王海晶 王亞萍

“雙碳”是引領(lǐng)人與自然和諧共生的重要路徑。政府既是推進生態(tài)文明建設(shè)、落實“雙碳”目標的管理者，同時也是參與者和引導(dǎo)者，但是其在低碳化管理中已經(jīng)暴露出治理問題。政府機關(guān)低碳化管理應(yīng)當將理念轉(zhuǎn)化為低碳原則，以法治之力實現(xiàn)政府機關(guān)低碳化的最終目標。

2021年6月1日，國家機關(guān)事務(wù)管理局和國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《“十四五”公共機構(gòu)節(jié)約能源資源工作規(guī)劃》，明確了公共機構(gòu)尤其是政府機關(guān)的綠色低碳發(fā)展目標，強調(diào)了政府機關(guān)在“雙碳”目標推進中的示范引領(lǐng)作用。在中國式現(xiàn)代化的語境下，政府機關(guān)應(yīng)當以“雙碳”為工作目標，深入推進綠色零碳機關(guān)建設(shè)。然而，當前政府機關(guān)低碳化管理尚未落實到位，而其根源在于法治運轉(zhuǎn)不暢。這就要求健全政府機關(guān)低碳化管理的法治系統(tǒng)，運用法治實現(xiàn)低碳化管理的提質(zhì)增效。

政府機關(guān)低碳化管理的法治反思

法治是現(xiàn)代化國家的顯著標志，是推進現(xiàn)代化進程的制度基礎(chǔ)和根本保障。面對政府機關(guān)低碳化管理所暴露出的“非低碳化”甚至“高碳化”問題，進行法治反思尤為關(guān)鍵。

法律制度體系不健全

2008年，國務(wù)院出臺《公共機構(gòu)節(jié)能條例》（以下簡稱《條例》）后，地方政府根據(jù)本地實踐陸續(xù)出臺了與之相關(guān)的地方規(guī)章。

2021年11月16日，國家機關(guān)事務(wù)管理局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布了《深入開展公共機構(gòu)綠色低碳引領(lǐng)行動促進碳達峰實施方案的通知》，明確針對公共機構(gòu)，從能源、技術(shù)產(chǎn)品、建筑等方面謀劃了綠色低碳化管理方案，并提出運用法律制度的力量強化低碳化管理能力。

現(xiàn)有政府機關(guān)低碳化管理法律體系在合法性和合理性兩方面均存在不足。

第一，在合法性方面，相關(guān)法律體系內(nèi)部很難做到和諧統(tǒng)一，也難以完全符合實質(zhì)合法性標準。一方面，政府機關(guān)管理的法律法規(guī)體系存在龐雜、臃腫的問題，而聚焦于低碳化管理方面更加復(fù)雜，再加上各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境狀況、法律文明環(huán)境存在差異，出現(xiàn)了不和諧以及不一致的規(guī)定。另一方面，大部分地方立法都是對上位法或者其他省市規(guī)定的抄襲，以各省市根據(jù)《條例》所頒布的地方性法規(guī)而言，其條文內(nèi)容較少考慮地方特色，相似程度較高，鮮有創(chuàng)新，呈現(xiàn)出較為低級的重復(fù)。

第二，在合理性方面，存在經(jīng)驗立法、工程立法、政績立法、封閉立法等違背客觀規(guī)律的非科學立法情形。例如，一些地方頒布的有關(guān)于綠色建筑的規(guī)則標準，其設(shè)計之初就直接提出了“零碳”要求，這明顯有違“雙碳”目標推進的客觀規(guī)律。

法律制度落實效能弱

法治實現(xiàn)的關(guān)鍵并不僅僅是制度的完善，還有制度的落實。從當前政府機關(guān)低碳化管理的現(xiàn)狀看，部分政府機關(guān)仍然存在“高碳行政”現(xiàn)象。

