涉檢領域專項稽查實現(xiàn)路徑思考＊

周 博

（昆山海關，江蘇昆山 215300）

1.涉檢領域專項稽查目的與意義

關檢職能整合后，新時代海關國門安全維護的職能全面得到升華。

海關后續(xù)監(jiān)管的內涵和外延不斷擴展，任務和要求不斷增加。海關后續(xù)監(jiān)管從原海關領域以查發(fā)問題排除風險為主的監(jiān)管目的，融入增加了原檢領域以規(guī)范企業(yè)內部管理加強質量管控以持續(xù)符合相關技術標準為主的元素。但是，檢驗檢疫在海關后續(xù)監(jiān)管鏈條方面的應用尚未形成閉環(huán)，涉檢事項在稽查方面的應用近乎空白，檢驗檢疫風險針對的靶向性不強，以查促改的監(jiān)管實效不夠。為全面提升后續(xù)監(jiān)管能力和效能，檢驗檢疫領域在稽查方面的監(jiān)管目的和監(jiān)管內涵亟待調整更新，簡捷靈活、機動迅速、精準高效的新型后續(xù)監(jiān)管思維亟待補充形成[1]。

1.1 監(jiān)管視角外延，拓展稽查內容

關檢融合后，原檢驗檢疫領域后續(xù)監(jiān)管的相關職責劃歸海關，相應的海關稽查視角也應擴展至原檢驗檢疫領域事項，通過職能的調整和優(yōu)化整合，賦予稽查更多“查”的職責任務，通過發(fā)揮后續(xù)監(jiān)管效能疊加的“乘法效應”，有效承接事前、事中監(jiān)管“后移”的職責任務，稽查涉及的內容也應進一步拓寬和外延。海關稽核查工作目標從“監(jiān)督被稽查人進出口活動的真實性和合法性”，逐漸涵蓋檢驗檢疫領域的保護人類健康和生命安全、保護環(huán)境等，“監(jiān)督進出口活動的安全性”成為海關稽查關注的新重點。

1.2 釋放改革紅利，促進協(xié)調發(fā)展

將檢驗檢疫作業(yè)流程全面融入稽查領域，在各崗位、各環(huán)節(jié)整合檢驗檢疫工作職責與內容，設計再造后續(xù)監(jiān)管業(yè)務流程，統(tǒng)籌海關對企業(yè)遵守加貿、通關、查驗、征稅、質量安全等法律法規(guī)狀況的檢查執(zhí)法活動，使國家各項進出口管理政策和規(guī)定能夠得到有效實施，保障國家稅收及產品質量安全，維護正常的進出口秩序，是深入推進“放管服”改革的重要舉措。另外，通過稽查手段將后續(xù)監(jiān)管事項統(tǒng)籌化、集約化，能夠減少侵入式監(jiān)管方式，解決“多頭下廠”和“多次下廠”問題，在促進企業(yè)誠信和守法經營的同時釋放關檢融合改革紅利，更加有力地促進內需和外需、進口和出口協(xié)調發(fā)展。

1.3 防范執(zhí)法風險，理順職責管理

后續(xù)監(jiān)管外勤作業(yè)存在自由裁量權和現(xiàn)場即決權較大的特點，客觀上有較高的風險隱患。通過涉檢領域專項稽查實施路徑的探索，實現(xiàn)“選、查、審、處”分離，實現(xiàn)涉檢稽查作業(yè)流程化、標準化，有利于對后續(xù)監(jiān)管外勤作業(yè)實施全程管控，扎緊業(yè)務運行機制、管理制度的籠子，提升防控執(zhí)法風險和廉政風險的能力[2]。

