下交群評(píng)：激勵(lì)群眾參與協(xié)商解決訴求

[摘要] 如何辦理所謂的“不合理訴求”是伴隨接訴即辦改革的一個(gè)難題。平谷區(qū)在牢固樹立為民服務(wù)工作本源、堅(jiān)持訴求全響應(yīng)全辦理的基礎(chǔ)上，自2021年7月開始推動(dòng)實(shí)施下交群評(píng)，探索制度化辦理所謂“不合理訴求”新實(shí)踐，逐步將訴求下派轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕妴栴}群眾解的下交。這一實(shí)踐注重發(fā)揮群眾作用，運(yùn)用基層協(xié)商推進(jìn)基層治理，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下多元主體商量著辦，形成一種創(chuàng)新性方法，優(yōu)化了訴求辦理。平谷區(qū)構(gòu)建完整的機(jī)制體系，多措并舉、系統(tǒng)施策，確保下交群評(píng)實(shí)踐的有效性。

[關(guān)鍵詞] 接訴即辦；? 下交群評(píng)；? 基層協(xié)商

[中圖分類號(hào)] D616； C916.1? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ?[文章編號(hào)] 0529-1445（2023）06-0079-04

近年來，北京市堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷深化接訴即辦改革。如何辦理所謂的“不合理訴求”是伴隨接訴即辦改革的一個(gè)難題。為了能更科學(xué)更民主更有公信力地辦理所謂“不合理訴求”，平谷區(qū)在牢固樹立為民服務(wù)工作本源、堅(jiān)持訴求全響應(yīng)全辦理的基礎(chǔ)上，自2021年7月開始推動(dòng)實(shí)施下交群評(píng)。1通過強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，開言路、重辦理、止紛爭(zhēng)、聚民心、立規(guī)范，探索接訴即辦新實(shí)踐，這正是黨的二十大報(bào)告提出的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道”精神的生動(dòng)體現(xiàn)。

發(fā)動(dòng)民眾群商群評(píng)，強(qiáng)化理性表達(dá)訴求的正確導(dǎo)向

下交群評(píng)是平谷區(qū)為深化接訴即辦改革、提升基層治理民主化程度和現(xiàn)代化水平而推動(dòng)實(shí)施的創(chuàng)新舉措。其注重發(fā)揮群眾作用，在黨建引領(lǐng)下廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與基層接訴即辦工作。

平谷區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化平谷區(qū)接訴即辦“下交”工作的指導(dǎo)意見》指出，這一創(chuàng)新性舉措以各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)范制度及村規(guī)民約為依據(jù)，經(jīng)街鄉(xiāng)研判后認(rèn)為屬于“不應(yīng)辦理”的涉及全體村民利益的公共性事務(wù)及村民個(gè)性化訴求問題，下交給村居組織進(jìn)行民主評(píng)議，根據(jù)評(píng)議結(jié)果對(duì)訴求事項(xiàng)進(jìn)行定性定責(zé)。下交群評(píng)以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵，以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全村（居）議事協(xié)商制度為重點(diǎn)。這是黨建引領(lǐng)下多元主體參與社會(huì)治理的工作方法，通過構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與的工作體系，實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治相結(jié)合。

在具體實(shí)踐中，各單位接到工單后，及時(shí)響應(yīng)群眾訴求，了解訴求內(nèi)容及本因，初步判定是否合理，并對(duì)“不應(yīng)辦理”的“不合理訴求”進(jìn)行初步辦理。經(jīng)初步辦理無效的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委或區(qū)委辦局黨委（黨組）分析研判認(rèn)為“不應(yīng)辦理”的訴求，應(yīng)進(jìn)行全量下交。

按照訴求承辦單位類別的不同，下交群評(píng)主要有兩種基本形式。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為訴求承辦單位的下交群評(píng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將辦理反饋為“未解決”且不屬于超越本級(jí)職責(zé)需上交提級(jí)辦理的系統(tǒng)性、全局性、政策性事項(xiàng)范圍的訴求，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委分析研判后，下交給基層黨組織，由基層黨組織根據(jù)訴求內(nèi)容，組織一定范圍的基層群眾自治組織成員、社會(huì)組織成員、專業(yè)人員、公眾代表等進(jìn)行集體評(píng)議，最大程度化解矛盾，引導(dǎo)群眾理性表達(dá)訴求。二是委辦局作為訴求承辦單位的下交群評(píng)。委辦局承辦的訴求需進(jìn)行下交辦理的，經(jīng)黨委（黨組）分析研判后，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級(jí)黨組織下交辦理，也可根據(jù)訴求情況下交職權(quán)范圍內(nèi)管轄的行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)等組織辦理。

