新時(shí)期海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力提升路徑探討
——以寧波市為例

甘付兵，趙蓉蓉，尹慧珊，王江，張浩寬

（1.寧波市自然資源生態(tài)修復(fù)和海洋管理服務(wù)中心，寧波 315042；2.寧波市測繪和遙感技術(shù)研究院，寧波 315042）

國家海域動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)自2009 年業(yè)務(wù)化運(yùn)行以來，已建立國家、省、市三級海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)體系，布設(shè)了覆蓋國家、省、市、縣四級海洋部門的專線傳輸網(wǎng)絡(luò)，利用衛(wèi)星遙感、航空遙感、遠(yuǎn)程監(jiān)控、現(xiàn)場監(jiān)測等手段，對我國近岸海域開展了立體、實(shí)時(shí)監(jiān)測，積累了大量遙感影像和海域管理數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了各級海洋部門“一張網(wǎng)”、各類海域管理數(shù)據(jù)“一張圖”，為海域管理和執(zhí)法提供了有效的技術(shù)支撐[1-2]。隨著機(jī)構(gòu)改革的深入和政府職能轉(zhuǎn)變，海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測業(yè)務(wù)發(fā)生了巨大變化，為適應(yīng)新形勢、新要求，海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作需在制度體系、監(jiān)測與評價(jià)體系、數(shù)字化改革以及人才培養(yǎng)等方面進(jìn)行提升，以適應(yīng)當(dāng)前海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作發(fā)展的需要。

1 當(dāng)前面臨的新形勢

1.1 海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新要求

黨的十八大對海洋生態(tài)文明建設(shè)作了專門論述，提出要“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”[3]，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”[4]。為推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)，需要切實(shí)做好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)和規(guī)范海域管理，實(shí)施嚴(yán)格的圍填海管控制度，完善海洋生態(tài)長效管理和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加大查處力度，提高海洋生態(tài)管控能力和執(zhí)法效率，這對海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管提出了新要求[5-6]。

1.2 政府職能調(diào)整提出了新任務(wù)

2018 年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[7]，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。同時(shí)將國家海洋局的海域海島管理等職責(zé)并入自然資源部，綜合統(tǒng)籌海域和陸域管理，這給海洋治理體系和治理能力提出了新任務(wù)。

1.3 海洋督察提出了新要求

為解決我國海洋資源環(huán)境管理領(lǐng)域突出問題，促進(jìn)海洋資源的節(jié)約集約利用，提供切實(shí)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要法治保障，自然資源部建立了海洋督察制度。在2017年和2021年兩次全國海洋督察中，都將海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管作為督察的重要內(nèi)容，多地督察反饋意見中均指出存在海域監(jiān)管力度不足、用海項(xiàng)目審批規(guī)范性有待提高等問題，這對各級海域監(jiān)管能力提出了新要求。

1.4 數(shù)字化改革提出了新途徑

黨的十九屆四中全會明確指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息”。

2022 年浙江省出臺數(shù)字化改革整體方案，指出數(shù)字化改革是浙江立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略舉措[8]。數(shù)字化改革是政府全面深化改革的總抓手，為海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了新途徑。

2 存在的主要問題

2.1 海域監(jiān)管制度有待進(jìn)一步完善

2009年寧波海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)化運(yùn)行以來，先后出臺了一批海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度文件，但未形成體系，未得到及時(shí)更新和補(bǔ)充。隨著機(jī)構(gòu)改革后政府職能調(diào)整不斷深入，以及中央環(huán)保督察和海洋督察的常態(tài)化開展，對海域監(jiān)管提出了更高的要求，現(xiàn)有監(jiān)管制度已不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

2.2 海域監(jiān)管業(yè)務(wù)有待進(jìn)一步融合

寧波海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)初步建立了市、縣兩級業(yè)務(wù)體系，但隨著機(jī)構(gòu)改革后政府職能調(diào)整不斷深入，原有業(yè)務(wù)模式已不能滿足新時(shí)期發(fā)展的需要，如何實(shí)現(xiàn)與國土空間規(guī)劃、自然資源調(diào)查監(jiān)測、行政執(zhí)法和數(shù)字化改革融合發(fā)展，成為迫切需要解決的問題。

2.3 數(shù)字化水平有待進(jìn)一步提升

寧波近年來開展了海岸線調(diào)查、海島調(diào)查、潮間帶（灘涂）監(jiān)測和評價(jià)、圍填海調(diào)查等基礎(chǔ)調(diào)查工作，但整體集成不夠，信息化水平不高，如何建立規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和應(yīng)用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與自然資源和規(guī)劃數(shù)字化改革融合是海域管理數(shù)字化提升和發(fā)展的必然途徑。

2.4 技術(shù)水平有待進(jìn)一步提高

目前海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測手段仍相對薄弱，主要以遙感監(jiān)測為主，現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)較為缺乏；監(jiān)測范圍主要以項(xiàng)目用海批后監(jiān)管、海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測為主，對重點(diǎn)河口、海灣、灘涂、水下地形地貌、海域生態(tài)監(jiān)測，圍填海后評價(jià)，海岸帶承載力評價(jià)等方面工作開展較少，業(yè)務(wù)范圍和技術(shù)水平亟須拓展和加強(qiáng)。

2.5 人員隊(duì)伍有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前市、縣級海域監(jiān)管部門普遍存在機(jī)構(gòu)薄弱，專業(yè)技術(shù)人員相對缺乏、專業(yè)水平相對較低等問題，未延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然和規(guī)劃所，未落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管制度，難以形成整體監(jiān)管合力，難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全過程監(jiān)管，已不能滿足海域全過程、全覆蓋、高精度、智能化監(jiān)管的要求。

