胡 聯(lián), 吉路涵, 姚紹群, 盛 迪

(1.安徽財經(jīng)大學(xué) 中國合作社研究院,蚌埠 233030;2. 安徽財經(jīng)大學(xué) 城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心,蚌埠 233030;3. 安徽財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院,蚌埠 233030)

一、問題的提出

黨的二十大報告指出,實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一,要扎實推進共同富裕。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求,是中國式現(xiàn)代化的重要特征[1]。我國已經(jīng)進入扎實推動共同富裕的歷史階段,然而發(fā)展不平衡不充分的問題大大制約了共同富裕的進程,我國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距仍然較大。

中華人民共和國成立后,百廢待興,且受西方國家的封鎖,工業(yè)原始積累只能從農(nóng)業(yè)農(nóng)村來;改革開放后,城市化和工業(yè)化導(dǎo)向的市場經(jīng)濟發(fā)展,仍然需要從農(nóng)村獲取土地、勞動力和資金,造成農(nóng)村這三大要素長期凈流出,并長期通過價格剪刀差的方式將農(nóng)村的資源向城市轉(zhuǎn)移,“三農(nóng)”問題因此呈現(xiàn)出越來越嚴峻的局面[2]。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重;黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略并將其作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手;黨的二十大報告再次強調(diào)要全面推進鄉(xiāng)村振興,堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展?！叭r(nóng)”問題關(guān)系我國發(fā)展全局,促進共同富裕,最艱巨最繁重的任務(wù)始終在農(nóng)村。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,要從深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革特別是土地制度改革入手,提高農(nóng)村居民財富保有量和財產(chǎn)性收入[3]。土地征收補償是實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的一個重要方面。史清華等[4]、汪險生和郭忠興[5]等研究發(fā)現(xiàn)征地能夠提高被征地農(nóng)民的收入。但也有很多研究發(fā)現(xiàn)征地補償不合理極大損害了農(nóng)民利益,如何為等估算我國1990—2010年土地征收補償標準不合理造成的農(nóng)民利益損失為42 985.272 7億元[6]。劉守英[7]、蔣震和安體富[8]、許坤等[9]、韋朕韜和趙仁康[10]等研究指出征地價格不合理會對農(nóng)村居民消費和居民財產(chǎn)性收入的差距產(chǎn)生負面影響。

2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配財產(chǎn)凈收入為4 627元,而農(nóng)村居民人均可支配財產(chǎn)凈收入只有419元,城鎮(zhèn)居民人均可支配財產(chǎn)凈收入是農(nóng)村居民的11倍?！稗r(nóng)民有地而貧窮,城里人沒地但富裕”成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的一大現(xiàn)象。黨的二十大報告明確指出,要深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。但當前我國很多省份征地價格調(diào)整慢(與要求的2—3年的調(diào)整周期相差甚遠),且征地補償標準過低,而土地出讓價格卻隨著我國經(jīng)濟快速增長不斷上漲,造成征地價格扭曲,極大制約著農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長,導(dǎo)致農(nóng)村和農(nóng)民不能平等分享我國經(jīng)濟增長的好處。征地價格扭曲本質(zhì)是城鄉(xiāng)“價格剪刀差”在當前發(fā)展階段的一種延續(xù)。在我國城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的背景下,征地價格扭曲會對農(nóng)民收入造成什么影響?會對共同富裕造成什么影響?我國現(xiàn)行征地補償制度該如何調(diào)整以促進共同富裕的實質(zhì)性進展? 這些問題值得深入研究。

本文利用手動收集的各省平均征地補償標準與平均土地出讓價格衡量征地價格扭曲程度,考察了征地價格扭曲對我國共同富裕的影響。本文的邊際貢獻在于,第一,聚集征地價格扭曲,分析其對城鄉(xiāng)收入差距、收入分配和農(nóng)村發(fā)展的影響?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注土地市場扭曲對城鄉(xiāng)收入差距的影響。征地價格扭曲與土地市場扭曲明顯不同,前者反映的是農(nóng)民征地補償與土地出讓價格存在巨大差距,通常用1-征地補償標準/土地出讓價格(農(nóng)地市場價值)衡量;后者反映的是商業(yè)、住宅和工業(yè)用地價格之間的差距,通常用商業(yè)用地價格與工業(yè)用地價格之比衡量。征地價格扭曲更能體現(xiàn)征地補償對農(nóng)民收入的影響,也更能考察我國征地補償制度對共同富裕的影響。本文的分析視角能對現(xiàn)有研究形成較好的補充。第二,基于筆者手動收集的我國20個省份的平均征地補償標準,發(fā)現(xiàn)多數(shù)地方政府未能做到2—3年調(diào)整一次征地補償標準,而調(diào)整速度慢是造成征地價格扭曲的主要原因。第三,征地價格扭曲加劇了土地財政依賴度,政府將土地出讓增值收益更多地用于城市發(fā)展,并且征地價格扭曲會抑制農(nóng)村創(chuàng)業(yè)水平,導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展不充分,加劇城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,擴大城鄉(xiāng)收入差距。同時,征地價格扭曲還會惡化城市的收入分配格局。我國農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和收入差距較大是當前共同富裕的重點問題,本文將從這三個方面考察征地價格扭曲對共同富裕的影響。