綜上所述，補齊檢驗檢疫領域在稽查方面的應用短板，整合提煉海關稽查的新職責、新任務、新角色，充實磨合后續(xù)監(jiān)管全鏈條勢在必行。

2.目前涉檢領域專項稽查應用存在問題

機構改革后，海關在維護國門安全、服務外貿發(fā)展方面作出了突出貢獻，但在涉檢事項在稽查方面的應用上，仍然存在部分亟待解決的問題。

2.1 “大稽查”職責界定不夠，戰(zhàn)略轉型方向缺乏主動引導

從國際經驗看，國家經濟發(fā)展伴隨國家利益的拓展和主權維護重點的轉移，海關職責應由稅收和經濟安全為重點逐漸向政治安全、國土安全、生態(tài)安全等領域拓展，而稽查領域也應從以稅收為軸心的監(jiān)管，轉化為稅收與安全并重的監(jiān)管。目前，關檢融合后的后續(xù)監(jiān)管部門尚未將新職責、使命和主導思想加以確定，涉檢事項融入稽查的邊界和職責尚未明晰。另外，檢驗檢疫的動植檢、衛(wèi)生、食品、商檢分立的格局繼續(xù)延續(xù)，其履職思路、管理方式沒有徹底改變，彼此之間缺乏協(xié)同，涉檢事項如何融入稽查領域需要更深層次的思考。

2.2 現(xiàn)有法規(guī)更新滯后，涉檢事項稽查缺乏明確法律依據(jù)

關檢融合后，業(yè)務改革雖在積極推進，但在立法層面仍然存在真空，《中華人民共和國海關法》尚未納入檢驗檢疫業(yè)務領域的監(jiān)管職能，《中華人民共和國海關稽查條例》《海關稽查條例實施辦法》等稽查法規(guī)、規(guī)章仍局限于原海關以涉稅、涉證為主的工作內容，尚未涵蓋涉檢事項，涉檢事項稽查的工作范圍、工作程序、權利責任等內容至今不明確，且各事項依據(jù)分散在各個法律法規(guī)中亟需統(tǒng)一，兩種法律體系仍處于分離并列的狀態(tài)。由于立法的滯后性，工作待明晰的事項較多，目前涉檢稽查的程序和方式，需要在具體執(zhí)法實踐中探索和求證，在一定程度上影響了涉檢事項后續(xù)監(jiān)管的效能提升。

2.3 稽查程序尚需探索，后續(xù)監(jiān)管整體格局尚未完善

（1）風險靶點不清晰，監(jiān)管資源未得到有效利用。關檢融合后，風險防控工作并未得到全面有機的整合，在目前框架下，風險事項統(tǒng)歸風險防控局統(tǒng)一管理，但目前風控分局尚未將檢驗檢疫風控工作完全融入現(xiàn)有工作框架中，檢驗檢疫相關業(yè)務職能處室仍然負責風控工作，于是形成一項工作兩頭管理的情況，風控職能未得到有機整合，涉檢風險的分析、疫情監(jiān)測、情報信息、質量風險、安全準入等工作尚未做到有機協(xié)調，集約設計。另外，尚沒有相關的系統(tǒng)對檢驗檢疫領域風險進行研判，如南京海關“創(chuàng)后監(jiān)管系統(tǒng)”所有的風險采集點均為涉稅、涉證風險，檢驗檢疫領域風險尚未得到有效的整理和研判，缺乏風險分析的后續(xù)監(jiān)管無疑是盲人摸象，導致部分監(jiān)管資源浪費。

（2）監(jiān)管理念存在差異，涉檢事項融入稽查難以適應。涉檢業(yè)務是“一管到底”的條線式管理模式，而海關業(yè)務是“事前、事中、事后”條塊式的管理模式。海關稽查開展的事項主要是涉稅、涉證等內容，此類內容標準明確，合法性強，證據(jù)鏈條清晰，判定標準明確；而涉檢領域的食品安全、動植物檢疫、商品檢驗等中后期監(jiān)管事項大多依賴現(xiàn)場執(zhí)法人員的知識能力水平和實踐經驗，管理方式及理念的不同導致檢驗檢疫事項難以融入現(xiàn)有稽查模式[3]。同時，兩者監(jiān)管關注內容、對象、要求等方面客觀存在著較大偏差，在后續(xù)監(jiān)管執(zhí)法的理念上同樣存在差異，導致了傳統(tǒng)稽查模式難以適用于涉檢事項的中后期監(jiān)管。

