基于SFIC模型的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑選擇
——以陜西秦嶺為例

馬雪婷（西安建筑科技大學(xué)）

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)下中國(guó)生態(tài)環(huán)境治理中鄉(xiāng)村治理是重點(diǎn)和難點(diǎn)，為增加經(jīng)濟(jì)收益濫用化肥、農(nóng)藥導(dǎo)致土壤、地下水污染，企業(yè)、工廠轉(zhuǎn)移到農(nóng)村發(fā)生工業(yè)污染，“垃圾村”“癌癥村”問(wèn)題頻頻出現(xiàn)，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。因此，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理通常指向鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理這塊短板。

由于鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題存在長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和艱巨性等錯(cuò)綜復(fù)雜的特點(diǎn)，要求政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等主體都需要在行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)互動(dòng)與協(xié)同，從而提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理效率。由此，“協(xié)同治理”在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值得到了學(xué)者們的認(rèn)可。通過(guò)梳理，一是聚焦農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的多元主體協(xié)同，張志勝將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境歸因于相關(guān)主體責(zé)任缺失，探索出在地方政府的主導(dǎo)下，地方企業(yè)、農(nóng)民、非政府組織、農(nóng)村社區(qū)等“利益攸關(guān)者”各司其職，且“多元共治”的治理模式[1]。二是聚焦協(xié)同視角來(lái)分析鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，李寧認(rèn)為協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)資源利用最優(yōu)化與公益最大化，并且是化解農(nóng)村環(huán)境治理碎片化的有效工具，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理創(chuàng)新的理性選擇[2]。三是聚焦利益博弈視角以研究生態(tài)文明過(guò)程中的協(xié)同治理。沈費(fèi)偉則基于相關(guān)利益者理論指出在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過(guò)程中要達(dá)到利益均衡共識(shí)，彼此相互合作，才能共同致力于鄉(xiāng)村治理的善治之道[3]。

根據(jù)現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)，大多對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的路徑、存在困境及成因、治理模式和治理機(jī)制進(jìn)行了詳實(shí)和廣泛的研究，較少關(guān)注協(xié)同過(guò)程中治理主體間的具體關(guān)系。本文以SFIC模型為框架，試圖探討陜西省鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中協(xié)同治理理論如何嵌入及如何做能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理。

二、基于SFIC模型的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理分析

（一）SFIC模型的分析框架

SFIC模型是由國(guó)外學(xué)者Ansell和Gash基于上百個(gè)協(xié)同治理案例進(jìn)行“連續(xù)性近似分析”后，構(gòu)建了由起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)和協(xié)同過(guò)程四個(gè)核心要素組成的模型[4]。每個(gè)核心要素又由若干變量構(gòu)成，又與其他變量相互影響，具體如下圖1所示。

圖1 SFIC模型[5]

SFIC模型描述了實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理過(guò)程中各要素及其變量之間的相互影響關(guān)系。1.起始條件是多元主體參與協(xié)同的重要因素，會(huì)影響整個(gè)協(xié)同過(guò)程及協(xié)同結(jié)果的效果。2.催化領(lǐng)導(dǎo)是保障有效協(xié)同的重要力量，對(duì)于建立良性的信任與溝通至關(guān)重要。3.制度設(shè)計(jì)是維護(hù)協(xié)同過(guò)程程序正當(dāng)性的有效支撐手段。4.協(xié)同過(guò)程是核心因素，在前三個(gè)因素共同推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)?；凇懊鎸?duì)面談話”，充分溝通使協(xié)同各方“建立信任”，對(duì)協(xié)同過(guò)程產(chǎn)生認(rèn)同形成“共識(shí)”，達(dá)成“階段性成果”。

（二）基于SFIC模型的分析

本文試圖通過(guò)深入分析陜西秦嶺地區(qū)建設(shè)生態(tài)鄉(xiāng)村過(guò)程所面臨的現(xiàn)實(shí)訴求，以小見(jiàn)大實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑的描摹與討論。

1.協(xié)同路徑

鑒于西安市秦嶺地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理所取得的成效，現(xiàn)以SFIC模型為基礎(chǔ)對(duì)其協(xié)同路徑進(jìn)行分析。

（1）起始條件

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能夠順利推進(jìn)，起始條件可以從權(quán)力、資源、信息的不對(duì)稱，協(xié)同動(dòng)機(jī)，各方的合作史和糾紛史三方面來(lái)分析。