二、制度背景和特征事實

(一)制度背景

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國在特殊歷史條件下形成的一種制度,主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘、兩種不同資源配置制度以及在城鄉(xiāng)戶籍壁壘基礎(chǔ)上的其他問題。在這種制度下,我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展作出了巨大貢獻。首先,工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”為我國工業(yè)發(fā)展提供了大量的資金。據(jù)孔祥智測算,1978—1997年國家以工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”方式從農(nóng)村抽離資金9 152億元,平均每年457.6億元[11]。其次,農(nóng)村成為就業(yè)“蓄水池”。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要大量勞動力參與建設(shè)時,大量農(nóng)民從農(nóng)村走向城市成為“農(nóng)民工”,為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了大量的廉價勞動力(突出體現(xiàn)在農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工“同工不同酬”以及無法享受城鎮(zhèn)職工的公共福利待遇上),促進了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展;在經(jīng)濟(就業(yè))形勢不好時,這些“農(nóng)民工”又回到農(nóng)村務(wù)農(nóng),極大緩解了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力,有利于社會穩(wěn)定。最后,土地價格“剪刀差”為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供大量資金。我國存在土地制度不公平、土地市場不完善等問題,不僅低價征收農(nóng)民集體用地,而且采取城市偏向政策,即將大部分土地增值收益用于城市建設(shè)而非農(nóng)村發(fā)展。

2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議對《中華人民共和國土地管理法》進行了第二次修正,規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。筆者著重強調(diào)“公共利益”一詞,這意味著為了公共利益是可以向農(nóng)民(村集體)征收土地的。但隨之而來的是土地財政的發(fā)展,即一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。這種土地財政要通過低價征收土地且高價賣出獲得巨大的收入。2005年,國土資源部(2018年正式撤銷,其大部分職能劃歸新組建的自然資源部)公布《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》,要求各省各市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定征地補償標準?？紤]經(jīng)濟不斷發(fā)展和通貨膨脹等因素,2010年7月13日國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于進一步做好征地管理工作的通知》,要求各地建立征地補償標準的動態(tài)調(diào)整機制,根據(jù)當?shù)厝司杖朐龇?每2—3年對征地補償標準進行調(diào)整,逐步提高征地補償水平。但是在國土資源部提出2—3年調(diào)整征地補償標準的要求后,很多省份并沒有執(zhí)行到位,這意味著農(nóng)民承受了更多的經(jīng)濟損失。柴國俊和陳艷根據(jù)CHFS2011年微觀匯總數(shù)據(jù)與國家統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒宏觀數(shù)據(jù)中的征地面積在時間維度上的簡單比較,發(fā)現(xiàn)約75%的被征地家庭所獲得的貨幣補償僅達到政策最低標準[12]。2020年,中央發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍 優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》(簡稱《意見》),要求到“十四五”期末,地方土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。在具體實施舉措上,《意見》提出有兩種方式可供選擇：一是按照當年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提,若計提數(shù)小于土地出讓總收入8%的,則按不低于土地出讓總收入8%計提;二是按照當年土地出讓總收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提。《意見》的出臺意味著地方政府將大部分土地出讓收入投入城市發(fā)展已成為歷史,更有利于農(nóng)村的發(fā)展,但仍沒有解決征地補償標準低、調(diào)整慢的問題。將更多的土地出讓收入用于農(nóng)村,對于農(nóng)民而言是一種間接補償,而征地補償標準低和調(diào)整慢則造成被征地農(nóng)民直接的利益損失。我國對征用農(nóng)民(集體)土地的管理在不斷完善,征地補償標準也一直提高,較大程度上改善了之前的狀況,但仍有需改進的地方,這對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施和共同富裕的實質(zhì)性推進具有重要意義。

(二)特征事實

1.征地補償標準調(diào)整慢

受征地補償標準數(shù)據(jù)的披露情況所限,筆者手動從各省(市)政府官網(wǎng)、報紙以及可信的第三方網(wǎng)站僅收集了20個省征地補償標準(土地補償費和人員安置費)的數(shù)據(jù)。根據(jù)是否做到國土資源部2010年提出的2—3年調(diào)整征地補償標準的要求,繪制了表1。時間范圍設(shè)定為2010—2017年的原因在于：其一,2010年提出的2—3年調(diào)整一次征地補償標準;其二,2017年國土資源部在線上公布了各省各地區(qū)征地補償標準,各地區(qū)最新的征地補償標準都可在官網(wǎng)查詢;其三,雖然時間范圍在2010—2017年,但實際考察的是2010年前最近的一次調(diào)整到2017年后最近的一次調(diào)整之間是否做到了每2—3年調(diào)整一次。從表1來看,20個省(自治區(qū)、直轄市)中僅有安徽、廣西、河北和河南嚴格做到了每2—3年調(diào)整一次征地補償標準,其余16個省(自治區(qū)、直轄市)均未做到,大多是4—5年調(diào)整一次。個別省份調(diào)整時間過長,例如天津市在2007年和2014年分別調(diào)整了一次征地補償標準,時間跨度為7年,與要求的2—3年相差甚遠。2010年國土資源部發(fā)布文件規(guī)定了征地補償標準動態(tài)調(diào)整的周期,并強調(diào)目前實施的征地補償標準已經(jīng)超過規(guī)定調(diào)整年限的省份應(yīng)按要求盡快調(diào)整修訂,未及時調(diào)整的,將不予通過用地審查。但實際執(zhí)行上,大多地區(qū)仍未能很好地執(zhí)行,這種現(xiàn)象還反映在各政府官網(wǎng)的“政府留言”這一“民聲”上。(1)筆者在收集征地補償標準數(shù)據(jù)時也留意了相關(guān)的政民互動(政府留言)情況,發(fā)現(xiàn)部分省份的留言反映該省份未按照要求做到2—3年調(diào)整一次征地補償標準?，F(xiàn)在相關(guān)留言已被刪除,鏈接已經(jīng)失效,筆者保留了個別截圖,備索。