（3）處置流程未明確，影響一線執(zhí)法效能?！蛾P于印發(fā)〈海關辦理檢驗檢疫行政處罰案件操作規(guī)程（試行）〉的通知》對涉檢類行政處罰案件予以明確，但對后續(xù)稽查中發(fā)現(xiàn)僅涉及產品質量問題的處置流程卻無規(guī)定，對于稽查部門與處置部門之間的線索移送、處置過程、表單填寫、法律文書出具等目前均無明確規(guī)范可循[4]。另外，涉檢領域查發(fā)的違規(guī)案件如質量安全體系運行問題、環(huán)境衛(wèi)生不符合要求等問題缺乏有約束力的處罰辦法，難以對企業(yè)形成有效約束。對部分管理細節(jié)問題缺乏明確的處罰規(guī)定，因無可罰性，在監(jiān)管過程中，針對這一行為只能采取口頭提醒，導致各類管理規(guī)定易流于形式，未能真正達到提高企業(yè)質量安全管理水平，杜絕安全隱患的目的。由于法律法規(guī)尚未得到有效整合，在實際執(zhí)法層面空白處、矛盾點不少，影響一線執(zhí)法效能。

3.涉檢領域專項稽查路徑思考

在相應法律法規(guī)框架體系尚未完善的情況下，總署科研項目課題組（編號：2021HK255）計劃根據(jù)現(xiàn)有稽查“選、查、審、處”模式及環(huán)節(jié)，沿用檢驗檢疫領域風險內容，最終形成一套行之有效、可操作性強的工作機制，內容涵蓋涉檢風險信息的采集、交互、研判；風險清單的設計、作業(yè)全流程的指引、相關法律法規(guī)的對照梳理等，從而擴大和延伸海關稽查的監(jiān)管鏈條，筑牢國門安全的立體屏障。

3.1 以“選”立基，確保精準監(jiān)管

現(xiàn)階段涉檢領域專項稽查的合規(guī)關注點多停留于通關環(huán)節(jié)，包括后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)在內的各環(huán)節(jié)涉檢行政處罰，大多集中在進出口申報過程中發(fā)現(xiàn)的問題，如申報不實等居多[5]。這對前期風險分析提出了更加科學、更加精準、更加高效、更加靈活的新要求。提高涉檢領域專項稽查工作成效，要重點從以下方面予以強化：一是拓寬風險來源，提升分析效能。充分利用海關系統(tǒng)內外各類信息源作為風險來源，如查檢部門查獲反饋、國內外退運調查、通報召回、國外各類技術性貿易壁壘對照自查等，對涉檢的具體違法行為要能夠區(qū)分違法類型，適用法律依據(jù)，違規(guī)案件的處置，從而形成各類涉檢風險對應的風險清單和常態(tài)化的涉檢領域風險研判機制。二是實施分類研判，提高監(jiān)管水平。在涉檢領域稽查前期風險研判過程中應結合關區(qū)實際，分析不同涉檢行為的違法風險，精準分類研判，有的放矢，有效提升涉檢業(yè)務稽查指令針對性和有效性。例如，針對商品檢驗類貨物，重點分析涉及商品檢驗的申報行為違規(guī)、經營行為違規(guī)、影響商品檢驗監(jiān)管秩序、影響單證標識等監(jiān)管秩序和影響進出口企業(yè)監(jiān)管秩序等行為。三是構建企業(yè)模型，加強數(shù)據(jù)運用。探索“智慧稽查”應用手段，加強數(shù)據(jù)共享和綜合運用，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、企業(yè)畫像等現(xiàn)代技術手段，廣泛搜集、分析與商品、行業(yè)、企業(yè)等相關信息，建立可預測行為趨勢的評估模型，及時掌握市場主體經營行為、規(guī)律與特征，根據(jù)企業(yè)模型信用等級高低采取差異化的監(jiān)管措施，實現(xiàn)稽查動態(tài)監(jiān)管，提升精準監(jiān)管、智能監(jiān)管、有效監(jiān)管水平。

