以法為綱服務(wù)為本

高沛娟

我國(guó)檔案開(kāi)放工作自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，至今已有40余年的歷史，但由于種種因素的制約，檔案開(kāi)放進(jìn)程緩慢，整體水平不高[1]。新《檔案法》在檔案開(kāi)放方面邁出了重大步伐，做出了新的規(guī)定，深入推進(jìn)檔案開(kāi)放工作，提高檔案利用服務(wù)能力，是新發(fā)展階段檔案工作的必然選擇和迫切要求。

一、檔案開(kāi)放的重要意義

（一）彰顯檔案價(jià)值的需要

檔案是對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的歷史記錄，具有存史資政育人的獨(dú)特價(jià)值。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程上，檔案對(duì)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的基礎(chǔ)性支撐性作用更加突出，價(jià)值越發(fā)突顯。檔案的價(jià)值是在利用中體現(xiàn)的，沒(méi)有得到使用的檔案毫無(wú)價(jià)值而言。加快推進(jìn)檔案開(kāi)放工作，進(jìn)一步加強(qiáng)檔案管理，擴(kuò)大檔案利用，能夠更好地發(fā)揮檔案在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，充分彰顯檔案價(jià)值。

（二）加強(qiáng)依法治檔的需要

《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出要全面推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)依法治檔能力。檔案開(kāi)放則是依法治檔的重要內(nèi)容和有力措施。新《檔案法》加大了檔案開(kāi)放力度，縮短了開(kāi)放年限，拓展了開(kāi)放主體，提出方便利用要求，明確了責(zé)任約束等等，為檔案開(kāi)放提供了法律遵循。檔案部門(mén)擴(kuò)大檔案開(kāi)放提高檔案服務(wù)水平，保障一切社會(huì)主體利用檔案的權(quán)利，是依法治檔的重要體現(xiàn)，有利于將法律條文轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。

（三）提升服務(wù)能力的需要

服務(wù)是檔案工作的重要職能。習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)好” “兩個(gè)服務(wù)”的重要批示，對(duì)新時(shí)代提升檔案工作服務(wù)能力提出了新的更高要求。開(kāi)放則是提升檔案服務(wù)能力的基礎(chǔ)和前提。依法依規(guī)開(kāi)放檔案，優(yōu)化利用方式，擴(kuò)大資源共享，可以提高檔案利用的便利程度，促進(jìn)檔案資源開(kāi)發(fā)，有效發(fā)揮檔案在資政服務(wù)、公共服務(wù)、文化教育服務(wù)等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用，更好地服務(wù)黨和國(guó)家工作大局，滿足人民群眾對(duì)檔案信息和檔案文化的需求，提升檔案服務(wù)能力和水平。

二、檔案開(kāi)放面臨的困境

（一）檔案開(kāi)放意識(shí)不強(qiáng)

受傳統(tǒng)觀念的影響，由于對(duì)檔案開(kāi)放的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致開(kāi)放意識(shí)不強(qiáng)，缺乏開(kāi)放的動(dòng)力和需求。一方面，檔案部門(mén)缺乏開(kāi)放意識(shí)。由于對(duì)檔案工作面臨的新形勢(shì)新任務(wù)和檔案開(kāi)放的重要性認(rèn)識(shí)不足，檔案部門(mén)重管輕用的思想依然存在。檔案開(kāi)放雖已列入法律條文，但具體執(zhí)行起來(lái)有一定靈活性，且開(kāi)放工作專業(yè)性強(qiáng)、程序復(fù)雜、工作難度大，檔案部門(mén)往往知難而退，缺乏開(kāi)放的內(nèi)在動(dòng)力。另一方面，社會(huì)公眾缺乏需求意識(shí)。由于檔案意識(shí)薄弱，社會(huì)公眾對(duì)檔案一直存在神秘感和距離感，對(duì)其所具有的公共服務(wù)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值了解不夠，對(duì)自身?yè)碛械臋n案利用權(quán)利缺乏認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致對(duì)檔案開(kāi)放的需求意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有形成檔案開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境。內(nèi)在動(dòng)力和外在需求的缺乏，嚴(yán)重制約了檔案開(kāi)放的步伐[2]。

（二）工作機(jī)制不健全

檔案開(kāi)放是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，檔案部門(mén)無(wú)法單獨(dú)完成。尤其是開(kāi)放審核，具有很強(qiáng)的政策性和專業(yè)性，必須有檔案形成單位或移交單位、保密單位的共同參與，這就需要建立相應(yīng)的工作機(jī)制，形成良好的溝通合作平臺(tái)，各單位分工協(xié)作，共同推進(jìn)檔案開(kāi)放工作。但在實(shí)際工作中，往往缺少健全工作機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)，檔案形成單位、移交單位沒(méi)有將檔案開(kāi)放列入自己的職責(zé)范圍，普遍存在缺位現(xiàn)象。檔案部門(mén)單打獨(dú)斗，孤軍奮戰(zhàn)，檔案開(kāi)放工作經(jīng)常是雷聲大雨點(diǎn)小，半途而廢。

