新時(shí)代東西部縣際協(xié)作治理研究

郭青青

[摘要] 東西部協(xié)作制度為我國貧困治理發(fā)揮了重要作用。在如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，如何繼續(xù)推進(jìn)東西部協(xié)作治理實(shí)踐，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展尤為重要。本文著眼東西部協(xié)作主題，以貴州省紫云縣東西部協(xié)作實(shí)踐為研究樣本，圍繞“結(jié)構(gòu)—過程—效能”，通過剖析貴州省紫云苗族布依族自治縣與山東省青島市即墨區(qū)、廣東省廣州市南沙區(qū)東西部協(xié)作治理實(shí)踐，針對(duì)存在的問題，提出了進(jìn)一步推動(dòng)縣域東西部協(xié)作治理可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 東西部協(xié)作；鄉(xiāng)村振興；縣域治理；紫云縣

[作者單位] 中共紫云苗族布依族自治縣委黨校

黨的二十大報(bào)告指出，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)共同富裕要立足于當(dāng)前中國社會(huì)的主要矛盾，即不平衡不充分的問題，東西部協(xié)作正是基于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)共同富裕作出的決策部署。貴州與東部省份發(fā)展水平存在較大差距，縣域更甚。2022年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持貴州在新時(shí)代西部大開發(fā)上闖新路的意見》，支持廣東與貴州建立更加緊密的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系。如何運(yùn)用國家政策促進(jìn)貴州縣域發(fā)展、推動(dòng)共同富裕成為重要的課題。

實(shí)踐與成效

明確治理主體。貴州省紫云縣過去是深度貧困縣，同時(shí)也是民族地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)，在國家號(hào)召和動(dòng)員下，紫云縣先后與山東省青島市即墨區(qū)、廣東省廣州市南沙區(qū)建立了協(xié)作關(guān)系，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場參與、社會(huì)補(bǔ)充”的治理格局。一是黨委政府起主導(dǎo)作用。紫云縣東西部協(xié)作實(shí)踐中實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓，專班推進(jìn)、部門落實(shí)的工作機(jī)制。成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記、縣長任雙組長，縣委副書記、分管副縣長任副組長，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員。二是企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體。圍繞千企幫千鎮(zhèn)、萬企興萬村，聚焦產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個(gè)振興，以“政府建平臺(tái)+市場化運(yùn)作”方式，利用即墨區(qū)/南沙區(qū)的資金、技術(shù)、人才、消費(fèi)市場優(yōu)勢，發(fā)揮紫云縣自然資源、勞動(dòng)力、政策等優(yōu)勢，協(xié)作雙方黨委政府積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)或直接投資，或共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，或援建就業(yè)車間，或直接資金援助。三是社會(huì)組織作為有力補(bǔ)充。在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興中，紫云縣與即墨區(qū)/南沙區(qū)的社會(huì)組織、群團(tuán)組織合作，內(nèi)容涵蓋教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，幫扶方式主要有資金援助、物資捐助、服務(wù)援助等。

優(yōu)化治理過程。一是政策啟動(dòng)。1996年國家提出東西部扶貧協(xié)作戰(zhàn)略，青島市即墨區(qū)與紫云縣的協(xié)作由此開始。2021年，中央調(diào)整新一輪東西部協(xié)作結(jié)對(duì)關(guān)系，廣州市南沙區(qū)與紫云縣建立協(xié)作關(guān)系。通過開展雙邊高層聯(lián)席會(huì)議、即墨區(qū)/南沙區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)深入到紫云縣基層調(diào)研，分別召開部門負(fù)責(zé)人、駐村第一書記、村干部、村民代表訪談會(huì)等方式，通過支援方的主動(dòng)挖掘和受援方的主動(dòng)表達(dá)，雙方就各自優(yōu)勢找尋契合點(diǎn)，根據(jù)自身職責(zé)制定了相關(guān)幫扶方案。

二是落實(shí)協(xié)作內(nèi)容。以南沙區(qū)與紫云縣協(xié)作為例，由黨委政府主要負(fù)責(zé)同志任組長的鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)導(dǎo)小組是協(xié)作工作體系核心，擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)各方關(guān)系的職責(zé)，通過小組辦公室協(xié)調(diào)職能建立跨越組織邊界的聯(lián)系。經(jīng)過雙方多頻次溝通和考察調(diào)研后簽署了框架協(xié)議，明確了雙方協(xié)作內(nèi)容，形成“政府+企業(yè)+社會(huì)組織”的治理格局。

