi)的“兩會(huì)”調(diào)查結(jié)果。

2? 薩巴蒂爾：《政策過(guò)程理論》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2004年版，第108-109頁(yè)。

1? 艾媒咨詢：《2020中國(guó)K12在線教育行業(yè)研究報(bào)告》，載艾媒網(wǎng)：https：//www.iimedia.cn/c400/76621.html，最后登錄日期：2022年6月2日。

2? 中華人民共和國(guó)教育部：《堅(jiān)決貫徹中央決策部署 深入推進(jìn)“雙減”工作》，載教育部官網(wǎng)：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202107/t20210724_546567.html，最后登錄日期：2022年6月6日。

1? 薛二勇，李健，劉暢：《“雙減”政策執(zhí)行的輿情監(jiān)測(cè)、關(guān)鍵問(wèn)題與路徑調(diào)適》，《中國(guó)電化教育》2022年第4期，第16-25頁(yè)。