3 能力提升路徑建議

3.1 完善市縣聯(lián)動(dòng)制度體系，提升海域監(jiān)管能力

為適應(yīng)新形勢、新要求，全面落實(shí)海洋空間資源和海域要素監(jiān)測，建立完善的海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制體制和監(jiān)測業(yè)務(wù)規(guī)范至關(guān)重要。自機(jī)構(gòu)改革以來，市、縣兩級海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)開展都存在機(jī)構(gòu)不全和技術(shù)隊(duì)伍不足等問題，已不能滿足目前海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作的需要。應(yīng)借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源和規(guī)劃所在山、水、林、田、湖各方面發(fā)揮了較好的屬地監(jiān)管職責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)政事權(quán)，厘清市、縣海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管職責(zé)邊界，按照精細(xì)化、網(wǎng)格化監(jiān)管要求，充分發(fā)揮屬地監(jiān)管優(yōu)勢。將海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）自然資源和規(guī)劃所，建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級聯(lián)動(dòng)機(jī)制，做好任務(wù)分工、配備專門人員，明確監(jiān)測范圍和業(yè)務(wù)流程，為海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供制度保障。同時(shí)為落實(shí)項(xiàng)目用海“事前、事中、事后”全過程監(jiān)管、海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)監(jiān)測、用?，F(xiàn)狀監(jiān)測等各項(xiàng)監(jiān)管業(yè)務(wù)，制定海岸線、灘涂、重點(diǎn)海灣（河口）等海洋空間資源監(jiān)測制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善市縣聯(lián)動(dòng)制度體系建設(shè)，為海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供制度保障。

3.2 建立海域監(jiān)測體系，提升技術(shù)支撐能力

海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測是自然資源部海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)工作，是全面服務(wù)海域綜合管理的重要手段[9-10]。海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測工作要以“常態(tài)化、全覆蓋、全過程”為目標(biāo)，以服務(wù)“生態(tài)用海、生態(tài)管?！睘橹骶€，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)自然資源監(jiān)管業(yè)務(wù)融合，建立以海洋空間資源和海域要素監(jiān)測為主體的監(jiān)測體系。運(yùn)用多時(shí)相高精度遙感、無人機(jī)遙感、無人船和感知技術(shù)，建立基于多源數(shù)據(jù)海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系。海洋空間資源監(jiān)測主要包括海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測、沿海灘涂（潮間帶）監(jiān)測、重點(diǎn)海灣（河口）監(jiān)測等；海域海島要素監(jiān)測包括海域使用現(xiàn)狀監(jiān)測、無居民海島開發(fā)利用監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目用海動(dòng)態(tài)監(jiān)測、海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)多周期監(jiān)測、特殊利用海島常態(tài)化監(jiān)測等（表1），為海域管理提供實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)信息和可靠數(shù)據(jù)支撐。

表1 寧波市海域動(dòng)態(tài)監(jiān)測體系建設(shè)內(nèi)容

3.3 構(gòu)建海洋資源評價(jià)體系，提升行政輔助能力

為滿足海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，以“服務(wù)管理、融入管理、改進(jìn)管理”為目標(biāo)，以“指標(biāo)化”和“信息化”為手段，匯集海洋生態(tài)、空間資源、生態(tài)修復(fù)、開發(fā)利用等專題數(shù)據(jù)，結(jié)合發(fā)改、土地、規(guī)劃、交通、環(huán)境、水利、漁業(yè)等多跨數(shù)據(jù)，開展港口、海灣、灘涂、河口等監(jiān)測評價(jià)，圍填海后評價(jià)，生態(tài)評價(jià)等專題研究[11]（表2），建立海洋資源評價(jià)體系，為海洋保護(hù)與開發(fā)利用、圍填海管控、國土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌發(fā)展和海岸帶空間治理提供科學(xué)依據(jù)，提高海洋管理精細(xì)化和智能化水平。

表2 寧波市海域評價(jià)體系建設(shè)內(nèi)容

3.4 建設(shè)海域智慧監(jiān)管場景，提升信息化管理能力

在數(shù)字化改革大背景下，為全面掌握海洋資源、開發(fā)利用現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?dòng)態(tài)，以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，以海域全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)管為主線，解決海洋業(yè)務(wù)與其他職能部門的多跨場景業(yè)務(wù)協(xié)同短板。

構(gòu)建海洋資源數(shù)據(jù)庫，包括：基礎(chǔ)地理信息、涉海區(qū)劃與管理、海洋空間資源和海洋生態(tài)資源數(shù)據(jù)庫（圖1）。建設(shè)海域智治、海岸智美、海域智判和業(yè)務(wù)駕駛艙應(yīng)用場景（圖2），完善海域?qū)徟⒈O(jiān)管流程，優(yōu)化海洋資源要素配置，強(qiáng)化對海岸帶、生態(tài)治理、海洋權(quán)益的多維度分析研判和視覺化預(yù)警，協(xié)同多業(yè)務(wù)場景，加強(qiáng)海域監(jiān)管的整體智治，提升海洋綜合治理能力。

圖1 寧波市魅力藍(lán)海數(shù)據(jù)庫建設(shè)框架圖

3.5 加強(qiáng)海洋科技人才培養(yǎng)，提升海洋創(chuàng)新能力

為適應(yīng)新形勢、新要求，以海洋強(qiáng)國為使命，加強(qiáng)海洋科技人才隊(duì)伍和學(xué)科建設(shè)，著力建設(shè)與引進(jìn)海洋科研院所，將海洋科技人才納入政府緊缺人才目錄，建立海洋人才評價(jià)體系，開展國際性海洋科技交流研討，提升海洋科技綜合實(shí)力和創(chuàng)新能力。