楊運(yùn)勇

摘要：林長制是我國林業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要體制改革，其目的在于推動(dòng)政府職能落實(shí)、完善長效機(jī)制、建立健全的生態(tài)管理體制。本文通過對現(xiàn)行林業(yè)治理體制運(yùn)行現(xiàn)狀的分析，歸納總結(jié)現(xiàn)行4級林長制責(zé)任和任務(wù)型管理方式，并在此基礎(chǔ)上，建議以現(xiàn)行的行政體制為依托，以各級政府主要負(fù)責(zé)人為“林長”，對所屬轄區(qū)（行政區(qū)、自然區(qū)域或職責(zé)范圍）的林業(yè)、濕地、綠地和有關(guān)資源進(jìn)行修復(fù)、經(jīng)營、管理、利用，保護(hù)等，協(xié)調(diào)管理和利用水、林、湖、草制度和機(jī)制。在實(shí)際工作的基礎(chǔ)上，對林業(yè)資源進(jìn)行最優(yōu)配置，對于2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的發(fā)展目標(biāo)，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：林長制；推進(jìn)現(xiàn)狀；建議

自實(shí)行林長制后，能很好地解決權(quán)力分散、責(zé)任弱化、觀念淡薄等問題；在推進(jìn)林業(yè)發(fā)展，構(gòu)建人與自然的和諧社會(huì)中，發(fā)揮著重要作用。市、縣、鎮(zhèn)實(shí)行林業(yè)城市管理制度，4個(gè)不同級別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長組成市級林長制，因此有關(guān)的職能和責(zé)任在一定的范圍內(nèi)會(huì)發(fā)生重疊[1]。不管是一個(gè)國家的總體或地區(qū)的組織，一個(gè)多功能部門的行政管理存在條塊化、管理“破碎化”、導(dǎo)致管理效率低下[2]。目前，相關(guān)研究人員從多角度對林長制的問題進(jìn)行了深入的剖析與探討，并從不同的視角討論了林長制的有關(guān)模型及其利弊。但是，大多數(shù)的研究都是基于地區(qū)性的，缺乏對我國林業(yè)系統(tǒng)實(shí)施的全面認(rèn)識。為此，本文從加快發(fā)展林業(yè)旅游、休閑、健康養(yǎng)生等新的經(jīng)營方式，深入推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的主體思想出發(fā)，分析我國林長制推進(jìn)現(xiàn)狀，旨在為相關(guān)部門改革提供理論參考。

1 各級林長制機(jī)構(gòu)設(shè)置

目前，我國林業(yè)系統(tǒng)按照行政體制，分為市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村4級。

1.1 市級林長機(jī)構(gòu)

多數(shù)地方按照機(jī)關(guān)運(yùn)作的要求，設(shè)立市級副總林長、市級常務(wù)副林長等。其次，由市一級領(lǐng)導(dǎo)組成的市里的林業(yè)主任理事會(huì)，并由專人負(fù)責(zé)聯(lián)系。市政府的林長制度辦公室設(shè)立在市林業(yè)局，由全職工作人員負(fù)責(zé)。市林長制度辦公室主任為市級主管，市林業(yè)局局長為常務(wù)副主任，主管城市綠化工作的同志為副。市里的林業(yè)局局長會(huì)議委員，由各機(jī)關(guān)的聯(lián)系方式組成，并按工作要求，將有關(guān)的直屬機(jī)構(gòu)的工作安排在一起。

1.2 縣級林長機(jī)構(gòu)

按省級行政機(jī)關(guān)的設(shè)立，設(shè)立了省級林業(yè)局局長、常務(wù)副局長。首先，縣（區(qū)）委書記、縣（市、區(qū)）長兼任，縣（市、區(qū)）委書記兼任；其次，縣林業(yè)局局長會(huì)議的成員是縣（市、區(qū)）直屬單位，按照市、區(qū)一級的體制，每一個(gè)縣市、區(qū)一級以上的人員擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員；第三，縣林業(yè)局設(shè)立了縣林業(yè)局，并安排2-3名專門負(fù)責(zé)林長制度的工作。縣林業(yè)局主任會(huì)的委員是林業(yè)局的一名委員，可以按實(shí)際工作要求，將有關(guān)的下屬機(jī)構(gòu)的工作安排在一起。

1.3 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級林長機(jī)構(gòu)

從實(shí)踐結(jié)果來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是貫徹林長制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它的執(zhí)行將影響到林業(yè)管理制度的執(zhí)行。按實(shí)際情況，第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長設(shè)置為林長、常務(wù)副、副林長。林長由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鎮(zhèn)）的分管副鎮(zhèn)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)，其中，副林長由鄉(xiāng)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的森長會(huì)成員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門，地方可以按當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件設(shè)立，并指定相關(guān)的工作人員擔(dān)任。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林長制度辦公室設(shè)置在工作站，由專門的人員負(fù)責(zé)。林長辦公室主任為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)。

