張家春，陽(yáng)利永

（1.玉溪市土地整治中心，云南玉溪 653100；2.玉溪師范學(xué)院地理與國(guó)土工程學(xué)院，云南玉溪 653100）

我國(guó)人均耕地面積較少，糧食安全早已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。保障國(guó)家糧食安全，重點(diǎn)是做好“藏糧于地、藏糧于技”，“兩藏”戰(zhàn)略是完善糧食安全保障體系與合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的現(xiàn)實(shí)途徑[1]。耕地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心資源，也是保障糧食安全的戰(zhàn)略資源[2]。作為增加耕地?cái)?shù)量和提升耕地質(zhì)量的主要方式，農(nóng)村土地整治成為國(guó)家“藏糧于地、藏糧于技”和保障糧食安全的主要手段。近些年來(lái)，在建設(shè)占用、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的多重壓力下，農(nóng)村土地整治為增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量和保障國(guó)家糧食安全等做出了重要貢獻(xiàn)。但在土地整治推進(jìn)實(shí)施過(guò)程中，卻存在著一些問(wèn)題，阻礙了農(nóng)村土地整治的順利推進(jìn)和整治實(shí)效。因此，研究農(nóng)村土地整治中存在的問(wèn)題，對(duì)提高土地整治效益具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)于農(nóng)村土地整治中存在的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界主要從整治資金、項(xiàng)目管理、規(guī)劃與設(shè)計(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面開(kāi)展研究；然而，已有研究大部分集中于平原地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)，針對(duì)丘陵山區(qū)的研究則相對(duì)偏少[3-9]。因此，本文以位于典型丘陵山區(qū)的云南省玉溪市為例，通過(guò)分析其農(nóng)村土地整治中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，針對(duì)性地提出農(nóng)村土地整治優(yōu)化策略，以期為丘陵山區(qū)農(nóng)村土地整治提供決策支持。

1 玉溪市概況

1.1 自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況

玉溪市屬云南省轄地級(jí)市，位于云南省中部，是滇中城市經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的核心城市之一，下轄紅塔區(qū)、江川區(qū)、澄江市、通海縣、華寧縣、易門(mén)縣、峨山彝族自治縣、新平彝族傣族自治縣和元江哈尼族彝族傣族自治縣等9個(gè)縣（市、區(qū)）。玉溪市山地、峽谷、高原、盆地交錯(cuò)分布，大部分地區(qū)海拔1 500～1 800 m，山區(qū)面積占90.6%，屬中亞熱帶濕潤(rùn)冷冬高原季風(fēng)氣候，立體氣候特征十分明顯。根據(jù)《玉溪市2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，玉溪市戶籍人口222.4萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口101.8 萬(wàn)人、鄉(xiāng)村人口120.6 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率約為45.8%。2022 年，玉溪市生產(chǎn)總值2 520.6 億元，按可比價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)4.3%；其中，農(nóng)業(yè)增加值247.3 億元，增長(zhǎng)5.0%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為9.8∶44.8∶45.4，一、二、三產(chǎn)業(yè)分別拉動(dòng)GDP 增長(zhǎng)0.5、2.8、1.0 個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為11.8%、65.8%、22.4%。2022 年，玉溪市固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)10.8%，其中農(nóng)業(yè)投資增長(zhǎng)66.8%。2022 年，玉溪市糧食產(chǎn)量61 847.2 萬(wàn)kg，按戶籍人口計(jì)算，人均糧食占有量278 kg，遠(yuǎn)低于全國(guó)人均水平的486 kg。