從表1可以看出，我國政府機關(guān)一般公共服務(wù)支出在一般公共預(yù)算支出中的占比始終在8%上下浮動，支出數(shù)額呈現(xiàn)出緩慢上升的趨勢。其中，屬于“高碳行政行為”的“三公消費”是一般公共服務(wù)支出的主要支出，其在支出額中的占比較高；公車使用頻次的增加必然會增加碳排放量，公款接待和公費出差中所存在的奢侈浪費、超標消費問題等也會加劇碳污染。

與此同時，政府機關(guān)在日常辦公中仍存在“高碳辦公”現(xiàn)象，如紙筆等辦公用品的重復(fù)采購和利用率低、一次性辦公材料數(shù)量的增多、水電等能源的鋪張浪費，還有非節(jié)能、高能耗辦公用品的采購數(shù)量多，能耗強度較高的老舊建筑所導(dǎo)致的能源消耗等等。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國政府機構(gòu)（包括公共教育部門）的能源消費約占全國能源消費總量的5%，年能源消費費用超過800億元。①整體而言，政府機關(guān)的人均年用電量、用水量等都高于城市居民人均用量。此外，一些制度性弊端也造成能源的隱性消費，如由于政府職責和功能設(shè)置不完善導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性浪費、缺乏決策問責機制導(dǎo)致的決策性浪費、行政時間成本浪費等等。

政府機關(guān)低碳化管理中存在事權(quán)配置不清和監(jiān)督約束機制乏力等問題，是影響制度效能的根源性問題。政府機關(guān)低碳化管理主要由機關(guān)事務(wù)管理部門負責，但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多部門不愿將其權(quán)力下放到機關(guān)事務(wù)管理部門，而機關(guān)事務(wù)管理部門的制約權(quán)力較弱，這就導(dǎo)致機關(guān)事務(wù)管理格局仍然是分散且單一的管理模式，核心職能不突出，對具體工作職能的認識也不到位。②

行政低碳原則：政府機關(guān)低碳化管理的法治起點

“雙碳”目標是推進中國式現(xiàn)代化的重要抓手，而法治對于“雙碳”目標的實現(xiàn)尤為關(guān)鍵。政府機關(guān)低碳化管理法治建構(gòu)的起點應(yīng)當是法律原則的確定，而法律原則源起于理念價值的提煉。因此，政府機關(guān)低碳化管理法律原則的確定應(yīng)當通過對低碳理念的價值提煉得以實現(xiàn)。

“低碳”理念的引入

“雙碳”目標的實現(xiàn)需要法治助力，健全實現(xiàn)“雙碳”目標的法治體系。

以法治之力推進政府機關(guān)低碳化管理的關(guān)鍵在于理念夯實，即從價值理念出發(fā)，提升政府機關(guān)低碳化管理的法治意識。為此，行政法的理念必然要發(fā)生轉(zhuǎn)變，在原有理念的基礎(chǔ)上注入新的“低碳”理念，如風險管理理念、生態(tài)保護理念、能源節(jié)約理念、長遠效率理念等等，以此正確引導(dǎo)、創(chuàng)立低碳時代的行政行為。

為貫徹“低碳”理念，各省市紛紛展開了政府機關(guān)低碳化管理的工作安排，采取節(jié)水節(jié)電、推行無紙化辦公、倡導(dǎo)綠色出行等多種舉措。

從當前的相關(guān)法律制度來看，存在承認“低碳”理念卻未革新行政法基本原則的矛盾現(xiàn)象，傳統(tǒng)的合法行政原則和合理行政原則的指導(dǎo)理念、調(diào)整方式等較為滯后，在功能上不能為碳風險問題提供解決方案。

從“低碳”理念到行政低碳原則

“低碳”理念從形式層面和實質(zhì)層面要符合行政法基本原則的界定標準，有學者對其進行提煉確立了低碳行政原則。①政府機關(guān)作為全社會綠色轉(zhuǎn)型的表率和標桿，要堅持認同和踐行理性“生態(tài)政府”“低碳政府”②的行為規(guī)范。

