黃益平

北京大學國家發(fā)展研究院副院長、數字金融研究中心主任

7月12日下午，國務院總理李強在平臺企業(yè)座談會上指出，平臺經濟在時代發(fā)展大潮中應運而生，為擴大需求提供了新空間，為創(chuàng)新發(fā)展提供了新引擎，為就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了新渠道，為公共服務提供了新支撐，在發(fā)展全局中的地位和作用日益凸顯。同日上午，國家發(fā)展改革委發(fā)文稱，我國一些頭部平臺企業(yè)在支持科技創(chuàng)新、傳統產業(yè)轉型方面形成了一批典型案例，特別是通過自主投資或子公司投資等方式加大投資力度，在芯片、自動駕駛、新能源、農業(yè)等領域投資占比不斷提高。

中央政府決策部門接連釋放正面的政策信號，相信有利于提升平臺企業(yè)的信心、實現平臺經濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展。不過，平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管的框架還有待進一步清晰、完善，另外也要考慮設計一些與平臺經濟特性相適應的政策創(chuàng)新。

平臺經濟助力實現高質量發(fā)展

當前中國正從實現第一個百年奮斗目標轉向努力實現第二個百年奮斗目標，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化強國的首要任務，關鍵是構建一個公平與效率更加統一的發(fā)展模式。平臺經濟的發(fā)展提供了一個重要的抓手，在推動創(chuàng)新能力提升的同時，能更好地滿足人民群眾對美好生活日益增長的需要。

自1994年接入國際互聯網以來，中國互聯網企業(yè)一直處于國際經濟創(chuàng)新的前沿。目前，無論是看經濟規(guī)模、市場滲透率，還是看獨角獸公司總數、參與國際競爭的活躍度，中國平臺經濟發(fā)展穩(wěn)居全球第二。2022年，包括數字產業(yè)化和產業(yè)數字化的數字經濟占國內生產總值之比達到41.5％，其在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)和支持創(chuàng)新等方面均發(fā)揮了積極作用。根據北京大學平臺經濟發(fā)展和治理課題組的測算，數字經濟對中國經濟增長的貢獻份額占到了四分之三。

數字技術已經在顯著地改變中國的生活方式、生產方式和治理方式，平臺經濟的發(fā)展也為公平與效率實現更好的統一提供了可能性。首先，平臺經濟具有很強的普惠特性。長尾效應使得平臺可以以很低的邊際成本，觸達海量的商戶、廠家、消費者以及外賣員等其他參與者，通過增加便利性、降低成本和改善服務質量，提升消費者福利。平臺還提供了2億左右的低門檻的靈活就業(yè)機會，其中有相當大比例的人數并未計入2022年4.59億的城鎮(zhèn)就業(yè)數據。靈活就業(yè)在經濟不景氣時期可以提供一定的工作與收入機會，發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。

其次，平臺企業(yè)促成了全國統一市場的形成。我國幅員遼闊，跨區(qū)域交易成本比較高，再加上一些地方政府的保護主義政策，地區(qū)市場之間存在一定程度的分隔。但數字平臺將地區(qū)市場融合到了一起，消費者可以買到全國各地的產品，生產者也可以將產品賣到全國各地。這也促進了宏觀經濟的穩(wěn)定，更大的市場吸納沖擊的能力會明顯提升，事實上，自2013年以來我國消費者價格的波動性比之前顯著下降，重要原因之一就是電商和物流提升了全國市場的融合度。

最后，平臺經濟也是經濟創(chuàng)新的重要驅動力。平臺企業(yè)最直觀的創(chuàng)新可能是商業(yè)模式的改變，比如從線下的商場到線上的電商，這些可以提升企業(yè)的效率、改善消費者的福利。此外，正如國家發(fā)展改革委已經注意到的，平臺企業(yè)在科技創(chuàng)新和產業(yè)轉型方面也發(fā)揮了重要的作用，一些頭部平臺企業(yè)都是知識產權大戶。倫敦政治經濟學院學者的研究表明，最近十年中國在一些前沿數字技術創(chuàng)新方面取得了突破性進展，特別是在區(qū)塊鏈、云計算、自動駕駛等領域，創(chuàng)新的數量和質量都得到了極大的提升。

平臺經濟治理取得了初步成效

當然，平臺經濟的發(fā)展過程中也出現了不少值得擔憂的問題。為了糾正這些問題，決策部門在2020年年底提出“反壟斷”和“防止資本無序擴張”，啟動了平臺經濟專項整治政策。在之后的一年多時間里，監(jiān)管部門采取了一系列的措施，在追求反壟斷、保障公平競爭、保護消費者權益和維護國家安全等政策目標方面取得了明顯進展，最為突出的變化發(fā)生在反壟斷和數據治理兩個領域。

擔心平臺經濟出現壟斷問題，主要是因為數字技術的規(guī)模效應意味著規(guī)模越大、效率越高，這樣就很容易形成贏者通吃的局面，一旦壟斷成為定局，不但會妨礙市場競爭，還會嚴重損害平臺參與者（包括消費者）的利益。范圍經濟實際是橫向的規(guī)模效應，即一個平臺所從事的業(yè)務種類越多，則效率越高。范圍經濟是平臺經濟可競爭性的重要基礎，可以幫助遏制在位平臺的壟斷行為，但同樣有可能造成贏者通吃的局面，即形成少數幾個頭部平臺控制絕大部分業(yè)務的局面。還有部分頭部平臺利用充裕的資金優(yōu)勢，實施“獵殺式”并購策略，這種做法，不僅會減少市場競爭，甚至會削弱創(chuàng)新能力。