1.2 土地利用概況

第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，玉溪市耕地保有量為20.08 萬(wàn)hm2，并有園地8.94 萬(wàn)hm2、林地98.77萬(wàn)hm2、草地2.81萬(wàn)hm2、濕地0.18萬(wàn)hm2、城鎮(zhèn)村及工礦用地4.98萬(wàn)hm2、交通運(yùn)輸用地2.68萬(wàn)hm2和水域及水利設(shè)施用地4.56 萬(wàn)hm2。在耕地中，水田、水澆地、旱地的面積分別為5.11 萬(wàn)hm2、0.94 萬(wàn)hm2、14.03 萬(wàn)hm2，分別占耕地面積的25.46%、4.67%、69.86%，以旱地為主；與第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)相比，玉溪全市耕地保有量在10 年間減少5.31 萬(wàn)hm2，比國(guó)家下達(dá)耕地保有量任務(wù)少3.25 萬(wàn)hm2，耕地保護(hù)缺口大，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。2022 年，玉溪市耕地保有量為19.77 萬(wàn)hm2，比第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查面積減少0.31 萬(wàn)hm2，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，如農(nóng)民為獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益而選擇種植柑橘、花卉和藥材等。

1.3 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施概況

近年來(lái)，為進(jìn)一步遏制耕地減少的勢(shì)頭，有效化解耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，玉溪市嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家耕地保護(hù)政策，大力推進(jìn)土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施，旨在有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)量，產(chǎn)出的耕地指標(biāo)保障了全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展用地指標(biāo)，同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村振興工作發(fā)揮了助推作用。2019—2022年，玉溪市各縣（市、區(qū)）共申報(bào)組織實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目138 個(gè)，建設(shè)規(guī)模1.09 萬(wàn)hm2，預(yù)算投資133 869 萬(wàn)元。截至2022 年末，各縣（市、區(qū)）已完成投資91 999萬(wàn)元，報(bào)備入庫(kù)項(xiàng)目48個(gè)，入庫(kù)耕地?cái)?shù)量指標(biāo)815.47 hm2，水田規(guī)模1 118.80 hm2，糧食產(chǎn)能934.53萬(wàn)kg；在建或待建的未入庫(kù)項(xiàng)目52個(gè)，建設(shè)完成后預(yù)計(jì)可產(chǎn)出耕地?cái)?shù)量700 hm2以上、水田規(guī)模2 000 hm2以上、糧食產(chǎn)能1 000 萬(wàn)kg 以上；尚未開(kāi)工土地整治項(xiàng)目8個(gè)，正在開(kāi)展項(xiàng)目前期工作。

2 存在的問(wèn)題

2.1 政出多門(mén)，項(xiàng)目實(shí)施協(xié)調(diào)未形成部門(mén)合力

土地整治項(xiàng)目是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，按目前的制度設(shè)計(jì)和職責(zé)劃分，土地整治項(xiàng)目應(yīng)以地方自然資源管理部門(mén)為實(shí)施主體。但在項(xiàng)目實(shí)施中，土壤檢測(cè)、地力培肥、農(nóng)作物種植、水土保持、耕地后備資源評(píng)價(jià)和挖掘、生態(tài)紅線退讓及水利設(shè)施配套等工作涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、水利、生態(tài)環(huán)境等部門(mén)，只有相關(guān)部門(mén)全面協(xié)同配合，土地整治項(xiàng)目才能順利推進(jìn)并充分發(fā)揮出效益。但在實(shí)際土地整治推進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)過(guò)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)鼓勵(lì)發(fā)展高附加值的設(shè)施農(nóng)業(yè)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)守生態(tài)紅線，林草部門(mén)數(shù)據(jù)與自然資源部門(mén)數(shù)據(jù)不一致，自然資源部門(mén)需要按照本部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)控制耕地“非糧化”等，導(dǎo)致一個(gè)土地整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)“政出多門(mén)”而難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，自然資源部門(mén)“單打獨(dú)斗”問(wèn)題比較突出，土地整治相關(guān)部門(mén)未能真正形成合力。與此同時(shí)，在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目施工中涉及施工方、監(jiān)理方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、村民小組和農(nóng)民等多方，在項(xiàng)目推進(jìn)中任何一項(xiàng)工作出現(xiàn)問(wèn)題或矛盾化解不力，都會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)遲緩或整改不力，嚴(yán)重影響土地整治項(xiàng)目的推進(jìn)和整治效益的充分發(fā)揮。