三是監(jiān)督激勵(lì)。紫云縣以清單式方式推進(jìn)項(xiàng)目監(jiān)管，定期向上級(jí)部門匯報(bào)援建項(xiàng)目進(jìn)展和資金撥付使用情況，制定援建項(xiàng)目信息通報(bào)制度，各責(zé)任單位建立協(xié)作臺(tái)賬以適當(dāng)形式及時(shí)公開信息，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，加強(qiáng)考核評(píng)估和激勵(lì)問責(zé)。紫云縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、相關(guān)部門每年底就協(xié)作開展情況報(bào)縣東西部協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，并組織相關(guān)部門進(jìn)行考核，在綜合自查總結(jié)和縣級(jí)考核的基礎(chǔ)上形成考評(píng)結(jié)果，報(bào)縣東西部協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組審定，以每年召開專題會(huì)議形式通報(bào)協(xié)作情況，對(duì)有突出成績的企業(yè)、社會(huì)組織和愛心人士，給予如減稅降費(fèi)、資金補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)東部協(xié)作地區(qū)來紫云縣掛職的干部和專業(yè)技術(shù)人員除提供住房、醫(yī)療、休假津貼等保障之外，還將評(píng)優(yōu)評(píng)先名額向東部地區(qū)人員傾斜。

體現(xiàn)治理成效。從受援方來看，一是通過東西部協(xié)作形成了政府間跨地區(qū)、跨層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)治理體系，提升各自地方治理效能。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，通過開展就業(yè)培訓(xùn)和完善勞務(wù)輸出對(duì)接機(jī)制，幫助紫云縣農(nóng)村勞動(dòng)力赴東部地區(qū)就業(yè)；通過開展線上線下黔貨出山系列消費(fèi)協(xié)作，引入電商企業(yè)，拓寬農(nóng)特產(chǎn)品消費(fèi)空間；圍繞引進(jìn)來、扶幫促、帶就業(yè)、壯產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。三是社會(huì)效能方面，通過組團(tuán)式人才交流培訓(xùn)，為紫云縣醫(yī)療人才培養(yǎng)和醫(yī)療質(zhì)量提升打下了基礎(chǔ)，開展義診活動(dòng)提升了群眾獲得感；通過搭建教育幫扶提高了紫云縣教育事業(yè)發(fā)展的自我造血功能；圍繞“兩不愁、三保障”建設(shè)宜居鄉(xiāng)村，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，改善了農(nóng)村人居環(huán)境。四是人才建設(shè)效能方面，堅(jiān)持輸血與造血有機(jī)結(jié)合，積極開展人才掛職交流和培訓(xùn)，提升了雙方干部人才的素質(zhì)和能力。

從援助方來看，一是多年東西部協(xié)作實(shí)踐在提升受援方政府治理效能的同時(shí)，也同樣提升了自身的治理效能。二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，即墨區(qū)、南沙區(qū)的部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到紫云縣，不僅填補(bǔ)了紫云縣產(chǎn)業(yè)空白、增強(qiáng)了紫云縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，同時(shí)也加速了東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)；通過勞務(wù)協(xié)作保證了山東、廣東勞動(dòng)力供給，降低了生產(chǎn)成本。東部地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)入西部地區(qū)，拓寬了市場空間。三是社會(huì)效能方面，企業(yè)、社會(huì)組織在政府引導(dǎo)下通過投資建廠、物資捐贈(zèng)、協(xié)助進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等方式參與東西部協(xié)作，推動(dòng)形成了紫云縣共建共治共享社會(huì)治理格局。四是人才建設(shè)效能方面，即墨區(qū)、南沙區(qū)通過干部掛職和人才交流，培養(yǎng)和提升了干部的綜合能力，且兩地政府對(duì)交流人才都予以不同程度的優(yōu)惠政策，有利于其職業(yè)發(fā)展。

問題與挑戰(zhàn)

