薛宜昂

摘要：革命老區(qū)和老區(qū)人民為中國革命勝利和社會主義建設(shè)作出了不可磨滅的貢獻，支持革命老區(qū)振興發(fā)展是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和社會主義現(xiàn)代化目標的重要組成部分。本文以贛南革命老區(qū)為例，回顧了新時代十年來革命老區(qū)振興發(fā)展的財政支持政策，總結(jié)了原中央蘇區(qū)振興發(fā)展重要成就和成功經(jīng)驗，為下一階段全國革命老區(qū)進一步發(fā)展建設(shè)提供經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：革命老區(qū) 振興發(fā)展 財政政策 經(jīng)驗啟示

黨的十八大提出要加大對革命老區(qū)的扶持力度，習近平總書記也曾多次深入革命老區(qū)考察調(diào)研，他強調(diào)“讓老區(qū)人民過上好日子，是我們黨的莊嚴承諾，各級黨委和政府要繼續(xù)加大對革命老區(qū)的支持，形成促進革命老區(qū)加快發(fā)展的強大合力?！笔陙?，在黨中央及國務(wù)院支持下，老區(qū)發(fā)展取得了長足的進步，然而由于其特殊的自然地理、歷史因素影響，部分老區(qū)仍然存在發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人民生活水平不高的現(xiàn)象，推進革命老區(qū)振興發(fā)展及現(xiàn)代化成為實現(xiàn)全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興和共同富裕的重要任務(wù)。

一、十八大以來支持革命老區(qū)振興發(fā)展的政策梳理

（一）1258政策體系

黨的十八大以來至2020年全面建成小康社會目標實現(xiàn)之前，革命老區(qū)振興發(fā)展政策以“1258”政策體系為主體?！?258”政策體系包括1個總體指導意見：《關(guān)于加大脫貧攻堅力度支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè)的指導意見》（2015）；2個區(qū)域性政策意見：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于山東沂蒙革命老區(qū)參照執(zhí)行中部地區(qū)有關(guān)政策的通知》（2011）、《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（2012）；5個重點革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃：即陜甘寧、贛閩粵、大別山、左右江以及川陜等地區(qū)的振興發(fā)展規(guī)劃；8個涉及革命老區(qū)的片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃：分別是武陵山、大別山、滇桂黔石漠化片區(qū)、呂梁山、六盤山、羅霄山、秦巴山和燕山—太行山等涉及革命老區(qū)的區(qū)域?！?258”政策體系的形成讓革命老區(qū)振興發(fā)展政策更加系統(tǒng)和獨立，為支持革命老區(qū)發(fā)展提供了有力的政策保障。

（二）1+N+X政策體系

2020年，隨著脫貧攻堅的全面勝利，革命老區(qū)貧困縣也全部摘帽，在新的發(fā)展階段，革命老區(qū)和全國其他地區(qū)一道開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。2021年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》，這是“十四五”時期支持全國革命老區(qū)振興發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。圍繞該文件，國家發(fā)展改革委等部門出臺了實施新時代支持革命老區(qū)振興的“N”項實施方案，以及新時代支持革命老區(qū)振興的“X”項專項政策，至此形成了新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的“1+N+X”政策體系。該體系立足于鞏固脫貧攻堅接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興的時代節(jié)點，延續(xù)了“1258”政策體系因地制宜的特點，堅持目標和問題導向，以更加精準的措施不斷化解制約革命老區(qū)振興發(fā)展的瓶頸制約。