1.4 村級林長機(jī)構(gòu)

在運(yùn)作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林長制是森工組織結(jié)構(gòu)的最底層，其組織結(jié)構(gòu)的合理性將直接影響到森工經(jīng)營的成效。首先，設(shè)立了一個(gè)由黨委書記兼任的林長、由村委會(huì)書記兼任的副林。其次，在地理位置重要、面積較大的村莊，可以在自然村內(nèi)設(shè)立一個(gè)支護(hù)員。村及村下級機(jī)關(guān)，要設(shè)立專門負(fù)責(zé)林長制度的技術(shù)員、護(hù)林員和警察，并在有能力的地區(qū)增設(shè)檔案員、宣傳員等。第三，按照行政隸屬、行政等級設(shè)立對應(yīng)等級林長制機(jī)關(guān)，具體設(shè)置如圖1所示。

2 林長制管理職責(zé)定位

林長制的實(shí)行要以問題為指導(dǎo)，采取由國家牽頭、全社會(huì)共同努力、實(shí)施封閉經(jīng)營模式，努力實(shí)現(xiàn)“營林”的突破。所以，大部分地區(qū)實(shí)施了“林長”的機(jī)構(gòu)，可以依據(jù)其自身的實(shí)際情況、機(jī)構(gòu)運(yùn)行和業(yè)務(wù)需要，制定其職責(zé)范圍。

2.1 市級林長職責(zé)

（1）市級總林長：負(fù)責(zé)水、林、湖的綜合整治工作，保持林業(yè)發(fā)展勢頭，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的科學(xué)性和管理水平的持續(xù)提高，按時(shí)完成上司下達(dá)的各項(xiàng)工作，及時(shí)將林長制度的變化報(bào)告給上級。

（2）市級常務(wù)副總林長：主要負(fù)責(zé)配合各級政府（林業(yè)局局長），負(fù)責(zé)全市林業(yè)資源管理工作的組織和協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)林業(yè)改革規(guī)劃和方案的制定，每年至少兩次的市里領(lǐng)導(dǎo)干部開會(huì)，對改革方案進(jìn)行研討，并協(xié)調(diào)處理重要問題，并將有關(guān)林業(yè)部門的工作報(bào)告給市林業(yè)局局長。

（3）市級副總林長：負(fù)責(zé)林長制的改革工作，對有關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，并對有關(guān)的制度進(jìn)行研究。建立和完善林業(yè)管理制度，對有關(guān)工作進(jìn)行督導(dǎo)，并負(fù)責(zé)縣內(nèi)林長制的年度考評。

（4）市級林長：按職責(zé)劃分實(shí)施并完成本轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)發(fā)展與養(yǎng)護(hù)工作。

2.2 縣級林長職責(zé)

（1）縣級總林長：首先，對轄區(qū)內(nèi)的“水、林、湖”進(jìn)行管理，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革和創(chuàng)新，提高地區(qū)生態(tài)整體管理效果。其次，負(fù)責(zé)對林長制度推進(jìn)進(jìn)行監(jiān)督，并落實(shí)各項(xiàng)相關(guān)制度。

（2）縣級常務(wù)副總林長：協(xié)助林長做好林長制度的協(xié)調(diào)、組織和調(diào)度工作。建立健全林業(yè)資源制度，健全林業(yè)經(jīng)營制度。每年至少舉行3次縣領(lǐng)導(dǎo)或聯(lián)合會(huì)議，對實(shí)施林業(yè)管理的工作進(jìn)行分析，協(xié)調(diào)重大問題，促進(jìn)城市和農(nóng)村的整體發(fā)展。強(qiáng)化林業(yè)資源的保護(hù)與開發(fā)，及時(shí)上報(bào)縣林業(yè)局局長。

（3）縣級林長：負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)林業(yè)資源的保護(hù)和發(fā)展，督促指導(dǎo)、協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

2.3 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級林長職責(zé)

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)推動(dòng)本地區(qū)林業(yè)管理工作。貫徹執(zhí)行上級下達(dá)的各項(xiàng)工作，負(fù)責(zé)制定區(qū)域內(nèi)的林業(yè)發(fā)展計(jì)劃和每年的工作計(jì)劃，并確定其具體的任務(wù)和目標(biāo)，切實(shí)完成林業(yè)部門的有關(guān)工作。通過明確職責(zé)劃分，有效推動(dòng)了林長制有效推進(jìn)和運(yùn)行，提高了整體管理效率。