（三）制度標(biāo)準(zhǔn)不完善

制度標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范做好檔案開(kāi)放工作的重要依據(jù)。我國(guó)檔案開(kāi)放工作主要依據(jù)《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《保密法》《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)章，對(duì)檔案開(kāi)放起到了指導(dǎo)規(guī)范性作用。但各級(jí)各類檔案部門(mén)缺乏符合自身實(shí)際的檔案開(kāi)放制度和操作標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致檔案開(kāi)放工作存在責(zé)權(quán)不清、標(biāo)準(zhǔn)不明、程序不規(guī)范、利用不到位等問(wèn)題，檔案開(kāi)放工作在具體實(shí)施過(guò)程中阻力重重[3]。

三、加強(qiáng)檔案開(kāi)放的措施對(duì)策

貫徹落實(shí)新《檔案法》要求，國(guó)家檔案局《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在加大檔案開(kāi)放力度、提高檔案共享程度、提升檔案利用服務(wù)水平上提出了新的發(fā)展目標(biāo)。檔案部門(mén)要運(yùn)用法治思維，創(chuàng)新理念方法，推動(dòng)檔案工作在走向開(kāi)放上邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

（一）更新理念突破傳統(tǒng)

1.從供給的角度形成內(nèi)生動(dòng)力。推動(dòng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，是新發(fā)展階段檔案工作的發(fā)展方向，檔案開(kāi)放則是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。檔案部門(mén)和檔案人員要遵照《檔案法》要求，善于運(yùn)用新發(fā)展理念，從服務(wù)黨和國(guó)家工作大局、服務(wù)人民群眾的高度重新定位檔案工作，努力構(gòu)建全面開(kāi)放的檔案工作新格局。要走出自我循環(huán)的封閉模式，摒棄傳統(tǒng)觀念，走出舒適圈，增強(qiáng)檔案開(kāi)放的責(zé)任感和使命感，實(shí)現(xiàn)由“要我開(kāi)放”到“我要開(kāi)放”思想轉(zhuǎn)變，由檔案管理員到檔案服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)變，不斷加大檔案利用和服務(wù)供給，體現(xiàn)檔案對(duì)國(guó)家和社會(huì)的價(jià)值，形成檔案開(kāi)放的內(nèi)生動(dòng)力。

2.從需求的角度形成外在壓力。堅(jiān)持人民立場(chǎng)是檔案工作的基本原則，社會(huì)公眾對(duì)檔案的需求意識(shí)是做好檔案開(kāi)放工作不可或缺的社會(huì)環(huán)境。要加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)，運(yùn)用新發(fā)展理念轉(zhuǎn)變社會(huì)公眾對(duì)檔案工作和檔案價(jià)值作用的認(rèn)識(shí)。檔案作為一種公共信息資源，開(kāi)放、共享是檔案工作的目標(biāo)，依法利用檔案是每個(gè)公民的權(quán)利。要通過(guò)向社會(huì)提供各種不同形式的檔案信息服務(wù)，發(fā)揮和擴(kuò)大檔案的社會(huì)作用，逐步引導(dǎo)社會(huì)公眾走近檔案，接觸檔案，增強(qiáng)檔案意識(shí)，擴(kuò)大利用需求，對(duì)檔案部門(mén)開(kāi)放檔案形成外在壓力[4]。

（二）建立健全工作機(jī)制。

1.建立審核協(xié)同機(jī)制。新《檔案法》第三十條規(guī)定，館藏檔案的開(kāi)放審核由檔案館會(huì)同檔案形成單位或移交單位共同負(fù)責(zé)，尚未移交進(jìn)館的檔案由檔案形成單位或移交單位負(fù)責(zé)。為此，要成立以檔案部門(mén)為主導(dǎo)，檔案形成單位或移交單位、保密部門(mén)共同參與的開(kāi)放審核協(xié)同機(jī)制。檔案部門(mén)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)，制定工作制度，開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)等責(zé)任；檔案形成單位或移交單位是檔案開(kāi)放的源頭，承擔(dān)開(kāi)放審核關(guān)鍵責(zé)任；保密部門(mén)承擔(dān)涉密檔案解密審查和指導(dǎo)責(zé)任。各單位明確責(zé)任，協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成檔案開(kāi)放審核工作合力[5]。