推動(dòng)實(shí)施下交群評(píng)、發(fā)動(dòng)群眾參與接訴即辦，并不是給基層增負(fù)。一方面，新修訂的黨章要求社區(qū)（村）黨組織“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層各類組織和各項(xiàng)工作，加強(qiáng)基層社會(huì)治理”，《北京市接訴即辦工作條例》也強(qiáng)調(diào)“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全工作機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)，凝聚共識(shí)，協(xié)助承辦單位處理社區(qū)（村）范圍內(nèi)的矛盾糾紛，解決公共事務(wù)等方面的訴求”，這意味著開展下交群評(píng)相關(guān)活動(dòng)是社區(qū)（村）的職責(zé)所在。另一方面，大部分下交群評(píng)工單，涉及社區(qū)（村）范圍內(nèi)的矛盾糾紛、解決公共事務(wù)等方面的訴求，原本應(yīng)自主治理。再者，下交群評(píng)實(shí)踐中，規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、委辦局黨委（黨組）為工作主體，不是將相關(guān)工單簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移，而是協(xié)調(diào)基層組織發(fā)揮村（居）民自治、民主協(xié)商作用；同時(shí)，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)（村）黨組織書記，健全網(wǎng)格化治理等配套舉措。還有一點(diǎn)，即使訴求人對(duì)下交群評(píng)結(jié)果不認(rèn)可而再次撥打熱線，也可根據(jù)下交群評(píng)材料申報(bào)不納入考核，這更有利于社區(qū)（村）基層治理有效性的提高。例如在某鎮(zhèn)某村，曾持續(xù)有群眾反映春節(jié)前沒發(fā)米面油的工單達(dá)15件，經(jīng)了解后得知這些訴求的本質(zhì)是不滿于未被界定為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按該村《村規(guī)民約》初步判定為不合理訴求，鎮(zhèn)、村兩級(jí)反復(fù)做工作后依舊有4位訴求人不認(rèn)同，最后在鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和包村領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)與支持下，村“兩委”通過下交群評(píng)妥善解決。

依法依規(guī)甄別訴求，優(yōu)化基層協(xié)商共治的治理生態(tài)

平谷區(qū)下交群評(píng)的接訴即辦新實(shí)踐，優(yōu)化了訴求辦理。在實(shí)踐中，群眾訴求依法依規(guī)應(yīng)辦盡辦，不應(yīng)辦、不合理的訴求則通過下交群評(píng)的方式應(yīng)交盡交來處置。群眾訴求究竟合理不合理，不是由訴求承辦單位說了算，而是由基層黨組織廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與評(píng)議來確定的。評(píng)議為不合理的訴求，也不是簡(jiǎn)單地申報(bào)不納入考核，而是通過評(píng)議、辦理、調(diào)解，幫助群眾更新思想認(rèn)知，引導(dǎo)群眾學(xué)會(huì)通過社會(huì)化多元渠道去解決問題。

在基層治理實(shí)踐中，基層干部視角下的不合理訴求，通常有幾種解決途徑：不置可否、不予理會(huì)的冷處理，將訴求簡(jiǎn)單排除在解決渠道之外；或是借助強(qiáng)制性力量，促成訴求人放棄原初訴求；抑或是工作人員親自或通過能與訴求人說上話的人采取解釋說明性舉措，促使訴求人放棄原初訴求，是一種說服或理服。這幾種辦法，在某種意義上體現(xiàn)出對(duì)群眾訴求辦理的舉措之優(yōu)化，但是可持續(xù)性不強(qiáng)，不利于引導(dǎo)其他群眾等更多元的力量助力訴求辦理工作。

平谷區(qū)的下交群評(píng)是在一定程度上彌補(bǔ)上述辦法局限性的新實(shí)踐。在運(yùn)用這一創(chuàng)新性辦法的實(shí)踐中，面對(duì)群眾訴求，基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織和群眾等，圍繞該訴求開展協(xié)商，并以協(xié)商結(jié)果作為訴求辦理的重要參考依據(jù)。體現(xiàn)了“激勵(lì)群眾參與協(xié)商解決訴求”的接訴即辦改革實(shí)踐與創(chuàng)新。

這種創(chuàng)新性辦法，不是無原則地對(duì)本不應(yīng)辦理的訴求給予辦理，而是把基層協(xié)商作為辦理訴求的一種方法，有超越一般性說服或理服的特點(diǎn)。比如辦理訴求的主體更多元，涉及傳統(tǒng)群眾思想工作之外的、更廣泛的主體；又比如辦理訴求的公開性更強(qiáng)，甚至有媒體參與。