表1 征地補償標準調(diào)整情況

征地補償標準調(diào)整慢嚴重損害了被征地農(nóng)戶的經(jīng)濟利益。這20個省(自治區(qū)、直轄市)每次征地補償標準調(diào)整幅度均高于物價水平,從當年來看,被征地農(nóng)戶收益確實可以實現(xiàn)正增長,但由于征地補償標準并未隨著經(jīng)濟發(fā)展和物價上漲作出及時調(diào)整,在后來未進行調(diào)整的時間里,農(nóng)戶所得到的征地補償收益實際是在不斷降低的。征地補償標準調(diào)整時間跨度越長,被征地農(nóng)戶遭受的損失就越大。不僅如此,林樂芬和金媛運用江蘇省鎮(zhèn)江市40個村1 703戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)還發(fā)現(xiàn),地方政府征地補償政策執(zhí)行滯后偏離程度越大,被征地農(nóng)戶受償滿意程度越低[13]。由此可見,征地補償標準調(diào)整慢在物質(zhì)收益和精神獲得感上都對農(nóng)民造成了不利影響。

2.地方土地出讓金用于農(nóng)村的比例低

財政部公布的地方政府性基金收入(支出)決算表顯示,2010年國有土地使用權(quán)出讓金收入為2.82萬億元,2020年為8.21萬億元,增加了約5.39萬億元。財政部2010—2014年的數(shù)據(jù)顯示了國有土地使用權(quán)出讓金支出的明細(見表2)。根據(jù)財政部印發(fā)的政府收支分類科目,征地和拆遷補償支出指的是地方人民政府在征地和收購?fù)恋剡^程中支付的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費等支出。征地和拆遷補償支出可以看作拿地成本。如表2所示,拿地成本占國有土地使用權(quán)出讓金支出的比例在2010—2014年總體呈上漲趨勢。國有土地使用權(quán)出讓收入(2)本文中國有土地使用權(quán)出讓收益=國有土地使用權(quán)出讓金-拿地成本。中農(nóng)村支出(3)用在農(nóng)村的主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出和補助被征地農(nóng)民支出這兩大部分,其中,農(nóng)村支出占比1=(農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出)/(國有土地使用權(quán)出讓金支出-征地和拆遷補償支出);農(nóng)村支出占比2=(農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出+補助被征地農(nóng)民支出)/(國有土地使用權(quán)出讓金支出-征地和拆遷補償支出)。所占的比例,反映了取之于農(nóng)村和農(nóng)民的土地收益中有多少部分用于農(nóng)村和農(nóng)民。單就農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占比來看,如表2中農(nóng)村支出占比1所示,2010年農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出在國有土地使用權(quán)出讓盈余中占比為6.56%,2014年降為2.49%,并且占比連年下降。就農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出加上補助被征地農(nóng)民支出占比來看,如表2中農(nóng)村支出占比2所示,2010年為9.34%,到2014年已下降至7.14%,整體也呈現(xiàn)下降趨勢。

表2 國有土地出讓金支出情況

綜上可知一個事實,即我國地方土地出讓金用于農(nóng)村的比例低。從農(nóng)村征收的土地,卻沒有更多地用于農(nóng)村,這極大地損害了農(nóng)村和農(nóng)民的利益、阻礙了農(nóng)村和農(nóng)民的長足發(fā)展,這應(yīng)該也是中央發(fā)布《意見》的主要原因之一。

三、理論分析和研究假說

當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分、貧富差距大仍然是社會主要矛盾的體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村這個短板能不能補上,關(guān)系社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成色,也關(guān)系共同富裕的成效[14]。共同富裕的內(nèi)涵豐富,本文從我國實現(xiàn)共同富裕的重點和難點,即城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分以及貧富差距這三個角度考察征地價格扭曲對共同富裕的影響。