3.2 以“查”為本，強化流程設計

根據(jù)《海關專項稽查作業(yè)標準》，海關專項稽查過程對稽查對象、內容的選取有一套行之有效的標準：如同一商品在不同時期進出口，申報價格長期不變，即可判別存在價格申報類風險。涉檢領域稽查同樣需要設計查緝方法，輔以動植食商各類商品的對應風險表單，用以劃定稽查人員涉檢領域查發(fā)標準，提高稽查效能。要充分運用各類稽查方法手段，例如，通過對原材料和生產流程等方面進行溯源調查，通過對原材料來源、資質要素、生產流程質量管理要素，以及關聯(lián)對象的流通要素的回溯調查，既便于及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索，也可以有效印證進出口貨物相關記錄材料的真實性和完整性的目的；通過關注企業(yè)進出口經營總體情況，合理運用總量平衡核算分析方法，可以有效地驗證特定時間段內，特定貨物在數(shù)量和資金方面真實情況，及時地發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索等。同時，還需探索在檢驗檢疫領域引入中介協(xié)助海關稽查工作，用以優(yōu)化資源配置，豐富稽查手段。

3.3 以“審”盡責，分析處置依據(jù)

針對涉檢領域專項稽查作業(yè)審核，要總結分析稽查執(zhí)法實踐，歸納提煉典型稽查案例、內外部審計及執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的共性問題，確定有關作業(yè)重點、操作要領、法律適用和裁量幅度等問題，促進稽查執(zhí)法規(guī)范統(tǒng)一。一是推進涉檢領域稽查審核標準化改革，對涉檢作業(yè)材料清單，審核事項，關鍵流程和節(jié)點等進行明確并形成標準化操作流程和標準化表單，統(tǒng)一審核標準。二是探索差錯清單的建立，對涉檢領域稽查普遍存在的問題提出執(zhí)法指導意見，通過劃分差錯等級加強稽查作業(yè)流程管控，提升執(zhí)法統(tǒng)一性，化解和降低執(zhí)法風險。三是對工作制度中未有規(guī)定或規(guī)定不明確、但執(zhí)法實踐中存在操作空間的事項進行規(guī)制，進一步規(guī)范執(zhí)法行為，維護行政相對人的合法權益。

3.4 以“處”問效，夯實監(jiān)管鏈條

涉檢領域專項稽查作業(yè)處置過程中，一是對涉檢領域具體違法行為區(qū)分違法類型，在上位法尚未修訂，海關法律體系尚未理順的情況下，明確涉檢領域稽查哪些適用于進出口環(huán)節(jié)的限制性、禁止性條款、哪些適用于規(guī)范整改手段，明確適用法律法規(guī)體系，最大程度發(fā)揮整體監(jiān)管效能。二是建立部門配合機制。針對涉檢領域查發(fā)線索情況，建立緝私部門和法綜部門提前介入機制，及時協(xié)調解決涉檢行政處罰案件執(zhí)法中遇到的問題和困難。涉及行政處罰的涉檢稽查作業(yè)，建立案件處置機制，及時協(xié)調解決涉檢行政處罰，聯(lián)動協(xié)作，提升涉檢稽查案件的查發(fā)和處置效率。三是構建立體防控體系，對稽核查發(fā)現(xiàn)的行業(yè)共性問題，開展行業(yè)內整體性規(guī)范，做到處置成效再運用，引導企業(yè)規(guī)避同類型問題的重復出現(xiàn)。