2.2 農(nóng)民利益與和政府目標(biāo)存在差異，新增耕地“非糧化”遏制困難

從國(guó)家和地方政府的角度出發(fā)，政府在大力推進(jìn)土地整治項(xiàng)目實(shí)施上主要考量3個(gè)目標(biāo)：1）補(bǔ)充新增耕地，確保耕地紅線；2）新增耕地用于種植糧食作物，保障國(guó)家糧食安全；3）基于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)下的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)產(chǎn)出。從農(nóng)民的角度出發(fā)，也樂(lè)于接受土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)項(xiàng)目區(qū)生產(chǎn)條件改善和產(chǎn)能提高帶來(lái)的益處。

但從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益看，以玉溪市水稻種植為例，在扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與勞動(dòng)力投入成本后，農(nóng)民種植糧食作物的虧損預(yù)計(jì)在4 500 元·hm-2左右；明顯偏低的種糧收益嚴(yán)重影響了農(nóng)民的種糧積極性，農(nóng)民傾向于種植經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物而不愿種植糧食作物；而土地整治項(xiàng)目實(shí)施后新增耕地或水田種植糧食作物是有嚴(yán)格要求的。

因此，保障農(nóng)民利益與國(guó)家防止耕地“非糧化”之間長(zhǎng)期存在矛盾，在缺乏有效激勵(lì)機(jī)制的情況下，僅靠加強(qiáng)政策宣傳和做好基層工作難以取得明顯效果；在目前尚未建立長(zhǎng)效調(diào)和機(jī)制的情況下，農(nóng)民“要項(xiàng)目”和“要種糧”之間的矛盾凸顯，農(nóng)民耕種目標(biāo)會(huì)與國(guó)家和社會(huì)目標(biāo)存在相悖問(wèn)題。

2.3 政策調(diào)整未完全適應(yīng)，耕地指標(biāo)入庫(kù)難度大

為適應(yīng)新形勢(shì)下耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”和遏制“非糧化”的要求，自然資源管理部門(mén)有必要適時(shí)調(diào)整土地整治相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，這些舉措有益于更好地推進(jìn)土地整治工作。然而，自然資源部門(mén)對(duì)地方入庫(kù)的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目要求種植應(yīng)季糧食作物并持續(xù)監(jiān)管3～5 年，水田必須種植水稻3～5 年，特別是整治項(xiàng)目如果出現(xiàn)“非糧化”，將會(huì)面臨退庫(kù)而扣回指標(biāo)。然而，農(nóng)村土地整治項(xiàng)目周期相對(duì)較長(zhǎng)，對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)而言，由于指標(biāo)審核政策變化快，實(shí)際執(zhí)行時(shí)缺乏過(guò)渡期，時(shí)常出現(xiàn)用新標(biāo)準(zhǔn)衡量老項(xiàng)目的問(wèn)題，導(dǎo)致耕地指標(biāo)無(wú)法正常入庫(kù)，甚至已經(jīng)入庫(kù)的耕地指標(biāo)面臨因不符合新標(biāo)準(zhǔn)而退庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。如2019—2022 年，玉溪市共有46 個(gè)項(xiàng)目指標(biāo)被核減或退庫(kù)整改，涉及新增耕地?cái)?shù)量1 359.47 hm2，水田規(guī)模438.07 hm2，糧食產(chǎn)能1 400萬(wàn)kg。從工作邏輯上看，上述項(xiàng)目經(jīng)過(guò)整改后重新入庫(kù)的通道暢通，但整改的過(guò)程會(huì)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)費(fèi)、種植管護(hù)費(fèi)的增加，這對(duì)當(dāng)前財(cái)政收支狀況并不樂(lè)觀的地方政府來(lái)說(shuō)，整改過(guò)程較為繁瑣。