征地補償?shù)捅举|(zhì)上是農(nóng)村土地缺乏發(fā)展權(quán)所致。土地發(fā)展權(quán)最早起源于英國,隨后美國也引進了該制度,其是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進一步開發(fā)土地的權(quán)利,也是一種可以與土地所有權(quán)分離而單獨處分的權(quán)利,具體說,就是變更土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。在我國,土地發(fā)展權(quán)實際上就是建設(shè)用地使用權(quán)。我國《土地管理法》(2004年修正)規(guī)定,農(nóng)用地必須轉(zhuǎn)為建設(shè)用地才可以從事非農(nóng)活動,再加上《物權(quán)法》(2007)第一百三十五條明確將“建設(shè)用地使用權(quán)”的設(shè)置僅限于國有土地,意味著只有農(nóng)村土地被征收為國有土地之后才能改變其原有的用途,從事工商業(yè)等非農(nóng)活動。這就導(dǎo)致農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實際歸國家所有,進而征地只需要對土地原有用途進行補償。征地補償標準有兩種制定方式,一種是征地區(qū)片綜合地價,另一種是征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準。有些省份制定征地補償標準也會同時使用這兩種方法。由于土地發(fā)展權(quán)不歸農(nóng)村(民)所有,所以征地補償標準通常是對被征收土地按照該土地的原用途進行補償,增值收益基本歸政府和企業(yè)所有。黃祖輝和汪暉認為,“漲價歸公”的錯誤理念導(dǎo)致了非公共利益征地行為,這種行為會嚴重侵犯農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)[15]。多年以來,政府通過“用途管制制度+土地征收制度”將土地發(fā)展權(quán)從農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)束中剝離出來,實質(zhì)上是通過行政權(quán)力占有了這部分土地開發(fā)利用的權(quán)益[16]。土地發(fā)展權(quán)歸政府所有,容易引起地方政府過度依賴土地財政。我國國有土地出讓金收入從2010年的2.8萬億元增至2020年的8.2萬億元,相當于地方本級財政收入的比重從69.4%增至82.0%。范子英研究發(fā)現(xiàn),財政壓力并不是土地財政的原因,土地財政的真實原因是投資沖動,即使是中央指定用途的轉(zhuǎn)移支付,都被用于生產(chǎn)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而不是基本公共服務(wù)的提供[17]。國土統(tǒng)計年鑒顯示,我國土地出讓平均成交價款從2007年的520.0萬元/公頃增至2017年的2 251萬元/公頃,增長了近4倍。上文的特征事實顯示,大部分省份并未做到2—3年調(diào)整一次征地補償標準,征地補償標準調(diào)整慢變相降低了土地成本。部分地方政府通過拖延征地補償標準的調(diào)整和提高土地出讓價格這兩個手段,即加劇征地價格扭曲來達到土地財政的目的。土地財政的結(jié)果是把大部分收益投入城市的發(fā)展建設(shè),而較少投入農(nóng)村的發(fā)展建設(shè),土地財政推進了中國的城市化和工業(yè)化建設(shè)[18-19],但也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,擴大了城鄉(xiāng)收入差距。

征地價格扭曲引起的土地財政會造成明顯的負面效應(yīng),如助推房價[20-21]。唐云鋒和馬春華研究發(fā)現(xiàn),地方政府為緩解財政壓力,有動機增加土地財政收入,提高房價以獲得高額房地產(chǎn)相關(guān)稅收;地方政府提高土地出讓價格,等同于提高房地產(chǎn)成本,間接提高房價,即地方政府財政壓力不僅直接提升房價,還通過土地財政固化了“房價棘輪效應(yīng)”[22]。房價上漲造成了居民財富差距拉大,甚至是造成貧富差距的主要原因之一。房價上漲引起的貧富差距過大會導(dǎo)致居民財產(chǎn)性收入差距拉大,惡化收入分配。房價上漲對城鎮(zhèn)常住人口的影響更大,對農(nóng)村常住人口造成的影響較小,因此房價上漲對城鎮(zhèn)常住人口的財富差距和收入差距的負面作用會更顯著,對農(nóng)村而言可能不顯著。

綜上所述,本文提出假說1和假說2。

假說1 征地價格扭曲會拉大城鄉(xiāng)收入差距,不利于共同富裕的實現(xiàn)。

假說2 征地價格扭曲會拉大城鎮(zhèn)內(nèi)部的收入差距,不利于共同富裕的實現(xiàn)。

四、研究設(shè)計

(一)模型設(shè)計

鑒于目前尚無權(quán)威的共同富裕指數(shù),本文從城鄉(xiāng)收入差距、城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距以及農(nóng)村發(fā)展不充分這三個方面來分析征地價格扭曲對共同富裕的影響。

為考察征地價格扭曲對城鄉(xiāng)收入差距的影響,本文建立以下模型：

GAPit=α+β1LPDit+γXit+μi+εit

(Ⅰ)

式(Ⅰ)中,GAPit指的是i省t時期的城鄉(xiāng)收入比,LPDit指的是i省t時期的征地價格扭曲程度,Xit是控制變量,μi指的是不隨時間變化的個體效應(yīng),εit為擾動項。本文基準回歸以式(Ⅰ)展開。

為考察征地價格扭曲對城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距的影響,本文建立以下模型：

CIDit=α+β1LPDit+γXit+μi+εit

(Ⅱ)

式(Ⅱ)中,CIDit指的是i省t時期的城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距,LPDit指的是i省t時期的征地價格扭曲程度,Xit是控制變量,μi指的是不隨時間變化的個體效應(yīng),εit為擾動項。

(二)變量選取與數(shù)據(jù)說明

1.城鄉(xiāng)收入比

本文用城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均可支配收入之比衡量城鄉(xiāng)收入比,由于2013年居民收入的統(tǒng)計口徑發(fā)生變化,與之前的數(shù)據(jù)不可比,因此本文所使用數(shù)據(jù)的時間跨度為2013—2017年。

本文使用泰爾指數(shù)替換核心解釋變量作為穩(wěn)健性。計算公式如下：

(Ⅲ)

式(Ⅲ)中,Y1和Y2分別表示城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入,P1和P2表示城鎮(zhèn)和農(nóng)村的人口數(shù),Y和P分別表示城鄉(xiāng)總收入和總?cè)丝凇Ｊ杖胗玫氖蔷用袢司芍涫杖?人口用的是常住人口。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。

2.城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距

單一的指標難以全面衡量收入差距和收入分配格局,需要一些補充性指標[3]。本文使用城鎮(zhèn)收入的基尼系數(shù)衡量城鎮(zhèn)內(nèi)部的收入差距,同時使用高收入與低收入之比和中收入與低收入之比作為補充性指標。數(shù)據(jù)來源于各省統(tǒng)計年鑒中城鎮(zhèn)收入分組數(shù)據(jù)。