首先，治理主體具有明顯的權(quán)力、資源、信息的不對(duì)稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)有公權(quán)力，是治理中的調(diào)節(jié)器和操盤(pán)者，企業(yè)有資金及技術(shù)，環(huán)保組織有專(zhuān)業(yè)的知識(shí)能力，村民是直接參與的中堅(jiān)力量，各方在利益、資源和知識(shí)的占有上具有不平等性。但這種不平等是合理范圍內(nèi)的，沒(méi)有任何一方占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，沒(méi)有導(dǎo)致各方在治理鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境過(guò)程中出現(xiàn)信任危機(jī)。其次，各方主體間的協(xié)同動(dòng)機(jī)存在差異性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是在上級(jí)壓力、追求政績(jī)與政治理想三層驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展協(xié)同治理，企業(yè)是由經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)責(zé)任感驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行協(xié)同治理，村民是基于個(gè)人利益和社會(huì)“從眾”心理被動(dòng)參與協(xié)同。最后，參與協(xié)同治理的各方以往有過(guò)合作史和糾紛史會(huì)影響協(xié)同進(jìn)程，比較良好的合作關(guān)系會(huì)促進(jìn)各方之間信任程度，有過(guò)糾紛的經(jīng)歷可能會(huì)造成協(xié)同進(jìn)程減緩。

（2）催化領(lǐng)導(dǎo)

基層黨政性組織發(fā)揮著制定規(guī)則、建立信任、面對(duì)面談話、促進(jìn)共贏的作用，其領(lǐng)導(dǎo)力的重要作用得到公眾的普遍認(rèn)可。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村級(jí)黨組織的引導(dǎo)動(dòng)員功能得以充分發(fā)揮。比如某村探索實(shí)行的“街長(zhǎng)制”，在街巷設(shè)立責(zé)任干部和責(zé)任黨員，動(dòng)員每家每戶加入“評(píng)、曬、獎(jiǎng)”活動(dòng)，引導(dǎo)村民建設(shè)美麗庭院。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村級(jí)黨組織的協(xié)同管理作用得到充足體現(xiàn)。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理需要整合繁瑣、分散的資源，可以通過(guò)聯(lián)動(dòng)“企業(yè)＋專(zhuān)家＋村集體＋農(nóng)戶”方式優(yōu)化當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)，提高村莊人居環(huán)境。

（3）制度設(shè)計(jì)

《陜西省秦嶺生態(tài)保護(hù)條例》等相關(guān)制度是政府和黨基層組織在治理過(guò)程中的“度量衡”，是各方遵循的行動(dòng)指南。一定程度明晰了各方協(xié)同的程序渠道，打破生態(tài)環(huán)境治理只由政府主導(dǎo)的行政界限，以利益契合點(diǎn)為靶向讓政府、企業(yè)、村民、市場(chǎng)各方都能公開(kāi)公正地共同參與到鄉(xiāng)村環(huán)境污染的治理中。規(guī)程中清晰規(guī)范的行為準(zhǔn)則是各方解決鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的主要憑據(jù)，也有利于政府、企業(yè)、村民、市場(chǎng)各方互相信任，提高協(xié)同效率。

（4）協(xié)同過(guò)程

協(xié)同治理是一個(gè)基于各主體能面對(duì)面談話，相互信任、誠(chéng)信溝通，能夠達(dá)成共識(shí)而展開(kāi)協(xié)同的過(guò)程。第一，各方能面對(duì)面談話是開(kāi)展協(xié)同過(guò)程的開(kāi)端，也是后續(xù)能夠持續(xù)深化協(xié)同的基礎(chǔ)。第二，在協(xié)同過(guò)程中，由于各方存在利益、資源、知識(shí)的不對(duì)稱，初期需要主體建立信任關(guān)系，要求政府對(duì)各方訴求保持敏感性，建立制度化與公開(kāi)化參與平臺(tái)或機(jī)制，這些平臺(tái)能夠最大程度確保有些人的建議受到重視，以提高這些人對(duì)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的投入熱情。第三，各方就鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理往往已達(dá)成共識(shí)，每個(gè)階段有針對(duì)的具體目標(biāo)，都做了詳細(xì)規(guī)劃，以在協(xié)同治理過(guò)程中取得階段性成果。

2.創(chuàng)新體現(xiàn)

（1）打造基層多元主體協(xié)同治理的平臺(tái)

傳統(tǒng)上鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理由于治理理念落后和利益夾雜，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的平臺(tái)。陜西秦嶺地區(qū)全面打造政府投入、企業(yè)和社會(huì)協(xié)同、村民自我造血的平臺(tái)機(jī)制，根據(jù)村落特點(diǎn)創(chuàng)造性地探索了市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街）、村的“3+1”河長(zhǎng)制體系、“社會(huì)資本＋集體股份合作社”發(fā)展方式等，主動(dòng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、企業(yè)、專(zhuān)家、村民等主體置于協(xié)同治理的平臺(tái)上，形成強(qiáng)大合力解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題。