（三）財政助力贛南革命老區(qū)振興發(fā)展

2012年國務(wù)院出臺《支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)政策，將贛南等原中央蘇區(qū)定位為全國革命老區(qū)扶貧攻堅示范區(qū)、全國稀有金屬產(chǎn)地、先進制造業(yè)制造和特色農(nóng)產(chǎn)品深加工基地等。該意見從優(yōu)先改善民生、解決“三農(nóng)”問題和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等多方面明確了原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的總體規(guī)劃?！兑庖姟吠苿迂斦?、稅收和投資政策等向贛南等原中央蘇區(qū)傾斜，使作為其主體的贛州市成為華東地區(qū)唯一實施西部大開發(fā)政策的“老區(qū)中的特區(qū)”。財稅政策具體措施有：加大中央財政均衡性轉(zhuǎn)移支付和對贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的財力補助；加大中央專項彩票公益金對贛州市社會公益事業(yè)的支持力度；支持化解贛州市縣鄉(xiāng)村公益性債務(wù)等。投資政策方面，加大中央預算內(nèi)投資和專項建設(shè)資金投入，重大項目規(guī)劃布局等方面對贛南等原中央蘇區(qū)傾斜；取消中央在贛州安排的公益性建設(shè)項目的部分縣級、市級資金配套；加大扶貧資金投入等。

西部大開發(fā)政策為贛州市發(fā)展提供助力?！兑庖姟烦雠_以后，財政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于贛州市執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策問題的通知》，從2012年起對符合規(guī)定的產(chǎn)業(yè)進口所自用設(shè)備在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅，并且比照西部地區(qū)執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策，對設(shè)在贛州市的鼓勵類產(chǎn)業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。10年來，該稅收優(yōu)惠惠及贛州市43個行業(yè)，減免企業(yè)所得稅62.65億元，贛南老區(qū)成為了“稅收洼地”，有力推動了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。該政策在2020年到期后已延期至2030年底。同時，江西在贛州設(shè)置了綜合保稅區(qū)，推進贛南老區(qū)開放型經(jīng)濟發(fā)展。

針對贛南等原中央蘇區(qū)的財力支持在不斷提高。中央財政通過“輸血”為贛南等革命老區(qū)提供財政保障。革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍和力度持續(xù)擴大增強，越來越多的原中央蘇區(qū)縣新增納入革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍；中央財政下達專項彩票公益金22.35億元支持贛南原中央蘇區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，江西省提供相應配套資金支持新建福利院、敬老院及公共體育等社會公益設(shè)施建設(shè)；中央財政每年安排定額財力補助和民生政策補助用于解決原中央蘇區(qū)的突出困難，革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金不要求縣級配套資金，可以針對性解決突出民生問題、有效縮小發(fā)展差距。近五年來中央財政對江西省的革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付平均增速達到31.99%，顯著超過全國平均水平。

先行先試政策讓原中央蘇區(qū)迎來新的發(fā)展機遇。《意見》實施以來，先后已經(jīng)有超過80個國家試點示范事項布局贛州，有61個中央單位對口支援或派干部掛職贛南等地區(qū)，這不但有利于原中央蘇區(qū)的振興發(fā)展，還可以形成可復制、可推廣的“贛州經(jīng)驗”，為全國革命老區(qū)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有益借鑒。作為全國稀有金屬產(chǎn)地，2012年贛州成為了全國唯一的稀土綜合開發(fā)利用試點城市，財政部2012年到2015年間累計下達贛州市稀土開發(fā)利用綜合試點補助資金9.5億元，有了政策支持和資金保障，贛州市開啟了稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“黃金十年”。2015年贛州市14個縣入選全國電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范縣，每個縣獲得中央1850萬元的專項資金支持。截至2021年，贛州市先后有17個縣23次列入該示范項目，累計獲得中央財政扶持資金3.85億元。電子商務(wù)進農(nóng)村示范建設(shè)對推動贛南原中央蘇區(qū)農(nóng)村交通現(xiàn)代化、電商扶貧和鄉(xiāng)村振興等方面起到了重要作用。2016年財政部、環(huán)保部等中央部委協(xié)調(diào)江西省、廣東省建設(shè)贛粵東江流域上下游生態(tài)補償試點，中央財政每年安排3億元作為獎勵資金，撥付給江西省專項用于東江源頭水污染治理和生態(tài)保護工作。

支持工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，原中央蘇區(qū)自身“造血”能力得到提升。十年來大力堅持現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，贛州財政累計爭取并撥付工業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展領(lǐng)域資金22.25億元，科技領(lǐng)域支出達161.92億元，助力打造現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，鼓勵引導企業(yè)自主創(chuàng)新。此外先后出資33.2億元支持設(shè)立各類政府投資產(chǎn)業(yè)基金，十年來共撬動銀行發(fā)放貸款898.7億元，幫助企業(yè)降低融資成本44億元以上，有效支持了重點項目產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