3.征地價格扭曲

本文基于各省平均征地補償標準與各省平均國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格之比衡量征地價格扭曲程度：征地價格扭曲=1-征地補償標準/土地出讓價格。借鑒譚術(shù)魁和王斯亮的方法計算征地價格扭曲來進行穩(wěn)健性分析,征地價格扭曲2=1-征地補償標準/農(nóng)地市場價值[23]。

筆者收集了20個省份(4)安徽、廣西、河北、河南、福建、甘肅、廣東、海南、湖北、江西、遼寧、內(nèi)蒙古、山東、山西、陜西、云南、浙江、重慶、上海、天津。2010—2017年征地補償標準變動的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源于各省(自治區(qū)、直轄市)政府官網(wǎng)、報紙、可信的第三方網(wǎng)站和中國國土資源統(tǒng)計年鑒。部分省份在政府官網(wǎng)或者報紙上公布了本省(自治區(qū)、直轄市)的平均征地補償標準(土地補償費和人員安置費),其他省份都是根據(jù)政府公布的征地補償標準計算而來。計算過程如下：以各村的征地補償標準計算簡單算術(shù)平均值得到縣的平均征地補償標準,再以各縣的平均征地補償標準計算簡單算術(shù)平均值得到市的平均征地補償標準,以土地面積作為權(quán)重計算得到省的平均征地補償標準。部分省份公布了市的平均征地補償標準,則可直接以土地面積為權(quán)重得到省的平均征地補償標準。河北省既公布了省的平均征地補償標準,也公布了細則的文件。本文從縣逐步計算到的省平均征地補償標準與省直接公布的平均征地補償標準誤差在1%左右,表明本文數(shù)據(jù)有可信度。

4.控制變量

城市化率,城鎮(zhèn)人口與常住總?cè)丝谥?。城市化發(fā)展促進勞動力流動,勞動力流動會使得要素報酬趨于均等化,縮小城鄉(xiāng)收入差距。城市化進程中,一部分農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?會影響城鄉(xiāng)收入差距,這種作用是正向還是負向取決于這些轉(zhuǎn)變身份的城市居民的收入水平。陸銘和陳釗認為城市化對降低城鄉(xiāng)收入差距具有顯著作用[24]。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)。穆懷中和吳鵬認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)“倒U型”關(guān)系,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使得大量農(nóng)村勞動力流向城市,農(nóng)業(yè)勞動力流向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),對城鄉(xiāng)居民的收入產(chǎn)生了不同的影響[25]。預(yù)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指數(shù)對城鄉(xiāng)收入差距的影響方向不確定。本文計算方法參考干春暉等[26],數(shù)據(jù)來源于各省統(tǒng)計年鑒。

城鄉(xiāng)教育比,即城市人均受教育年限和農(nóng)村人均受教育年限之比。城鎮(zhèn)的人均受教育年限用歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中各地區(qū)城市受教育程度人口計算而得。農(nóng)村的人均受教育年限用歷年《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中各地區(qū)鄉(xiāng)村受教育程度人口計算而得。計算公式為：教育水平=(未上學(xué)人數(shù)×1+小學(xué)人數(shù)×6+初中人數(shù)×9+高中人數(shù)×12+大專及以上人數(shù)×16)/抽樣人數(shù)。城鎮(zhèn)教育水平和農(nóng)村教育水平計算公式一樣。城鄉(xiāng)居民在教育水平上的差異是造成城鄉(xiāng)收入差距的主要原因之一。預(yù)期城鄉(xiāng)教育比的提高會拉大城鄉(xiāng)收入比。

數(shù)字普惠金融指數(shù)。數(shù)字普惠金融數(shù)據(jù)選取北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心發(fā)布的北京大學(xué)數(shù)字普惠金融指數(shù)。該指數(shù)由北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心和螞蟻金服集團組成的聯(lián)合課題組負責(zé)編制,具有一定的可靠性和代表性。這套指數(shù)包括數(shù)字普惠金融指數(shù)、數(shù)字金融覆蓋廣度、數(shù)字金融使用深度以及普惠金融數(shù)字化程度,其中的數(shù)字使用深度指數(shù)還包含支付、信貸、保險、信用、投資、貨幣基金等業(yè)務(wù)分類指數(shù)。數(shù)字普惠金融的發(fā)展使得農(nóng)村居民更容易享受數(shù)字金融服務(wù),例如移動支付、互聯(lián)網(wǎng)理財和信貸支持。宋曉玲研究發(fā)現(xiàn)數(shù)字普惠金融的發(fā)展能夠顯著縮小城鄉(xiāng)居民收入差距,預(yù)期數(shù)字普惠金融會降低城鄉(xiāng)收入比[27]。

5.機制變量

土地財政,即國有建設(shè)用地出讓成交價款與GDP的比值。土地財政是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出,屬于預(yù)算外收入。地方政府要從土地中獲得更多的財政收入,有兩個選擇,一是降低土地的征收價格,二是提高土地出讓價格。由于國家對征地補償標準有嚴格的規(guī)定,地方政府只能提高土地出讓價格,相對而言,土地征收價格就降低了,造成了征地價格扭曲。征地價格扭曲會加劇土地財政,惡化城鄉(xiāng)收入差距。呂煒和許宏偉研究發(fā)現(xiàn)土地出讓收入和土地出讓面積的增加會在短期內(nèi)加劇城鄉(xiāng)收入差距的擴大,長期影響則逐漸減弱[28]。