3 林長制運(yùn)行機(jī)制分析

通過實(shí)際工作表明，要確保林業(yè)管理體系順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)頂層體系的建設(shè)，建立林長，層層推進(jìn)。確定重點(diǎn)工作，注重效果，建立完善的工作機(jī)構(gòu)，保證業(yè)務(wù)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，加強(qiáng)考評和責(zé)任追究，加強(qiáng)工作業(yè)績評估。

3.1 工作機(jī)制

在實(shí)施林業(yè)防治時(shí)，推行林長領(lǐng)導(dǎo)，各成員單位協(xié)作，分級管理，共同努力，有效地推進(jìn)了林業(yè)資源的保護(hù)和治理。各級林業(yè)主管單位要負(fù)起管理的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，相關(guān)單位要承擔(dān)起“協(xié)同管理”的職責(zé)。如圖2所示，林長制工作機(jī)制中，從市級林長—縣級林長—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級林長—村級林長，逐漸深入，對林業(yè)管理工作劃分明確，以此明確相關(guān)工作機(jī)制，提高工作效率。

3.2 制度體系

在對一些典型的林長制度推進(jìn)情況進(jìn)行分析后，本文認(rèn)為，林長制度的整體架構(gòu)及制度設(shè)計(jì)應(yīng)包含相關(guān)的管理與監(jiān)察制度，其中主要有各項(xiàng)管理制度，并在推進(jìn)過程中，實(shí)績考核、監(jiān)督檢查、紀(jì)律處分等。

4 林長制制度體系運(yùn)行現(xiàn)狀

4.1 堅(jiān)持明確目標(biāo)，建立責(zé)任體系

市及市轄縣制定了林業(yè)管理工作的整體規(guī)劃，制定了具體的工作目標(biāo)，制定了三年的實(shí)施計(jì)劃，并制定了一系列的年度工作目標(biāo)。實(shí)施明細(xì)表，運(yùn)作閉環(huán)。在城鄉(xiāng)之間，實(shí)行“七級包?！保瑢?shí)行林業(yè)防火責(zé)任制，使工作的重點(diǎn)向村內(nèi)擴(kuò)展，保證各項(xiàng)工作的實(shí)施。把林業(yè)治理工作納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核中，并將其列入市政府的規(guī)劃中。實(shí)施林業(yè)管理法，以“林長治”為主要內(nèi)容。目前，我國農(nóng)村社區(qū)林業(yè)管理體制尚未建立，在實(shí)施林業(yè)工作中，責(zé)任不明確，目標(biāo)不明確，在實(shí)際實(shí)施中，存在著許多問題，如形式化和模式等，而責(zé)任制度的實(shí)施則是問題的根本所在。

4.2 堅(jiān)持問題驅(qū)動(dòng)，進(jìn)行試驗(yàn)和示范

為了解決目前我國林業(yè)生產(chǎn)中存在的一些問題，各地、省市根據(jù)實(shí)際情況，采取一些措施。制定和實(shí)施了“增綠、護(hù)綠、管綠”的示范項(xiàng)目。但是，在體制運(yùn)作過程中，因各種特殊的因素，存在著一定的不適應(yīng)性，必須加以完善與完善。因此，各地方紛紛出臺了有關(guān)的信息、督查等相關(guān)的制度，其中，完善工作是一個(gè)主要內(nèi)容。與此同時(shí)，強(qiáng)化操作，并由相關(guān)部門進(jìn)行檢查。但是，林長制的工作人員工作期限均為半年，其績效很難保障。

4.3 堅(jiān)持探索創(chuàng)新，健全體制機(jī)制

從目前的體制發(fā)展來看，多數(shù)地方都從政策、隊(duì)伍、技術(shù)等方面入手，在經(jīng)費(fèi)和其他領(lǐng)域加強(qiáng)了保護(hù)，初步建立起了協(xié)同管理的新模式。一些地方在推動(dòng)林業(yè)投資方面也進(jìn)行了一些探索，并在一定程度上建立了多種投資模式。從目前的運(yùn)作情況來看，在爭取國家、省、市、縣兩級資金支持下，加強(qiáng)資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在投融資模式上求突破，在利益分配機(jī)制上創(chuàng)新。大力扶持和扶持林農(nóng)龍頭和專業(yè)合作社，推進(jìn)“三權(quán)分置”“三變”等制度的實(shí)施，已成為當(dāng)務(wù)之急。但是，各單位的功能重疊現(xiàn)象比較突出，而且難以進(jìn)行統(tǒng)一，許多的治理體制有待進(jìn)一步完善。改革的方法必須持續(xù)改進(jìn)，相應(yīng)的保證也必須得到及時(shí)的調(diào)整，才能有效提升管理效率。