在這種新實(shí)踐中，訴求是否合理，不是僅靠政府來說明，而是讓相關(guān)群眾一起來說明，這樣訴求人更能受理智支配。事實(shí)表明，這樣的做法的確取得了一定的積極效果。平谷區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員說：“無理訴求，下交給群眾去評(píng)判。群眾評(píng)群眾議，一定程度上促進(jìn)了訴求人的轉(zhuǎn)化，也匡正了社會(huì)風(fēng)氣?！本椭卫硇Ч?，自下交群評(píng)推動(dòng)實(shí)施以來，平谷區(qū)萬人訴求比大幅下降，降幅為11%；平谷區(qū)訴求辦理綜合成績(jī)有效提升，2022年月均成績(jī)同比提升4.47分。同時(shí)，群眾依法依規(guī)意識(shí)顯著增強(qiáng)，基層治理生態(tài)不斷優(yōu)化。

建立健全運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商評(píng)議程序制度化規(guī)范化

下交群評(píng)的接訴即辦新實(shí)踐，通過發(fā)動(dòng)群眾民主協(xié)商、深化自治來做好訴求人工作，優(yōu)化了訴求辦理，更好地服務(wù)群眾的同時(shí)教育引導(dǎo)群眾、凝聚民心。這樣的實(shí)踐，是一種有序有效、真正打通思想癥結(jié)辦理訴求的有益探索，是由四個(gè)工作機(jī)制構(gòu)成的完整體系。

訴求甄別機(jī)制。識(shí)別需下交群評(píng)的訴求，主要涉及鄰里糾紛引發(fā)的訴求、高頻多次通過接訴即辦相關(guān)渠道派單而來的訴求、未解決不滿意的雙未工單相關(guān)訴求。首要的甄別主體是訴求的具體承辦單位，如果承辦單位初步判定后辦理無效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委則作為承續(xù)性甄別主體對(duì)訴求進(jìn)行分析研判。訴求的甄別，需要確保準(zhǔn)確把握訴求件直接表達(dá)出來的內(nèi)容及其本因、確保以各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)范制度及村規(guī)民約為依據(jù)。

協(xié)商接入機(jī)制。下交群評(píng)組織者開啟基層民主協(xié)商程序，將訴求導(dǎo)入其中。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委或委辦局黨委（黨組）與村居黨支部聯(lián)合，根據(jù)訴求內(nèi)容制定處置工作方案，將方案告知訴求人且征求其意見，必要時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并公示方案。如果訴求人及其所訴事項(xiàng)復(fù)雜、訴求事項(xiàng)面廣且輿論廣泛關(guān)注、協(xié)商評(píng)議結(jié)果可能有重大影響、所訴事項(xiàng)爭(zhēng)議較大，還需邀請(qǐng)?jiān)V求人外的其他參加者進(jìn)行議前會(huì)商。

評(píng)議操作機(jī)制。訴求導(dǎo)入基層民主協(xié)商程序后，下交群評(píng)會(huì)涉及到系列操作層面的事項(xiàng)。一是選擇具體主體，包括組織者、參與者兩大類，組織者是組織員而不是裁判員，其主要職責(zé)是搭平臺(tái)，參與者的主要職責(zé)是圍繞訴求廣泛討論。二是明確協(xié)商評(píng)議形式及其合議規(guī)則，法定組織形式的合議規(guī)則以法定規(guī)則為準(zhǔn)，其他靈活形式則要求三分之二以上參與人同意方可表決。三是為能充分討論、確?；顒?dòng)可查詢可追溯，通常由村居黨支部書記作為協(xié)商評(píng)議主持人，并錄音、錄像或拍照，全程記錄。

結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。協(xié)商評(píng)議形成的結(jié)果，重在運(yùn)用。一方面，將協(xié)商評(píng)議的結(jié)果當(dāng)場(chǎng)告知或書面送達(dá)訴求人。另一方面，除議事團(tuán)集體認(rèn)為不宜公開的結(jié)果外，都要通過村居級(jí)12345專班會(huì)及辦公群、村居級(jí)公開欄與電子屏、黨員大會(huì)與村居民代表會(huì)、微信公眾號(hào)等多元渠道多次公示評(píng)議結(jié)果。再一方面，開展延伸服務(wù)，根據(jù)評(píng)議結(jié)果進(jìn)一步跟蹤訴求人思想動(dòng)態(tài)，安排專人持續(xù)開展訴求人思想轉(zhuǎn)化工作。

堅(jiān)持多措聯(lián)動(dòng)，提升深化接訴即辦改革的整體效能

多措并舉、系統(tǒng)化地推動(dòng)實(shí)施，既在一定程度上確保了下交群評(píng)機(jī)制體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也帶來了平谷區(qū)深化接訴即辦改革整體效能的提升。