(三)描述性統(tǒng)計

數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計如表3所示。20個省(市)的城鄉(xiāng)收入比在2013—2017年最小值為1.845,最大值為3.556,部分省份存在較大的城鄉(xiāng)收入差距。從征地價格扭曲數(shù)據(jù)來看,均值為0.947,意味著征地補償標準與土地交易價格之比較低。從城鄉(xiāng)教育比來看,最小值為1.147,最大值為1.585,表明部分省份城鄉(xiāng)教育差距較大。從土地財政來看,最小值為0.017,最大值為0.132,表明各省份土地財政依賴不一,部分省份幾乎不存在土地財政,而部分省份土地財政比較嚴重。地級市數(shù)據(jù)根據(jù)各地級市《統(tǒng)計年鑒》整理而得。

表3 描述性統(tǒng)計

五、實證結(jié)果

(一)基準回歸

為降低異方差的干擾,本文將所有變量取自然對數(shù),同時使用穩(wěn)健標準誤。征地價格扭曲對城鄉(xiāng)收入差距的基準回歸結(jié)果如表4所示。經(jīng)過Hausman檢驗,在5%的顯著性水平下選擇了固定效應(yīng)模型。本文采用逐步回歸法逐漸加入控制變量。從模型(1)—(4)的結(jié)果來看,依次加入控制變量后,ln征地價格扭曲對ln城鄉(xiāng)收入比的系數(shù)在10%或者5%的水平上顯著為正,即征地價格扭曲的變動會引起城鄉(xiāng)收入比的同方向變動,征地價格扭曲程度提高會拉大城鄉(xiāng)收入差距。從控制變量的結(jié)果來看,在模型(1)—(3)中l(wèi)n城市化率在1%的水平上顯著為負,符合預(yù)期,模型(4)不顯著,可能的原因是與數(shù)字普惠金融發(fā)展存在高度相關(guān)(共線性);ln城鄉(xiāng)教育比始終在1%的水平上顯著性為正,表明城鄉(xiāng)教育差距會拉大城鄉(xiāng)收入差距,與預(yù)期相符;ln數(shù)字普惠金融指數(shù)的系數(shù)在1%的水平上顯著為負,表明數(shù)字普惠金融的發(fā)展有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距,也與預(yù)期相符合。從ln征地價格扭曲的系數(shù)大小來看,模型(1)—(4)逐漸加入控制變量后并未發(fā)生較大的數(shù)值變化,說明結(jié)果具有一定的穩(wěn)健性。

表4 基準回歸

(二)穩(wěn)健性分析

本文將城鄉(xiāng)收入比替換成泰爾指數(shù)作為被解釋變量,使用ln征地價格扭曲2為核心解釋變量,同時使用固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型進行穩(wěn)健性分析,結(jié)果如表5所示。模型(1)—(3)是固定效應(yīng)模型,模型(4)—(6)是對應(yīng)的隨機效應(yīng)模型。從模型(1)—(3)的結(jié)果來看,替換了被解釋變量或征地價格扭曲2后,核心解釋變量的系數(shù)都在10%的顯著性水平下顯著為正;模型(4)—(6)為模型(1)—(3)對應(yīng)的隨機效應(yīng)模型,其征地價格扭曲的系數(shù)都在10%的顯著性水平下顯著為正,數(shù)值略高于固定效應(yīng)模型的系數(shù)?？梢?征地價格扭曲的提高會拉大城鄉(xiāng)收入差距的結(jié)論具有穩(wěn)健性。

表5 穩(wěn)健性分析1：變換變量

本文用安徽、廣東、江西、河北、山東、云南和內(nèi)蒙古7個省(自治區(qū))的地級市級數(shù)據(jù)作進一步穩(wěn)健性分析,結(jié)果如表6所示。鑒于地級市數(shù)據(jù)的可獲得性,控制變量與省級的控制變量不一致。模型(1)—(6)的結(jié)果中征地價格扭曲的系數(shù)都顯著為正,即征地價格扭曲程度的提高會拉大城鄉(xiāng)收入比。

表6 穩(wěn)健性分析2：地級市數(shù)據(jù)