（2）暢通基層多元主體協(xié)同治理的溝通渠道

從鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同過(guò)程來(lái)看，暢通的溝通渠道是取得協(xié)同成功的必要條件。為暢通基層多元主體對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的溝通渠道，在村內(nèi)形成在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民議事協(xié)商渠道。和村民一同商量重大問(wèn)題，定期召開(kāi)村民座談會(huì)、“五老群眾會(huì)”，認(rèn)真傾聽(tīng)村民意見(jiàn)、匯集民意。

（3）形成協(xié)同治理的示范成果

如果在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的過(guò)程中取得了一些成果能夠?yàn)閰f(xié)同過(guò)程注入動(dòng)力，使整個(gè)協(xié)同更容易成功。鑒于秦嶺地區(qū)村落眾多，為推進(jìn)整體進(jìn)步，打造了村落示范村為共建共享美麗鄉(xiāng)村打造典范。除此之外在協(xié)同治理過(guò)程中，對(duì)村內(nèi)村民和企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行登記，建立獎(jiǎng)懲制度和監(jiān)察制度，對(duì)該村內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理成果的事前、事中、事后進(jìn)行公示，充分使各方認(rèn)同協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)，從而更積極地推進(jìn)協(xié)同治理。

3.存在的阻滯

雖然陜西秦嶺地區(qū)部分鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境在協(xié)同治理下得到了恢復(fù)和改善，但鄉(xiāng)村環(huán)保工作一定是一場(chǎng)全面持久戰(zhàn)，通過(guò)深入探訪協(xié)同治理在各村落的實(shí)際情況，可以了解到在協(xié)同過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生各種各樣的阻滯，使其協(xié)同治理難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（1）協(xié)同治理主體的利益、知識(shí)、資源參差不齊

陜西秦嶺地區(qū)的各鄉(xiāng)村在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理，但協(xié)同治理未能同步在各村開(kāi)展且開(kāi)展后的效果也各有不同，究其背后根源之一就是協(xié)同治理的起始條件中各主體利益訴求的參差不齊。在實(shí)際操作中，企業(yè)是逐利者，與政府在生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)上有差距，部分企業(yè)可能因?yàn)槔鎯?yōu)先或缺乏資金和技術(shù)，對(duì)協(xié)同治理投入熱情不足。村民是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的直接參與者，涉及個(gè)人利益時(shí)村民協(xié)同積極性較高，涉及公共環(huán)境利益時(shí)村民參與協(xié)同怠慢、消極。村民群眾受教育程度和文化素質(zhì)受限，面對(duì)復(fù)雜生態(tài)環(huán)境相關(guān)的工程，村民主觀上認(rèn)為政府和大企業(yè)該管、該做，與自己無(wú)關(guān)，只有當(dāng)生態(tài)問(wèn)題影響到自己的生活時(shí)才會(huì)向村委會(huì)上訪，提出問(wèn)題。

（2）治理制度和監(jiān)察機(jī)制的雙重缺乏

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理由于起始條件的不平等，需要通過(guò)合理的治理制度來(lái)明晰各主體間權(quán)責(zé)劃定、參與途徑或方式以最大程度來(lái)化解協(xié)同過(guò)程中可能出現(xiàn)的協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)。秦嶺地區(qū)生態(tài)的協(xié)同治理中各主體和各部門(mén)間缺失制度聯(lián)系，也未能形成統(tǒng)一有效的治理制度，造成各主體間、各部門(mén)間橫向和縱向的耦合度不夠，協(xié)同流程順暢度不足。雖然印發(fā)了關(guān)于秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃等通知，但在實(shí)踐中面臨著市環(huán)境規(guī)劃局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市資源規(guī)劃局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多頭管理的現(xiàn)象。同時(shí)在協(xié)同治理過(guò)程中，除了對(duì)治理全過(guò)程、各環(huán)節(jié)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管不到位之外，對(duì)鄉(xiāng)村中較為隱秘的污染和破壞行為監(jiān)管也不到位。