二、贛南革命老區(qū)振興發(fā)展的重要成就

（一）經(jīng)濟總量持續(xù)擴大，與全國平均水平差距縮小

十年來，贛州走上了經(jīng)濟發(fā)展的快車道。2021年，贛州市地區(qū)生產(chǎn)總值為4169.37億元，是2011年的3.1倍，在全國地級及以上城市排名第65位，相比2011年上升了43位。2012年至2021年贛州實際地區(qū)生產(chǎn)總值平均增速為9.2%，這一增速連續(xù)五年居江西省第一，并且顯著高于全國GDP的同期增速。其中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)分別增加到了2012年的1.7、2.1、3.1倍，二三產(chǎn)業(yè)比例提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。贛州市人均生產(chǎn)總值與全國平均水平的差距也在顯著縮小，2012年贛州人均GDP僅為1.79萬元，在全國人均GDP中的占比不到為45%，2022年已經(jīng)上升到了4.64萬元，占比為57%。

（二）人民生活加快改善，社會事業(yè)穩(wěn)步提升

贛州曾經(jīng)是集中連片特困地區(qū)，2020年全市114.33萬貧困人口全部脫貧，1023個貧困村全部退出、11個貧困縣全部摘帽，歷史性消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，實現(xiàn)了《意見》中提出的與全國同步全面建成小康社會的目標。近十年贛州地區(qū)人均可支配收入連年遞增，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1.87萬元增加到4.02萬元，在全國平均城鎮(zhèn)居民可支配收入中的占比上升了7個百分點；農(nóng)村居民人均可支配收入由0.53萬元上升到了1.47萬元，在全國平均農(nóng)村居民可支配收入中的占比上升了12個百分點，居民收入水平增速連續(xù)9年領(lǐng)跑江西省，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。

解決民生問題是實現(xiàn)革命老區(qū)振興發(fā)展的重要切入點，十年來贛州地區(qū)集中財力，實施農(nóng)村危舊房和城市棚戶區(qū)改造工程、農(nóng)村安全飲水等工程，改善教育、醫(yī)療、社會保障條件，切實彌補民生短板。至今，農(nóng)村危舊土房改造工程已經(jīng)惠及贛州老區(qū)近300萬農(nóng)村人群，城鎮(zhèn)居民人均住房面積也從30平米提高到了50平米左右，人均住房建筑面積高于全國平均水平；十年來贛州農(nóng)村安全飲水工程共投入資金61億元，114萬農(nóng)村人口的飲用水已全部達到國家飲用水安全標準；教育發(fā)展取得明顯成效，贛州積極實施農(nóng)村義務(wù)教育學校標準化建設(shè)工程，校舍面積增加68.8%，極大改善了教育基礎(chǔ)條件；十年來贛州醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)增長了1.36倍，形成了“城市15分鐘、鄉(xiāng)村30分鐘”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈，將便捷的醫(yī)療服務(wù)帶到群眾身邊，并且建立了防止因病返貧動態(tài)監(jiān)測機制，切實緩解“看病難”、“看病貴”的問題；社會保障方面，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和基本醫(yī)保實現(xiàn)全覆蓋，并且運用“防貧保險”防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，發(fā)展后勁不斷提升

近十年來，在《意見》的總體規(guī)劃下，贛州老區(qū)交通事業(yè)進入了投入最多、發(fā)展最快、成效最大的一段時期。這十年里全市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投入資金3056億元，初步形成了現(xiàn)代化的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，城鎮(zhèn)化水平從40.95%增加到了56.35%。贛州公路里程從2012年的26538千米上升到了2021年的45196千米，在全省同期公路總里程中的占比十年間從17.67%上升到了21.4%的水平。而高速公路建設(shè)也較為迅速，十年來高速公路通車里程從958千米增加到了1559千米，實現(xiàn)了縣縣通高速的目標?？傮w來看“四縱四橫九連”的高速公路網(wǎng)正在不斷加速完善。民航和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施也在相繼落成，黃金機場T2航站樓在2019年投入運營，同期開放的還有首條通往東南亞的國際航線。十年來新增鐵路運營里程545公里，贛州在國家高速鐵路“八橫八縱”規(guī)劃中的重要交通樞紐作用在逐步加強。水運方面，贛州已經(jīng)實現(xiàn)至九江航道的三級通航，新的運河項目已經(jīng)列入《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》加快推進。