5 林長制制度體系運(yùn)行成效及建議

從實(shí)際情況來看，“綠色發(fā)展”的理念在全國人民心中根深蒂固，“高水平推進(jìn)”模式已經(jīng)初見端倪。各級領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)陸續(xù)落實(shí)，各種困難逐漸被破解，并取得了明顯的效果，知名度和影響力不斷擴(kuò)大。通過對林長制制度體系運(yùn)行成效進(jìn)行評估，自該體系實(shí)施后，林業(yè)管理模式發(fā)生了顯著的變化、環(huán)境保護(hù)工作得到了顯著改善、林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了長足的進(jìn)步，且林農(nóng)滿足感明顯增強(qiáng)，具體如下：

（1）林業(yè)管理模式發(fā)生了顯著的變化。如今，林業(yè)項(xiàng)目的管理工作，從“一把手”變成了“集團(tuán)作戰(zhàn)”，管理方法和效率都得到了極大提高。各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)帶頭，各單位分工協(xié)作，共同努力。其中，將林業(yè)部門的建設(shè)納入國家的法律規(guī)劃中，有利于促進(jìn)林業(yè)部門依法管理。構(gòu)建“平臺+手機(jī)”的智慧林業(yè)平臺，使林業(yè)管理信息化、智能化。

（2）環(huán)境保護(hù)工作得到了顯著改善。在實(shí)施了林業(yè)經(jīng)營體制的變革之后，不僅使城市和農(nóng)村的綠地面積得到了進(jìn)一步的提高，而且“兩禍一災(zāi)”的數(shù)量也大大降低了。

（3）林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了長足的進(jìn)步。通過林長制度，強(qiáng)化了對林業(yè)的基本管理，林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，促進(jìn)了我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展。

（4）林農(nóng)滿足感明顯增強(qiáng)。推行林長制，把“林文章”辦活，將多方效益統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)林農(nóng)增收、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興的關(guān)鍵。通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)富民、改革富民、生態(tài)富民等一系列舉措，使農(nóng)民的幸福感和自豪感得到了極大的提高。

林長制明顯地實(shí)現(xiàn)了相應(yīng)的制度建設(shè)，使得林業(yè)資源的網(wǎng)格管理更加有效的實(shí)施，并保證了各級林業(yè)主管的責(zé)任和責(zé)任得到了切實(shí)的貫徹。確保山林有人維護(hù)，各類相關(guān)工作落實(shí)等。教育、住房、水利、交通、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、金融等領(lǐng)域的協(xié)同配合，形成了條條分明、條塊有效整合、協(xié)同管理、各司其職的工作機(jī)制。加強(qiáng)林業(yè)資源的保護(hù)，尤其是林業(yè)公園、飲用水資源保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)。對實(shí)施山地造林、礦區(qū)植被恢復(fù)、城鎮(zhèn)綠化、綠化和綠化等造林綠化項(xiàng)目和林業(yè)品質(zhì)的精確改善。這對防治林火、危害、降低乃至消除林業(yè)破壞的作用是十分必要的。

6 結(jié)語

推行林業(yè)管理制度、改革體制、樹立“生態(tài)文明”的標(biāo)本兼治，是習(xí)近平總書記關(guān)于“兩山”思想的重要實(shí)踐活動(dòng)。林長制實(shí)施后，各級政府官員積極參加。在加強(qiáng)對林業(yè)資源的宣傳和指導(dǎo)下，廣大人民的愛國熱情不斷高漲，林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)總體上也出現(xiàn)了較好的發(fā)展勢頭。毫無疑問，隨著林業(yè)部門的改革和發(fā)展，生態(tài)環(huán)保的發(fā)展觀念的增強(qiáng)，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在持續(xù)提高。而實(shí)行林業(yè)管理制度能夠有效解決“五化”問題，如理念“淡化”、職責(zé)“虛化”、權(quán)力“碎化”、目標(biāo)“泛化”、職能“弱化”。但是，當(dāng)前，在實(shí)行森林管理制度的同時(shí)，也面臨著許多問題，如監(jiān)管不力，執(zhí)行目標(biāo)不一致、責(zé)任模糊等問題。在經(jīng)費(fèi)和科技支持上，也存在著基礎(chǔ)薄弱、資金投入滯后、科研能力較差等問題。在體制完善上，缺乏有效的獎(jiǎng)勵(lì)和引導(dǎo)，造成了推進(jìn)的滯后。特別是在完善和細(xì)化制度的過程中，還要強(qiáng)化管理體系的配合，增強(qiáng)協(xié)作能力，明確工作任務(wù)和責(zé)任劃分。據(jù)此，要加速推動(dòng)我國林業(yè)的發(fā)展，就需要加快生態(tài)文明建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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