反壟斷是平臺經濟專項整治的重點。2021年2月發(fā)布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》和2021年11月成立的國家反壟斷局為反壟斷建立了重要的政策思路與組織構架。監(jiān)管部門對個別平臺企業(yè)就其“二選一”行為開出巨額罰單，也是為了糾正平臺企業(yè)不公平競爭的行為，特別是利用市場勢力排除競爭對手的做法，以增強市場的可競爭性。

擔心數據保護不足是因為原本沒有完整的數據治理政策。數據是數字經濟時代的石油，無論是交易撮合、還是內容傳輸，無論是提升普惠性、還是支持創(chuàng)新，都離不開數據的貢獻。但過去數據采集、加工、交易、使用環(huán)節(jié)存在大量不合規(guī)甚至不合法的行為，個人隱私、商業(yè)機密得不到保護，甚至造成嚴重的經濟與社會后果。但數據治理也是一項十分敏感的任務，如果數據保護不足，容易造成各種混亂。如果數據保護過度，則又無法充分發(fā)揮數據的效率。

關于數據治理的政策思路集中體現在2022年12月中共中央、國務院發(fā)布的《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》，文件從數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等方面構建數據基礎制度，提出了20條政策舉措。這個框架的創(chuàng)新性主要體現在兩方面，一是“三權分置”的數據產權制度，二是場內、場外并存的數據交易機制。后者比較直觀，“三權分置”是指將數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權分立出來，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則，推動數據要素收益向數據價值和使用價值創(chuàng)造者合理傾斜，是一個既務實又有創(chuàng)新性的制度安排。

構建平臺經濟常態(tài)化監(jiān)管框架

2022年4月中央政治局會議提出平臺經濟進入常態(tài)化監(jiān)管，強調“在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范”。但平臺企業(yè)信心的恢復比較緩慢：一是因為在專項整治期間，一些監(jiān)管部門采取了競爭性監(jiān)管的做法，平臺企業(yè)遭受的打擊比較大；二是因為一些政策的含義并不完全清晰。不過，自2022年年底的中央經濟工作會議起，決策部門一再釋放支持平臺經濟健康發(fā)展的政策信號，相信已經開始有效提升平臺企業(yè)的信心，但“常態(tài)化監(jiān)管”的政策框架尚需逐步構建。

平臺經濟監(jiān)管亟需政策創(chuàng)新。一方面，監(jiān)管政策需要大力提升協調性和透明度。“九龍治水”的治理方式容易讓平臺企業(yè)疲于奔命，提升協調性的目的是保證政策的一致性以及掌握政策實施的節(jié)奏。目前我國已經發(fā)布了《個人信息保護法》《電子商務法》等多部法律，但存在法律之間不銜接、不一致的問題，建議全國人大制定一部《數字經濟法》，作為數字經濟領域的基本法，統領治理政策。2022年7月，經國務院同意，由國家發(fā)展改革委牽頭中國建立了數字經濟發(fā)展部際聯席會議制度。考慮到數字經濟治理的繁雜性，建議在國務院層面建立一個日常性的政策制定與協調機構。

提升政策透明度也同樣重要。國家安全已經成為平臺經濟治理的重要約束因素，與之相關的是“防止資本無序擴張”。對于這樣一些重大的政策考慮，最好能做出相對清晰的界定與闡述，避免平臺企業(yè)因為理解不準確，要么觸犯政策紅線，要么束手束腳，不敢輕易發(fā)展業(yè)務。

另一方面，監(jiān)管政策也應該充分考慮平臺經濟的新的特性?！皵祿畻l”提供了一個非常好的政策創(chuàng)新的樣板。平臺企業(yè)的業(yè)務性質多種多樣，經營特點也千差萬別，可能需要區(qū)別對待。比如電商是全國一個平臺、一個市場，外賣是全國一個平臺、多個市場，網絡約車也一樣。對這類平臺的市場行為的判定，就應該放到具體的本地市場，而不是單純的全國一個市場。更重要的是，一個平臺的定價行為是否合適，可以看平臺的市場勢力，但更重要的是看市場的可競爭性，如果平臺的價格彈性很大，即只要一提價就會流失大量的客戶，這說明平臺并不擁有壟斷力量。在一些特定的業(yè)務領域，市場份額往往在不斷地發(fā)生動態(tài)變化，這起碼說明在這些領域市場勢力不是固定不變的。這并不是要低估壟斷的可能性與危害性，只是在判定和處置壟斷行為的時候，需要充分考慮數字平臺的特性。

平臺經濟治理還應該增加一個新的維度，即對平臺發(fā)展對傳統產業(yè)沖擊的全面評估。效率只是一個指標，新業(yè)務模式的發(fā)展也要考慮經濟與社會的穩(wěn)定問題，如果一家平臺的興起沖垮了所有的線下商場，甚至導致無數人失業(yè)，這樣的調整可能就不是理想的過程。但對這類沖擊應該如何監(jiān)管、協調，并沒有現成的做法可供借鑒，需要平臺與政府共同溝通、探討，尋找一個既能發(fā)揮創(chuàng)新的作用，又不至于造成社會動蕩的辦法。