2.建立監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。新《檔案法》設(shè)立監(jiān)督檢查專章，體現(xiàn)了監(jiān)管對(duì)檔案工作的重要性，對(duì)檔案開(kāi)放工作的監(jiān)督是檔案監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。要建立內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，確保檔案開(kāi)放各項(xiàng)工作落實(shí)到位。一是加大內(nèi)部行政監(jiān)督力度。充分發(fā)揮檔案管理部門(mén)的職能作用，對(duì)所屬檔案部門(mén)、檔案形成單位、檔案移交單位的檔案開(kāi)放工作進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)助解決存在的問(wèn)題。二是發(fā)揮外部社會(huì)監(jiān)督作用。新《檔案法》規(guī)定，檔案館不按規(guī)定開(kāi)放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門(mén)投訴。這是檔案工作人民立場(chǎng)的體現(xiàn)，賦予社會(huì)公眾對(duì)檔案開(kāi)放工作的監(jiān)督權(quán)利。檔案部門(mén)要暢通和拓寬監(jiān)督渠道，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，認(rèn)真聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，采取有效措施，不斷改進(jìn)檔案開(kāi)放工作[6]。

（三）建立完善制度標(biāo)準(zhǔn)

1.制度標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面全。從工作內(nèi)容上看，檔案開(kāi)放的制度標(biāo)準(zhǔn)包括兩大類：一類是管理類制度，包括組織實(shí)施、職責(zé)分工 、利用保護(hù)、監(jiān)督檢查等方面的制度標(biāo)準(zhǔn)。另一類是審核類制度，包括開(kāi)放范圍、審核程序 、控制標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度標(biāo)準(zhǔn)。要建立健全覆蓋檔案開(kāi)放各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的制度體系，系統(tǒng)規(guī)范指導(dǎo)檔案開(kāi)放工作[7]。

2.制度標(biāo)準(zhǔn)的適用性強(qiáng)。檔案開(kāi)放的制度標(biāo)準(zhǔn)要有較強(qiáng)的可操作性。一是結(jié)合主體責(zé)任。制度標(biāo)準(zhǔn)的制定要結(jié)合檔案開(kāi)放工作相關(guān)單位的職責(zé)分工，對(duì)主體責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，做到責(zé)權(quán)明晰，任務(wù)明確，便于組織。二是措施切實(shí)可行。制度標(biāo)準(zhǔn)所涉及的工作要目標(biāo)明確，步驟清晰，方法具體，有量化指標(biāo)，便于執(zhí)行。三是做好制度銜接。檔案開(kāi)放制度標(biāo)準(zhǔn)既要以現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，又要與國(guó)家保密制度、工作秘密制度、檔案解密制度、政務(wù)信息公開(kāi)制度、個(gè)人信息保護(hù)制度等有效銜接，避免出現(xiàn)矛盾或不一致的情況[8]。

（四）提升利用服務(wù)水平

1.創(chuàng)新利用服務(wù)手段。按照新《檔案法》規(guī)定，檔案部門(mén)應(yīng)積極為擴(kuò)大檔案利用創(chuàng)造條件。一要提供現(xiàn)場(chǎng)利用。設(shè)置專門(mén)的檔案利用場(chǎng)所，配備所需設(shè)施設(shè)備，不斷優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。二要簡(jiǎn)化利用手續(xù)。通過(guò)優(yōu)化流程，精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)，縮短時(shí)限等措施，便捷利用手段，提高服務(wù)效率。三要拓寬利用渠道。根據(jù)利用者的需要，提供電話、信函、電子郵件等多種利用服務(wù)形式，并運(yùn)用信息化手段，加快推進(jìn)共享平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)檔案資源的遠(yuǎn)程共享，提供跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)利用，更好地滿足人民群眾對(duì)檔案利用的需求。

2.加大資源開(kāi)發(fā)力度。檔案資源開(kāi)發(fā)能夠有效促進(jìn)檔案利用，發(fā)揮檔案資政服務(wù)和文化教育功能。一是提高開(kāi)發(fā)能力。檔案部門(mén)要注重提高對(duì)檔案資源的分析研究和深入挖掘能力，緊緊圍繞黨和國(guó)家重大活動(dòng)、重要事件、重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，圍繞中心重點(diǎn)工作進(jìn)行檔案資源開(kāi)發(fā)，形成有思想、有深度、高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)成果。二是創(chuàng)新成果形式。要通過(guò)編研出版、展覽展示、影視制作等形式，不斷推出具有廣泛影響力的檔案文化精品，通過(guò)多種媒體進(jìn)行宣傳推廣，更好地體現(xiàn)檔案價(jià)值，服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。

綜上所述，擴(kuò)大檔案開(kāi)放，加大檔案利用是新時(shí)代檔案工作的歷史使命。檔案部門(mén)要以《檔案法》為遵循，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，在形成開(kāi)放動(dòng)力、完善工作機(jī)制、建立制度標(biāo)準(zhǔn)、提高服務(wù)水平上創(chuàng)新思路、精準(zhǔn)發(fā)力、破解難題，不斷加大開(kāi)放力度，提升服務(wù)能力，為檔案事業(yè)的發(fā)展開(kāi)創(chuàng)新局面，實(shí)現(xiàn)新作為。

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作者單位：中國(guó)民用航空局檔案館