對低碳行政的價值理念進行提煉，形成指導(dǎo)政府機關(guān)低碳化管理的行政低碳原則，有利于“雙碳”目標在行政機關(guān)內(nèi)部的落實。

行政低碳原則強調(diào)行政主體自身的低碳化，本質(zhì)強調(diào)政府機關(guān)行政效率與低碳發(fā)展的相適應(yīng)，政府機關(guān)低碳化管理充分體現(xiàn)理念價值與行政低碳原則的內(nèi)在要求，二者互為表里并相得益彰。

“三要素”：政府機關(guān)低碳化管理的法治建構(gòu)

按照行政低碳原則，政府機關(guān)在行政過程中的組織、物質(zhì)、程序等各種要素都必須符合低碳標準，確保行政本身的低碳化。政府機關(guān)低碳化管理的法治建構(gòu)應(yīng)以上述三要素為關(guān)注點，實現(xiàn)組織要素、物質(zhì)要素和程序要素的低碳化、法治化。

組織要素：精兵簡政

“精兵”是對政府人員的精簡化、低碳化。一是要對政府機關(guān)的人員數(shù)額進行明確限制，建立科學合理的低碳政績考核制度，將各項低碳指標的實現(xiàn)納入領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)政績考核標準體系，將其日常低碳化行為也作為政績考核角度，以此實現(xiàn)對政府機關(guān)人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量控制。二是要設(shè)置合理的公務(wù)員職務(wù)正常進出機制。以能上能下為組織原則，依法實施晉升、降職、撤職處理。后者則主要是依法針對冗雜超編人員予以清減，充分發(fā)揮各類人員的最大價值。

“簡政”就是對政府機構(gòu)的精簡化、低碳化，主要側(cè)重于解決機構(gòu)復(fù)雜冗雜問題。一是要嚴格控制臨時機構(gòu)的設(shè)置，尤其是在疫情防控期間，為推動疫情防控工作的整體安排與資源調(diào)配，設(shè)置了大量應(yīng)急處置型臨時機構(gòu)，以及協(xié)調(diào)與溝通型、監(jiān)管與控制型、指揮與決策型臨時機構(gòu)。針對這幾類臨時機構(gòu)，必須明確設(shè)置保留標準條件，以撤銷為原則，保留為例外，即便是予以保留的，任務(wù)完成或期限屆滿時一般也要予以撤銷，將相關(guān)工作移交給現(xiàn)有的職能部門。二要關(guān)注政府機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，尤其是要破解其所存在的權(quán)責交叉、職責重疊問題，對其予以精簡化、低碳化，可以通過政府職責重構(gòu)，根據(jù)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體功能來合理配置權(quán)限資源，并建構(gòu)“閉環(huán)式”的內(nèi)設(shè)機構(gòu)運行協(xié)同機制，有效提升專業(yè)型機構(gòu)的職責權(quán)重。

物質(zhì)要素：綠色公物

在公物消費方面，主要表現(xiàn)為對政府采購的嚴格控制。2002年頒布的《中華人民共和國政府采購法》明確規(guī)定，政府采購要關(guān)注保護環(huán)境這一政策目標，從中央到地方、從法律到地方文件，大都涉及綠色采購、低碳采購問題。為充分貫徹落實政府低碳采購策略，要配套建立健全低碳標志產(chǎn)品認證制度，建立低碳節(jié)能產(chǎn)品數(shù)據(jù)庫和黑白名錄，率先應(yīng)用低碳產(chǎn)品和低碳技術(shù)。同時，要嚴格控制采購數(shù)量，以此避免各行政機構(gòu)頻繁、重復(fù)采購辦公用品，可以建立跨行政機構(gòu)的辦公用品調(diào)劑機制，從整體上盤活辦公用品存量，使其做到物盡其用，發(fā)揮最大效用，避免過度浪費。