地方政府缺乏持續(xù)動(dòng)力。一是地方政府未把協(xié)作當(dāng)作職責(zé)，積極性、主動(dòng)性不足，在個(gè)別地區(qū)會(huì)出現(xiàn)前期不努力，后期趕業(yè)績現(xiàn)象。二是援助方資源和能力有限，有些東部省份不止援助一個(gè)省，如山東省2021年以前除了援助貴州還要援助重慶，壓力較大，持續(xù)動(dòng)力不足。三是受援方內(nèi)生動(dòng)力不足，造血能力較弱，主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展持續(xù)性不足。一是受援地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較弱，引入企業(yè)存續(xù)時(shí)間不穩(wěn)定，且企業(yè)多為勞動(dòng)力密集型，技術(shù)含量較低，示范帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)。二是對(duì)引入企業(yè)的考察與監(jiān)管不夠?；A(chǔ)較弱的受援縣域?qū)ζ髽I(yè)吸引力較弱，對(duì)協(xié)作企業(yè)入駐標(biāo)準(zhǔn)較低，考察和監(jiān)管較松，導(dǎo)致企業(yè)利用政策獲利，項(xiàng)目爛尾，成本由政府和百姓承擔(dān)。三是產(chǎn)品銷售配套設(shè)施不足。特別是在受援縣域的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，消費(fèi)市場尚未得到完全和有效開發(fā)。

社會(huì)組織參與度不夠。一是偏遠(yuǎn)落后的縣域?qū)ι鐣?huì)組織的吸引力弱，協(xié)作中主要依靠的幫扶力量是政府，社會(huì)組織參與度較低。二是政府與社會(huì)組織溝通不足，部分社會(huì)組織雖有專業(yè)能力與資源，但缺乏與政府的溝通渠道，無法參與到協(xié)作治理中。三是社會(huì)組織目標(biāo)定位與社會(huì)發(fā)展需求不相符。在紫云縣，社會(huì)組織參與的形式主要是捐資捐物，開展專業(yè)性幫扶服務(wù)的很少。

保障協(xié)作運(yùn)行機(jī)制不健全。一是決策科學(xué)合理性不足?，F(xiàn)行的東西部協(xié)作由中央層面規(guī)定基本考核標(biāo)準(zhǔn)，具體執(zhí)行由協(xié)作雙方協(xié)商。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，紫云縣部分受援資金的實(shí)際用途和村民所需不匹配。二是信息共享機(jī)制不健全。當(dāng)前東西部協(xié)作缺乏完善的信息交流平臺(tái)，地方政府間日常溝通交流不足。三是利益協(xié)調(diào)機(jī)制需完善。如何平衡、協(xié)調(diào)協(xié)作治理中各主體間的利益，確保協(xié)作目標(biāo)的一致性，是協(xié)作治理能否成功的關(guān)鍵。