(三)內(nèi)生性分析

基準模型中可能存在遺漏變量帶來的內(nèi)生性問題。由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須經(jīng)過國家征收,行政權(quán)力對土地資源配置起著絕對控制和支配作用,地方官員可能會采取多種手段設(shè)租尋租[29],誘導(dǎo)了土地違法和腐敗[30-31],以致不少落馬貪官涉嫌土地腐敗,土地與國企改制、重大工程并列,成為滋生腐敗的三大溫床[32]。相關(guān)研究中,李力行等采用坡度低于 15°的土地比例和市委書記任期作為土地資源錯配程度的工具變量[33];張少輝和余泳澤用與地形相關(guān)的土地坡度均值(與個體相關(guān))及各地市經(jīng)濟增長目標(隨時間變化)的交互項作為地方土地出讓收入的工具變量[34],這種使用一個不隨時間變化的嚴格外生變量與隨時間變化的較強相關(guān)性變量的交互項作為工具變量是比較常見的。僅用《中國檢察年鑒》的職務(wù)犯罪案件數(shù)作為征地價格扭曲的工具變量,符合工具變量的相關(guān)性要求,但存在外生性不足的問題?？紤]到案件的立案與實際腐敗時間有滯后,本文采用職務(wù)犯罪案件數(shù)的滯后一階與河流長度(5)各省河流長度在時間上是不變的,固定效應(yīng)模型不能單用其為工具變量。的交互項作為工具變量。征地補償標準要根據(jù)農(nóng)地的性質(zhì)來劃分,水田、菜地等的補償標準高,而旱地等補償標準低,但有些省份并未劃分這么具體,這樣就會使被征地農(nóng)民遭受損失。農(nóng)地的性質(zhì)與河流密切相關(guān),若該地區(qū)水資源豐富,水田等農(nóng)地占比就較大。河流長度是嚴格的外生變量,用河流長度與職務(wù)犯罪案件數(shù)的滯后一階相乘可以增強工具變量的外生性。工具變量法的結(jié)果如表7所示。不可識別檢驗的KP-LM值為2.98,在10%的顯著性水平上拒絕不可識別的原假設(shè)。弱工具變量檢驗的CD-Wald-F值為13.142,表明工具變量與核心解釋變量具有較強的相關(guān)性。使用工具變量法后,ln征地價格扭曲在5%的水平上顯著為正,說明基準回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

表7 內(nèi)生性檢驗

六、機制分析

(一)征地價格扭曲會提高土地財政依賴度

一些地方政府為了維持地方財政支出,依靠出讓土地使用權(quán)獲得收入來滿足地方財政支出需求,同時避免財政赤字?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》等法律規(guī)定地方政府不允許出現(xiàn)財政赤字,同時《土地管理法》和國務(wù)院要求逐步提高征地補償標準,不得降低征地補償標準,那么地方政府要獲得額外的收入來彌補財政支出,往往會提高土地出讓價格。部分省份未能按照要求每2—3年調(diào)整補償標準,變相降低了征地成本,侵害了被征地農(nóng)民(村)的經(jīng)濟利益。土地出讓價格提高、征地補償標準調(diào)整慢加劇了征地價格扭曲,導(dǎo)致土地財政依賴度提高?；蛘哒f,地方政府為了獲得更多的賣地收入(相當于土地財政依賴度提高),會通過加劇征地價格扭曲或賣更多土地來實現(xiàn)其目的。征地價格扭曲會加劇土地財政依賴的回歸結(jié)果如表8所示。基準回歸中的城鄉(xiāng)收入比的統(tǒng)計口徑在2013年發(fā)生變化,為了與上文保持一致,模型(1)的時間跨度為2013—2017年。筆者收集到的征地補償標準數(shù)據(jù)的統(tǒng)一時間跨度為2010—2017年,模型(2)的時間跨度為2010—2017年,可以用作穩(wěn)健性分析。從模型(1)和模型(2)的結(jié)果來看,征地價格扭曲程度提高會使土地財政依賴度提高。雖然土地財政對經(jīng)濟發(fā)展有一定的正面作用,但是從收入分配的角度看,土地財政的結(jié)果是將土地增值收益大部分投向了城市發(fā)展,用于農(nóng)村的支出較少,造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,城鄉(xiāng)收入差距拉大。

表8 機制1：征地價格扭曲與土地財政

(二)征地價格扭曲會影響城鎮(zhèn)收入差距

征地價格扭曲導(dǎo)致房價上漲,引起居民財富差距拉大,同時導(dǎo)致財產(chǎn)性收入差距拉大,惡化了城鎮(zhèn)的收入分配格局。本文使用城鎮(zhèn)居民收入基尼系數(shù)、城鎮(zhèn)高收入與低收入之比、城鎮(zhèn)中收入與低收入之比和相對貧困作為被解釋變量,基于式(Ⅱ)考察征地價格扭曲對收入分配的影響,結(jié)果如表9所示。模型(1)—(3)中l(wèi)n征地價格扭曲的系數(shù)均在5%的水平下顯著為正,表明征地價格扭曲的加劇會惡化城鎮(zhèn)收入分配?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》指出要擴大中等收入群體。擴大中等收入群體規(guī)模,形成中間大、兩頭小的橄欖形分配結(jié)構(gòu),是推動共同富裕實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。而征地價格扭曲不利于我國城鎮(zhèn)擴大中等收入群體、增加低收入人群收入,阻礙了共同富裕的實現(xiàn)。

表9 征地價格扭曲與城鎮(zhèn)收入差距

七、征地補償標準和土地增值收益分配

我國征地補償標準低的根本原因在于農(nóng)村土地不具有發(fā)展權(quán),或者說農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸政府所有。穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)土地要素市場化改革[35],是限制地方政府土地財政依賴、提高資源配置的有效途徑。在農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸政府所有的背景下,征地補償標準多高才合理,目前尚無準確的結(jié)論。但征地補償標準與土地出讓價格相比若是降低的,即征地補償占土地出讓價格的比重降低,農(nóng)民的收益就相對受到了損失。造成征地補償標準占土地出讓價格比重低的主要原因,并不是征地補償標準調(diào)整幅度不高,而是征地補償標準調(diào)整慢。地方政府每次調(diào)整征地補償標準都有較大幅度的提高,超過物價水平的上漲,平均漲幅與存款利率相近。征地補償標準調(diào)整慢,意味著調(diào)整周期內(nèi)被征地農(nóng)戶是遭受了損失的(通貨膨脹),調(diào)整得越慢,損失程度越高。2021年6月4日,財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》(簡稱《通知》)。國有土地出讓金由稅務(wù)部門征收,是一個好的改革方向。但征地補償標準及時并適度調(diào)整,才能直接惠及被征地農(nóng)民。