2.4 規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理精細(xì)程度不夠，項(xiàng)目建設(shè)低于預(yù)期

從本質(zhì)上看，土地整治項(xiàng)目是一項(xiàng)“改田造地”的農(nóng)業(yè)工程，土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)直接指導(dǎo)施工，需要精細(xì)管理。

在玉溪市近年來(lái)已實(shí)施或待實(shí)施的土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在以下4個(gè)問(wèn)題。1）規(guī)劃內(nèi)容上缺乏水利和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的詳細(xì)論證，對(duì)于土地整治過(guò)程中的生態(tài)保護(hù)重視度不足。2）規(guī)劃前期踏勘不夠深入，項(xiàng)目規(guī)劃布局可能與實(shí)地不符，導(dǎo)致多數(shù)項(xiàng)目需要進(jìn)行變更設(shè)計(jì)。3）規(guī)劃設(shè)計(jì)的圖件比例尺偏小，現(xiàn)在規(guī)劃比例尺大多為1∶5 000，致使規(guī)劃布局不準(zhǔn)確或不到位，導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)變更成為常態(tài)。4）在項(xiàng)目管理上，由于組織監(jiān)管不到位，招標(biāo)階段不平衡報(bào)價(jià)，施工中監(jiān)理不到位，擅自變更工程設(shè)計(jì)等問(wèn)題頻發(fā)，導(dǎo)致不少土地整治項(xiàng)目質(zhì)量、成本和進(jìn)度控制較預(yù)期大打折扣。

2.5 項(xiàng)目資金難以保障，項(xiàng)目推進(jìn)面臨困難

盡管實(shí)施土地整治項(xiàng)目是一項(xiàng)利國(guó)利民的共識(shí)之舉，但從筆者的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，目前部分縣（市、區(qū)）對(duì)耕地占補(bǔ)平衡工作重視不夠，組織保障不到位，資金籌措乏力，上級(jí)下達(dá)項(xiàng)目資金被統(tǒng)籌、截留或挪用，土地整治項(xiàng)目資金保障率低，影響項(xiàng)目工程建設(shè)和指標(biāo)入庫(kù)的進(jìn)度。如2019—2022年，玉溪市級(jí)及以上投資項(xiàng)目24 個(gè)，預(yù)算20 729.1 萬(wàn)元，已撥付到縣級(jí)財(cái)政資金29 219 萬(wàn)元，縣級(jí)撥付到項(xiàng)目13 480.72萬(wàn)元，資金保障率僅為46.13%；縣（市、區(qū)）級(jí)投資項(xiàng)目114個(gè)，預(yù)算104 649萬(wàn)元，撥付到項(xiàng)目41 866萬(wàn)元，資金保障率僅為40.01%。

2.6 耕地后備資源不足，嚴(yán)重制約土地整治項(xiàng)目實(shí)施

玉溪市總面積較小，國(guó)家下發(fā)的符合耕地后備資源條件的未利用地面積僅為0.43 萬(wàn)hm2，占云南省耕地后備資源的2.7%；與此同時(shí)，國(guó)家和省級(jí)政府尚未明確低效林地、草地開(kāi)發(fā)為耕地的審批規(guī)定，致使涉及林地、其他草地開(kāi)發(fā)為耕地的項(xiàng)目暫時(shí)不能實(shí)施。因此，玉溪市耕地后備資源存在嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響了土地整治項(xiàng)目尤其是以新增耕地?cái)?shù)量為主要目標(biāo)的土地整治項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)。

3 優(yōu)化策略

為了做好土地整治，須從制度、技術(shù)和管理3 個(gè)層面進(jìn)行優(yōu)化，強(qiáng)化對(duì)土地整治的全要素與全過(guò)程管理。

3.1 從制度層面，保障土地整治順利推進(jìn)