（3）職能轉(zhuǎn)變不到位和協(xié)同聯(lián)動(dòng)不足

一方面，對(duì)于政府而言，工作投入資金大、見(jiàn)效慢的巨大環(huán)保工程，勢(shì)必會(huì)影響當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)蛋糕。過(guò)去幾年，緊跟步伐促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改善當(dāng)?shù)厝嗣裆钊匀皇钦ぷ鞯闹刂兄兀⑽匆庾R(shí)到將工作重心投入到改善生態(tài)環(huán)境，追求綠色GDP能帶來(lái)持續(xù)且長(zhǎng)久的收益。另一方面，秦嶺保護(hù)區(qū)涉及范圍較廣、部門(mén)較多，包括環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土資源部門(mén)及涉及所有行政區(qū)、縣、村的部門(mén)。在理想狀態(tài)下應(yīng)該各司其職、合力發(fā)揮最大作用管好生態(tài)，但在實(shí)際過(guò)程中事與愿違。在實(shí)踐中區(qū)域間各部門(mén)往往聯(lián)動(dòng)不足，經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱，導(dǎo)致區(qū)域間治理溝通不夠及時(shí)和順暢，治理效能低下。

三、完善我國(guó)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑思考

（一）健全多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制

健全多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制，首先要協(xié)調(diào)好政府間利益，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變“既要生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)又要追求高GDP”的理念，其目標(biāo)是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量持續(xù)改善，將生態(tài)價(jià)值最大化，杜絕讓部門(mén)間、各區(qū)域間利益產(chǎn)生分離。其次要協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)間利益機(jī)制，企業(yè)目標(biāo)就是追求利益最大化，在鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中政府要給予企業(yè)一定“綠色產(chǎn)業(yè)”幫扶資金或減少稅收的政策，讓企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或技術(shù)升級(jí)。再次要協(xié)調(diào)好政府與村民間利益機(jī)制，村民多是依賴環(huán)境維持個(gè)人生計(jì)，政府要了解當(dāng)?shù)卮迕袂闆r，挖掘鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，培養(yǎng)當(dāng)?shù)卮迕癜l(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)作用于整個(gè)協(xié)同過(guò)程，貫穿始終是整個(gè)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

（二）完善多元治理政策法律體系

政策法律體系的完善是協(xié)同治理就鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境這一場(chǎng)域的重要保障和重要支撐，協(xié)同治理區(qū)別于傳統(tǒng)治理模式的一點(diǎn)就是它是公與私的結(jié)合，既不是政府單一對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的處置，也不是由村民自治來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。陜西秦嶺地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的制度設(shè)計(jì)暴露出其有一定缺陷：制度設(shè)計(jì)不具備針對(duì)性，不同部門(mén)對(duì)秦嶺鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的政策與制度安排多為統(tǒng)籌規(guī)劃，制度不夠精細(xì)化。協(xié)同治理過(guò)程中可能面臨的如何平衡公與私的有機(jī)關(guān)系、確定權(quán)責(zé)分化、實(shí)現(xiàn)利益保護(hù)，都需要有完善的政策與制度體系來(lái)保障和支撐。要形成鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的持續(xù)高質(zhì)量深化，就需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)的治理規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、防治等內(nèi)容納入法規(guī)；還要建立區(qū)域內(nèi)多維度的生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[6]；也要包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民、社會(huì)組織有序參與環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)、鼓勵(lì)政策；還應(yīng)針對(duì)基層組織、企業(yè)、市場(chǎng)、村民等主體建立監(jiān)督政策和約束政策。

（三）打造互動(dòng)開(kāi)放信息共享平臺(tái)

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理要為各主體建立可以協(xié)商談話和信息共享的平臺(tái)，在協(xié)同治理中“面對(duì)面的溝通”可以幫助各方建立信任，暢通各環(huán)節(jié)。首先，利用共享平臺(tái)充分吸收來(lái)自企業(yè)、社會(huì)組織、村民的力量，為政府在“催化領(lǐng)導(dǎo)”和“制度設(shè)計(jì)”時(shí)提供合理有效的狀況，以落實(shí)在實(shí)踐中。其次，搭建信息交流平臺(tái)，助力不同主體間信息共享，了解各區(qū)域間對(duì)生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)狀況，促進(jìn)各參與主體間良好的溝通與合作，提高區(qū)域內(nèi)生態(tài)治理的協(xié)同度。再次，信息要公開(kāi)透明，增加主體間信任，激勵(lì)各主體參與到協(xié)同過(guò)程中。公開(kāi)內(nèi)容涉及各主體在農(nóng)村生態(tài)治理中的權(quán)責(zé)劃分，存在的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、治理進(jìn)度及成效、獎(jiǎng)懲，還可以設(shè)立生態(tài)環(huán)境黑紅榜等激勵(lì)各主體在協(xié)同治理中保持高效的投入程度[7]。