本研究表明,征地價格扭曲會通過土地財政擴大城鄉(xiāng)收入差距,惡化城市收入分配格局,其重要原因是地方政府將更多的土地增值收益用于城市而非農(nóng)村。2020年中央發(fā)布《意見》,要求到“十四五”期末,地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上,意味著土地出讓收益不再更多地用于城市發(fā)展,而是優(yōu)先用于農(nóng)村發(fā)展。在這樣的背景之下,土地財政并不一定會導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距擴大。此時,合理地調(diào)整土地出讓收益的支出結(jié)構(gòu)是促進農(nóng)村充分發(fā)展的關(guān)鍵。將土地收益中的一部分用作農(nóng)村社會保障基金,將有利于農(nóng)村的長期穩(wěn)定。土地增值收益除了土地出讓收益,還包括企業(yè)購買土地后的增值收益。房地產(chǎn)企業(yè)和金融機構(gòu)分享了其中大部分收益[36]。從平均利潤率看,2015—2018年,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的營業(yè)利潤由0.6萬億元逐年增加至1.9萬億元,增速由0.4%逐年大幅擴大至58.1%,平均利潤率由8.8%逐年升至16.4%。2014—2019年,房地產(chǎn)貸款余額由17.4萬億元逐年增加至44.4萬億元,占金融機構(gòu)人民幣各項貸款余額比重由21.3%逐年升至29.0%。對此,可以通過稅收的方式進行調(diào)節(jié),抑制房地產(chǎn)和金融機構(gòu)獲取過多的利益分配以及居民“炒房”行為,有利于我國降低房價和促使金融資源更好地服務(wù)實體經(jīng)濟。

八、結(jié)論與政策建議

本文得到三點主要結(jié)論：第一,征地補償標準調(diào)整慢,變相降低了征地成本,嚴重制約了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長,損害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益,且調(diào)整時間越長,被征地農(nóng)民遭受的損失就越多;第二,征地價格扭曲的加劇,會拉大城鄉(xiāng)收入差距,征地價格扭曲每降低1%,城鄉(xiāng)收入比降低 0.616%;第三,征地價格扭曲會惡化城鎮(zhèn)收入分配結(jié)構(gòu),不利于擴大中等收入群體。征地價格扭曲通過影響城鄉(xiāng)收入差距、農(nóng)村發(fā)展不充分以及城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距這三個方面最終影響共同富裕的實現(xiàn)。 本研究對推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施和共同富裕的實質(zhì)性推進具有重要的啟示作用。

黨的十九屆五中全會提出,全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標之后,我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍,這標志著我國進入了一個新的發(fā)展階段。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求,是中國式現(xiàn)代化的重要特征,在我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為工業(yè)和城市發(fā)展作出巨大貢獻以及城鄉(xiāng)融合的雙重背景下,征地價格扭曲本質(zhì)上成為“ 價格剪刀差”的一種延續(xù),不利于共同富裕的推進,亟待改革。本文提出四點政策建議。

第一,建立合理的征地補償機制。推動征地補償價格的市場化生成,同時提高農(nóng)民在征地補償水平確定中的參與度,比如定期舉辦聽證會來收集和聽取農(nóng)民關(guān)于征地補償?shù)囊庖姾头答?適度適時縮小征地補償價格與出讓土地價格的差距,切實保障農(nóng)民獲得合理公平的土地權(quán)益,提高征地農(nóng)民的滿意度。

第二,積極推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革,提高農(nóng)民土地增值收益分享比例。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,既有利于增加農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利,讓農(nóng)村資源要素活起來,也可為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供土地支撐。政府可支持各地發(fā)展各具特色的現(xiàn)代鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè),并通過完善利益聯(lián)結(jié)機制,如農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)入股等方式,將“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”,讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)增值收益,改變以往對農(nóng)村土地“一征了之、一補了之”的做法,賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。

第三,調(diào)整財政政策方向,將重點放在保護失業(yè)者、低收入者和穩(wěn)住最終需求而非盲目擴大政府投資上,相時而動增加廉租房、公租房和保障性住房供給。隨著房地產(chǎn)市場步入調(diào)整周期,“去庫存化壓力”不斷加劇,加之住房和土地需求不斷下降,土地財政難以為繼。政府可在此時收購適用的滯銷房產(chǎn),轉(zhuǎn)為廉租房和公租房,并通過政府采購擴大保障性住房建設(shè),滿足城鎮(zhèn)低收入和中下收入居民的居住需要,降低由征地價格扭曲帶來的土地財政依賴度加劇進而產(chǎn)生的助推房價和拉大城鎮(zhèn)居民財富差距效應(yīng),從而縮小城鎮(zhèn)居民內(nèi)部收入差距,推動共同富裕。

第四,加強農(nóng)民土地權(quán)益的政策宣傳和法律保障。一方面通過政策宣傳,讓農(nóng)民對自身所擁有的土地權(quán)益有更加清晰明確的認識;另一方面通過加強和完善農(nóng)村土地確權(quán)、登記、發(fā)證等法律保障工作,讓農(nóng)民在土地財產(chǎn)權(quán)益受到侵害時,不僅能夠意識到,還能有法可依、有法可循,通過法律途徑維護自己的財產(chǎn)權(quán)益。