對(duì)策和建議

激發(fā)地方政府持續(xù)動(dòng)力。一是從被動(dòng)接受到主動(dòng)承擔(dān)。無論是援助地區(qū)還是受援地區(qū)，地方政府要樹立大局意識(shí)，主動(dòng)協(xié)作任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮埽瑥拿撠毠?jiān)到鄉(xiāng)村振興，如何繼續(xù)發(fā)揮東西部協(xié)作的作用，實(shí)現(xiàn)從短期內(nèi)超常舉措向長期性常態(tài)化協(xié)作轉(zhuǎn)變。二是利益回饋反哺東部援助地區(qū)。中央對(duì)東部援助地區(qū)除精神激勵(lì)外，要繼續(xù)建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)援助動(dòng)力，如減免稅費(fèi)和擴(kuò)大政府補(bǔ)貼規(guī)模，降低協(xié)作的經(jīng)濟(jì)成本和行政成本。西部受援地區(qū)可按市場原則將本地區(qū)某些節(jié)余指標(biāo)（如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)）與援助方跨省域調(diào)劑，使雙方獲益。三是提升內(nèi)生動(dòng)力。受援地區(qū)需借助東西部協(xié)作政策自立自強(qiáng)，找準(zhǔn)自身發(fā)展目標(biāo)與路徑。同時(shí)，通過上級(jí)政府、援助方對(duì)幫扶效果進(jìn)行考核評(píng)估，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，將考核結(jié)果與雙方組織及人員績效掛鉤，對(duì)考核結(jié)果不理想的給予相應(yīng)處置，如收回援助資金、撤出援助項(xiàng)目等，倒逼受援方轉(zhuǎn)變思維提升造血功能。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新。對(duì)受援地區(qū)已有老牌企業(yè)，要引導(dǎo)和推動(dòng)優(yōu)化升級(jí)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。培育和引導(dǎo)本土經(jīng)濟(jì)效益好、科技創(chuàng)新強(qiáng)的新興產(chǎn)業(yè)和品牌。引進(jìn)東部企業(yè)投資，利用其資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)發(fā)展本土企業(yè)。借助東西部市場與機(jī)遇，開發(fā)西部生態(tài)民族、土特產(chǎn)等資源，發(fā)展深加工業(yè)、輕工業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)。二是加強(qiáng)企業(yè)服務(wù)和監(jiān)管。西部受援地區(qū)政府部門要繼續(xù)出臺(tái)和兌現(xiàn)對(duì)參與協(xié)作企業(yè)的優(yōu)惠政策，激發(fā)積極性和主動(dòng)性。要為企業(yè)提供清廉的營商環(huán)境，堅(jiān)決查處向企業(yè)亂檢查、亂攤派、亂伸手行為。推進(jìn)數(shù)字化改革，利用一張網(wǎng)平臺(tái)提高政務(wù)效率。要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)引入前的考察和引入后的監(jiān)管，確保引入企業(yè)能夠落地且長久發(fā)展。三是完善基礎(chǔ)設(shè)施。除每年線上線下推進(jìn)產(chǎn)銷會(huì)外，要加強(qiáng)受援地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大電子商務(wù)的推廣應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)商品線上線下銷售整合。同時(shí)注重引導(dǎo)村級(jí)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成規(guī)模效應(yīng)。

提高社會(huì)組織參與度。通過政府購買服務(wù)方式把政府無力承擔(dān)、承擔(dān)不好的協(xié)作事項(xiàng)交給社會(huì)組織來完成，對(duì)幫扶或社會(huì)發(fā)展所需的社會(huì)組織，更要加大財(cái)政扶持力度，激發(fā)其參與東西部協(xié)作的熱情。比如南沙區(qū)與紫云縣協(xié)作實(shí)踐中，南沙區(qū)工青婦圍繞紫云縣困難群體充分發(fā)揮勞模、志愿者、創(chuàng)業(yè)能手等帶動(dòng)促進(jìn)作用，積極開展助學(xué)、助就業(yè)創(chuàng)業(yè)等幫扶行動(dòng)。南沙工商聯(lián)廣泛動(dòng)員企業(yè)赴紫云縣參與各類幫扶行動(dòng)，組織各類行業(yè)商會(huì)參與社會(huì)幫扶。

健全協(xié)作運(yùn)行保障機(jī)制。一是優(yōu)化協(xié)作決策體制。協(xié)作雙方政府決定資金使用時(shí)，在尊重雙方意愿的基礎(chǔ)上，要深入基層鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)研，聽取村民、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見后形成評(píng)估報(bào)告，確保幫扶決策科學(xué)合理。二是完善信息交流與共享機(jī)制。搭建東西部協(xié)作信息共享平臺(tái)，協(xié)作主體間要定期交流與日常交流結(jié)合，及時(shí)制定和調(diào)整協(xié)作內(nèi)容。同時(shí)，利用新媒體平臺(tái)，宣傳和發(fā)布東西部協(xié)作相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)之間信息互聯(lián)互通，營造全社會(huì)共同參與的濃厚氛圍。三是完善利益協(xié)調(diào)與平衡機(jī)制。政府是協(xié)作的裁判員、組織員，要成立專門的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立規(guī)范的利益表達(dá)和溝通機(jī)制，了解各方利益訴求。同時(shí)，還要建立規(guī)范有效的利益平衡或補(bǔ)償機(jī)制，如生態(tài)地區(qū)利益平衡機(jī)制、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷利益機(jī)制、資源高效利用機(jī)制、污染防范機(jī)制、人才利益補(bǔ)償機(jī)制等。