3.1.1 調(diào)整優(yōu)化相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家層面上，要盡快優(yōu)化調(diào)整《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等制度體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，適應(yīng)新形勢(shì)下土地整治項(xiàng)目實(shí)施的要求。地方政府層面上，要進(jìn)一步細(xì)化制定系統(tǒng)化的土地整治規(guī)章制度，進(jìn)一步明確土地整治項(xiàng)目實(shí)施中相關(guān)政府部門(mén)的職責(zé)、參與方式等內(nèi)容，加強(qiáng)部門(mén)間的通力合作，真正形成部門(mén)合力。

3.1.2 給予地方適應(yīng)土地整治新政策的適應(yīng)期

保持土地整治相關(guān)政策特別是耕地指標(biāo)入庫(kù)要求的穩(wěn)定性和連續(xù)性，或者在新的土地整治政策頒布后給予一定時(shí)長(zhǎng)的政策執(zhí)行過(guò)渡期，以便實(shí)施主體調(diào)整和適應(yīng)。

3.1.3 加大新增耕地的補(bǔ)貼力度

為彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施和入庫(kù)后監(jiān)管期內(nèi)耕地因種植糧食作物造成比較收益缺口，玉溪市已在市級(jí)層面出臺(tái)文件，明確將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和后期種植管護(hù)費(fèi)納入土地整治項(xiàng)目投資預(yù)算，這在一定程度上提高了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民參與土地整治項(xiàng)目實(shí)施和種植糧食作物的積極性。但是，還需針對(duì)土地整治中的新增耕地，在未來(lái)3～5年的管護(hù)期內(nèi)，連續(xù)給予相應(yīng)期限的雙倍種糧補(bǔ)貼，以進(jìn)一步提高農(nóng)民種糧積極性。

3.1.4 建立土地整治項(xiàng)目的出庫(kù)機(jī)制

目前，由于缺乏明確的出庫(kù)機(jī)制，土地整治項(xiàng)目實(shí)施入庫(kù)后反復(fù)整改和退庫(kù)的現(xiàn)象一再發(fā)生，許多土地整治項(xiàng)目“永遠(yuǎn)在整改的路上”。筆者以為，從項(xiàng)目管理的角度出發(fā)，項(xiàng)目一旦入庫(kù)或指標(biāo)被使用和交易就應(yīng)該及時(shí)出庫(kù)，新增耕地可立即納入一般耕地進(jìn)行管制。

3.2 從技術(shù)層面，提升土地整治項(xiàng)目?jī)?nèi)涵

3.2.1 因地制宜，科學(xué)界定耕地“非糧化”

目前，由于耕地“非糧化”界定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，出現(xiàn)了不少農(nóng)村土地整治項(xiàng)目由于栽種不符合認(rèn)定要求而導(dǎo)致新增耕地未能入庫(kù)的問(wèn)題；部分項(xiàng)目在入庫(kù)后由于監(jiān)管人員個(gè)體經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)知差異等原因而被退庫(kù)整改的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。為避免此類問(wèn)題發(fā)生，自然資源部門(mén)應(yīng)充分吸收融合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)耕地界定的相關(guān)成果標(biāo)準(zhǔn)并廣泛征詢各地基層的意見(jiàn)，根據(jù)平原地區(qū)和丘陵山區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)科學(xué)界定耕地“非糧化”。

3.2.2 優(yōu)化規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容

土地整治項(xiàng)目規(guī)劃內(nèi)容的完整性與合理性，是實(shí)施好土地整治項(xiàng)目的基本要求。要細(xì)化規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告的內(nèi)容和要求，在設(shè)計(jì)報(bào)告中加強(qiáng)水利和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的論證，加強(qiáng)規(guī)劃方案的比選。

3.2.3 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)