在公物使用方面，倡導(dǎo)“低碳辦公”。從辦公環(huán)境出發(fā)，倡導(dǎo)建造和使用符合節(jié)能標準的辦公建筑以及辦公設(shè)備系統(tǒng)，而其新建、維修和改造都應(yīng)當符合節(jié)能減排的科學標準。限制“三公消費”，各地區(qū)根據(jù)國家下達的節(jié)能減排目標針對各種物質(zhì)要素的使用總量制定控制性規(guī)劃，并進行季度或者年度考核，對使用頻次少的政府機關(guān)進行獎勵。實施政府內(nèi)部日常管理的節(jié)能細則。辦公用品要提倡使用低碳化材料，并盡量實行無紙化辦公，可以設(shè)置行政文本削減制度，盡可能減少高碳化材料的使用。行政行為生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)低碳化，如實現(xiàn)辦公垃圾的環(huán)保排放與回收，加強辦公區(qū)域的綠化建設(shè)等。

程序要素：程序簡化

在內(nèi)部程序上，要改革公文報送、逐級報批等繁文縟節(jié)，可以借助數(shù)據(jù)算法等新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以省政府為單位的“塊數(shù)據(jù)”建設(shè)，提出標準化要求，推行跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)互聯(lián)融合與共享以及再造流程。通過大數(shù)據(jù)優(yōu)化配置機關(guān)運行資源，建成并完善信息化管理平臺，全面落實精細化、低碳化管理。

外部程序低碳化的重點是行政審批制度，一方面要持續(xù)深化“放管服”改革，關(guān)注簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的協(xié)同推進，明確簡政放權(quán)是政府行政體制改革的前提基礎(chǔ)，放管結(jié)合是改革的手段措施，優(yōu)化服務(wù)是在前兩者實施良好的基礎(chǔ)上的目標追求。對政府職能予以科學準確的界定，事權(quán)配置劃分要清晰，明確權(quán)力上收和下放之間的關(guān)系。另一方面，引入低碳化改革助力“放管服”改革，運用大數(shù)據(jù)、算法等現(xiàn)代科學技術(shù)，提倡行政程序的無紙化、電子化、數(shù)據(jù)化，尤其要大力推進電子政務(wù)，借助現(xiàn)代化的信息通信技術(shù)，提供更為網(wǎng)絡(luò)化、快捷化、個性化的行政許可服務(wù)。對于新型的行政許可程序，明確統(tǒng)一建設(shè)標準，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和信息孤島問題，要配套建立相應(yīng)的行政許可過程中信息收集、信息利用、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)保護和政府信息共享的法律規(guī)則，尤其是關(guān)注電子政務(wù)安全立法問題，明確規(guī)定電子政務(wù)安全標準、具體措施以及懲戒規(guī)定等。同時，還要實現(xiàn)行政許可程序的流程再造、強化對行政相對人的權(quán)利保障。政府機關(guān)事務(wù)管理部門可以自主開發(fā)機關(guān)事務(wù)通APP，優(yōu)化辦事流程，提倡內(nèi)部行政事務(wù)網(wǎng)上一站式辦理，從“最多跑一次”向“跑零次”轉(zhuǎn)型。

可以預(yù)見，隨著行政低碳理念的提煉和深化，一個與低碳社會、低碳經(jīng)濟相適應(yīng)的低碳政府將會形成，這是一個值得法學界進一步研究和探討的前沿性課題。

（編輯 宋斌斌）

① 馮春.論建設(shè)節(jié)約型機關(guān)的長效機制[J].行政與法，2007（06）：1-2.

② 高鵬程.當前中國機關(guān)事務(wù)管理研究中的前沿問題——資產(chǎn)管理、層空關(guān)系和集中統(tǒng)一方式[J].理論與改革，2020（01）：100-109.

① 譚冰霖.低碳行政原則的確立與展開[J].東岳論叢，2013，34（08）：148-156.

② 低碳政府，主要是指能夠促使不斷減少以二氧化碳為主的溫室氣體排放總量以及單位排放強度這一過程的政府模式或政府范式。