（四）產(chǎn)業(yè)體系不斷完善，特色產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展

贛州全部工業(yè)增加值從2012年的603.48億元增加至2021年的1378.8億元，年均增速達8.9%。形成了4個千億元產(chǎn)業(yè)集群，全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)由781家增至2584家，并且建成了國家稀土功能材料創(chuàng)新中心等國家級平臺。十年來贛州市引進省外資金項目2802個，實際引進資金7500多億元，吸引了富士康、格力、孚能等大企業(yè)的諸多項目。

三、贛南革命老區(qū)振興發(fā)展的成功經(jīng)驗與啟示

（一）強化中央頂層設(shè)計是革命老區(qū)振興發(fā)展的關(guān)鍵制度安排

“1258”和“1+N+X”政策體系都因地制宜、聯(lián)系實際，具有較強的針對性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。通過部署整體規(guī)劃、政策扶持和區(qū)域合作，指導進一步形成更加細化的行動方案，各部門各司其職且各級政府層層聯(lián)動，充分利用財政、金融、投資、土地等多種政策實現(xiàn)對革命老區(qū)的資源傾斜。其次，加強組織協(xié)調(diào)，提供組織保障。在扶貧工作中明確了“政府主導，分級負責”的模式，壓實主體責任。同時，在機制設(shè)計上通過對口支援、掛職鍛煉等項目等向基層提供技術(shù)和人才資源流動，幫助地方突破發(fā)展限制。

（二）財政支持政策是革命老區(qū)振興發(fā)展的堅強物質(zhì)保障

財政政策的優(yōu)勢在于發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)控作用，將資金引向發(fā)展重點領(lǐng)域從而加快振興進程。首先用好財稅優(yōu)惠政策減輕企業(yè)負擔。執(zhí)行西部大開發(fā)稅收政策的“洼地”效應優(yōu)化了營商環(huán)境，吸引了更多投資和企業(yè)入駐；各項減稅降費政策為企業(yè)減負增效，有效推動了當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，助力群眾脫貧致富。安排就業(yè)補助資金支持重點人員就業(yè)創(chuàng)業(yè)；撬動扶貧小額貸款，推動產(chǎn)業(yè)扶貧惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場主體，增強了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展動力

（三）提升內(nèi)生發(fā)展動力是革命老區(qū)振興發(fā)展的根本途徑

實現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變，需要發(fā)揮財政政策的引導帶動作用，改善營商環(huán)境，補齊產(chǎn)業(yè)短板。還需要推行研發(fā)導向的政策扶持機制，支持科研平臺建設(shè)，為贛州產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供科研支撐。十年來，中國稀土集團、中科院贛江創(chuàng)新研究院等平臺先后落戶贛州，贛州利用稀土等資源逐步形成新興產(chǎn)業(yè)集群，逐步走上創(chuàng)新型發(fā)展的道路。同時重點支持形成產(chǎn)業(yè)集群，改善營商環(huán)境，打造對接融入大灣區(qū)的“橋頭堡”。贛州作為江西融入粵港澳大灣區(qū)的最前沿，不但實現(xiàn)了贛州和廣州、深圳的高鐵和航線連接，還逐步形成平臺的開放共享和產(chǎn)業(yè)的延伸拓展。“特區(qū)+老區(qū)”的發(fā)展模式有助于改善贛州的營商環(huán)境，為贛南革命老區(qū)振興發(fā)展注入內(nèi)生動力。

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（作者單位：中國財政科學研究院研究生院）

責任編輯：宗宇翔