在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工和后期管護(hù)等各個(gè)階段，都應(yīng)注重土地整治區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)耕地的可持續(xù)利用。例如，在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，盡量減少工程措施，不可避免的工程也應(yīng)更多地融入生態(tài)工程設(shè)計(jì)，從源頭保護(hù)好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；在工程施工階段，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，最大限度減少對(duì)項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境的干擾和影響，從施工方面保護(hù)好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；在后期管護(hù)階段，做好3 年管護(hù)期內(nèi)甚至是長(zhǎng)期保護(hù)好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃與執(zhí)行。

3.2.4 擴(kuò)大規(guī)劃圖件比例尺

為提升規(guī)劃設(shè)計(jì)的精確度，應(yīng)提高對(duì)規(guī)劃圖件的比例尺要求，采用更大比例尺地圖開(kāi)展土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)。如對(duì)于現(xiàn)狀圖，要求實(shí)測(cè)現(xiàn)狀圖的比例尺不低于1∶2 000，條件允許地區(qū)比例尺可要求不低于1∶1 000。

3.3 從管理層面，促進(jìn)土地整治有效實(shí)施

3.3.1 開(kāi)源與監(jiān)管并行，確保土地整治資金及時(shí)到位

1）多方籌集土地整治資金，建立有穩(wěn)定資金來(lái)源的長(zhǎng)效機(jī)制。目前，玉溪市已出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與土地整治的相關(guān)政策，下一步還應(yīng)加大宣傳和實(shí)施力度，吸引充足資金推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作。2）加強(qiáng)土地整治資金監(jiān)管，杜絕資金挪用、截留問(wèn)題，確保土地整治資金專項(xiàng)用于土地整治，及時(shí)推進(jìn)土地整治并發(fā)揮出效益。

3.3.2 多管齊下，提高農(nóng)民種糧積極性

1）加強(qiáng)政策宣傳和基層工作，提升農(nóng)民對(duì)土地整治項(xiàng)目的主人翁意識(shí)。2）對(duì)土地整治與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)一謀劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)，以便將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和種植管護(hù)費(fèi)等納入項(xiàng)目成本，彌補(bǔ)項(xiàng)目實(shí)施期間的耕地閑置損失和種糧比較收益缺口。3）將農(nóng)村土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)進(jìn)行深度融合，積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)等創(chuàng)新模式，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值，增加農(nóng)民種糧收益，提高農(nóng)民種糧積極性。

3.3.3 加強(qiáng)項(xiàng)目全過(guò)程管理

在項(xiàng)目選址階段，充分調(diào)研并深度征求項(xiàng)目區(qū)利益相關(guān)方的意見(jiàn)；在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位應(yīng)深入項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場(chǎng)踏勘，并加強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的比選、論證和征求多方意見(jiàn)，避免在施工后變更設(shè)計(jì)；在項(xiàng)目施工階段，充分發(fā)揮好監(jiān)理作用，強(qiáng)化施工單位對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和預(yù)算單價(jià)的執(zhí)行；在后期管護(hù)階段，做好農(nóng)民思想工作并加強(qiáng)管控，嚴(yán)防新增耕地“非糧化”，確保補(bǔ)充耕地指標(biāo)及時(shí)入庫(kù)。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，做好土地整治工作需要系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施。土地整治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵手段，做好該項(xiàng)工作可以為農(nóng)業(yè)農(nóng)村科學(xué)化、現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利條件[10]。作為專門(mén)針對(duì)農(nóng)村的重要國(guó)家戰(zhàn)略之一，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決“三農(nóng)”問(wèn)題和推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供了新思路和要求。因此，針對(duì)農(nóng)村土地整治存在的各類問(wèn)題，應(yīng)充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興相關(guān)要求，不斷優(yōu)化土地整治項(xiàng)目的全要素實(shí)施與全過(guò)程管理。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)農(nóng)村土地整治，再通過(guò)農(nóng)村土地整治助力鄉(xiāng)村振興，兩者相輔相成，共同促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。