同步實(shí)施上交。對(duì)于派單而來的難解訴求，一些是初步判定為不應(yīng)辦理的不合理訴求，一些是超越本級(jí)職責(zé)的系統(tǒng)性、全局性、政策性訴求。前一類，按既定工作機(jī)制下交群評(píng)；后一類，則需要上交以便提級(jí)辦理，由區(qū)級(jí)層面共同商討解決、統(tǒng)籌辦理。下交群評(píng)和上交，二者同步實(shí)施、共同作用，最大限度解決基層接訴即辦中的難解訴求。

建構(gòu)責(zé)任體系。一方面，發(fā)揮黨建引領(lǐng)的主體責(zé)任。黨建引領(lǐng)貫穿下交群評(píng)工作始終，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、委辦局黨委（黨組）為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級(jí)黨組織、職權(quán)范圍內(nèi)管轄的行業(yè)協(xié)會(huì)工會(huì)等其他組織為具體組織者，統(tǒng)籌推動(dòng)工作開展，以黨建引領(lǐng)把關(guān)定向。另一方面，夯實(shí)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門協(xié)同的工作責(zé)任。通過制度規(guī)范，明確委辦局可請(qǐng)求街鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)訴求人居住地村居黨支部開展下交群評(píng)工作。下交群評(píng)辦理過程中，委辦局、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居（企業(yè)）黨支部可多向“吹哨”，化解專業(yè)性、社會(huì)性、跨區(qū)域等疑難訴求。再一方面，激發(fā)社會(huì)多元主體的參與責(zé)任。發(fā)揮訴求承辦單位的創(chuàng)新力和能動(dòng)性，鼓勵(lì)多角度、多渠道激發(fā)社會(huì)多元主體作用，從會(huì)議室到田間地頭、從說事評(píng)理普法中心到村（居）民微信群，暢通社情民意表達(dá)和參與渠道，在調(diào)動(dòng)群眾和社會(huì)組織參與公共事務(wù)的過程中創(chuàng)造參與感、提升成就感、強(qiáng)化歸屬感。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、市場(chǎng)資源參與基層治理，撬動(dòng)社會(huì)力量解決群眾問題。結(jié)合農(nóng)村熟人社會(huì)實(shí)際，打好感情牌，發(fā)揮老村干、老模范等威信高、號(hào)召力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行撮合，促使群眾身邊發(fā)生的問題在群眾身邊解決，激發(fā)基層治理的內(nèi)生動(dòng)力。

健全保障體系。一方面，強(qiáng)化督辦考核，確保工作實(shí)效。制定完善下交群評(píng)考核辦法，在區(qū)級(jí)系統(tǒng)平臺(tái)設(shè)置“下交掛賬工單池”，推動(dòng)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委辦局的“不合理訴求”應(yīng)交盡交。人大、紀(jì)檢等部門對(duì)下交群評(píng)工作進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，檢視基層治理水平和干部作風(fēng)，督促工作落實(shí)，全面提升治理體系和治理能力。另一方面，強(qiáng)化人員力量、確保賦能增效。區(qū)級(jí)層面組建下交群評(píng)議事成員庫(kù)，吸納基層代表、村居人員、鎮(zhèn)街人員、區(qū)級(jí)人員、包片民警、法律顧問等，解決基層評(píng)議人員不足、專業(yè)性不夠、權(quán)威性不強(qiáng)等問題，推動(dòng)資源力量服務(wù)基層一線。再一方面，強(qiáng)化法治保障，確保樹德立信。不斷完善下交群評(píng)后調(diào)解工作機(jī)制，推動(dòng)自治、法治、德治有序銜接、互促共進(jìn)，暢通工作銜接機(jī)制，服務(wù)接訴即辦訴求承辦單位在工單辦理或下交群評(píng)過程中用好人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等法定調(diào)解方式，教育和引導(dǎo)群眾，化解和管控矛盾糾紛，不斷提升接訴即辦工作法治化水平。

（本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“社會(huì)主義協(xié)商民主的理論與實(shí)踐研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：21BKS040〉、中共北京市委黨校重點(diǎn)科研項(xiàng)目“接訴即辦中的基層民主協(xié)商機(jī)制建設(shè)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：22SZDN001〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]楊守濤，陳丹.以協(xié)商優(yōu)勢(shì)激發(fā)社區(qū)治理活力[J].前線，2022，（4）.

（作者簡(jiǎn)介：楊守濤，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)教研部副主任、副教授，北京市接訴即辦改革研究中心副主任，北京基層治理研究中心副主任）

責(zé)任編輯 / 張蕾磊