實(shí)施行政復(fù)議“雙被告”制度后展現(xiàn)的問(wèn)題及建議

湯少新

廣東眾大律師事務(wù)所，廣東 汕頭 515000

行政復(fù)議是我國(guó)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，也是監(jiān)督和判斷我國(guó)行政機(jī)關(guān)是否合法、公平行政的重要制度。行政復(fù)議制度，體現(xiàn)了我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)成效，也是我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的重要保障。而在我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的背景下，社會(huì)發(fā)展情況有所不同，各項(xiàng)法律制度也在不斷完善。“雙被告”制度就是2014 年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修改背景下提出的新舉措，該舉措提出和實(shí)踐后備受關(guān)注，同時(shí)關(guān)于該制度也存在一定的爭(zhēng)議。因此，為了確保國(guó)家法制建設(shè)完善，相關(guān)部門需要引起重視，對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度進(jìn)行優(yōu)化完善，解決制度困境和理論矛盾，為制度優(yōu)化實(shí)施打好基礎(chǔ)。

一、行政復(fù)議“雙被告”制度解讀

2014 年，我國(guó)為了完善行政法相關(guān)法律，對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改。其中重要的修改內(nèi)容就包括行政復(fù)議方面的內(nèi)容修改，我國(guó)首次提出了行政復(fù)議“雙被告”制度，據(jù)了解世界各國(guó)還未提出過(guò)該制度。

改進(jìn)后的《行政訴訟法》在2015 年5 月1 日正式推行，在《行政訴訟法》第二十六條中，規(guī)定了有關(guān)行政復(fù)議“雙被告”制度：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄敖?jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告?！薄皬?fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！薄皟蓚€(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告?！?/p>

通過(guò)上述規(guī)定可知，實(shí)際上行政復(fù)議“雙被告”制度具體是指經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后，復(fù)議機(jī)關(guān)仍然堅(jiān)持原行政行為的二者成為共同被告，從而形成了一個(gè)被告、兩個(gè)案件的情況，讓整個(gè)行政行為形成了雙被告。

二、行政復(fù)議“雙被告”制度困境和理論矛盾分析

據(jù)了解，行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施后也取得了一定的成效，在新《行政訴訟法》頒布之后，我國(guó)行政復(fù)議率下降4%左右，該制度修改的根本目的也是維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)我國(guó)法律公平合理建設(shè)。但是，從目前社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度的評(píng)論以及該法律制度具體處理事務(wù)的本質(zhì)來(lái)看，該制度建設(shè)確實(shí)存在一定的問(wèn)題。另外，部分專家在經(jīng)過(guò)全面分析后，也提出了我國(guó)行政復(fù)議率有所下降，也不是單獨(dú)行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施的功勞，而是整體《行政訴訟法》改進(jìn)的效果。而當(dāng)前，我國(guó)相關(guān)法律學(xué)者對(duì)“雙被告”制度褒貶不一。但是，實(shí)際上，行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題確實(shí)是在表明該制度存在一些亟待完善的方面。以下是本文在分析文獻(xiàn)和查閱資料之后，針對(duì)行政復(fù)議制度的主要困境和理論矛盾進(jìn)行的解析。

（一）行政復(fù)議“雙被告”制度的困境分析

行政復(fù)議“雙被告”制度在頒布后，經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的驗(yàn)證，有功也有過(guò)。但是，社會(huì)法治需要完善，作為公平民主的法治國(guó)家，我國(guó)的行政復(fù)議制度需要進(jìn)一步完善。所以，完成行政復(fù)議的優(yōu)化極為重要。而完善行政復(fù)議制度的首要工作，就是根據(jù)實(shí)踐問(wèn)題和反映，了解行政復(fù)議“雙被告”制度的主要困境。

1.行政復(fù)議“雙被告”制度的部分內(nèi)容缺乏實(shí)際意義

法律制度缺乏實(shí)際意義的影響比較大，也代表法律制度不夠完善。而當(dāng)前，行政復(fù)議的“雙被告”制度就存在該問(wèn)題，直接影響到了該制度實(shí)施。例如，行政復(fù)議“雙被告”制度中，復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需要雙雙舉證的法律制度就缺乏實(shí)際意義。而實(shí)際上，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)確定行政行為急需執(zhí)行，則也認(rèn)定了行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)滿足確認(rèn)需求，因此第二次舉證已經(jīng)是無(wú)效舉證。此行為無(wú)異于是浪費(fèi)司法資源，同時(shí)也影響到司法效果。另外，部分情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任違背了行政程序法的原則。但是，實(shí)際上，證據(jù)不足，將會(huì)直接影響到復(fù)議機(jī)關(guān)和舉證，影響到各項(xiàng)工作。

2.復(fù)議機(jī)關(guān)定位出現(xiàn)相互矛盾

行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施背景下，還存在復(fù)議機(jī)關(guān)定位的問(wèn)題，直接影響到行政復(fù)議的應(yīng)用效果。整個(gè)行政復(fù)議工作開(kāi)展的過(guò)程中，相關(guān)專家指出在該制度下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的定位出現(xiàn)互相矛盾的問(wèn)題。在此制度中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于雙重角色。第一重角色是行政復(fù)議階段的判斷者，而在行政訴訟階段，復(fù)議機(jī)關(guān)也是被檢查者。因此，雙重身份使行政復(fù)議機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作執(zhí)行十分困難，在行政復(fù)議階段，行政機(jī)構(gòu)很有可能因此而顧此失彼，甚至?xí)驗(yàn)樾姓V訟而出現(xiàn)有失法度的問(wèn)題。另外，角色之間的相互轉(zhuǎn)換，也會(huì)讓行政復(fù)議和行政訴訟之間的工作人員出現(xiàn)相互包庇現(xiàn)象，甚至還會(huì)滋生貪污腐敗等犯罪行為。

3.新行政復(fù)議“雙被告”制度暗藏風(fēng)險(xiǎn)

行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施的主要目的是實(shí)現(xiàn)行政公平，保證公民的合法權(quán)益。但是，從當(dāng)前角度而言，新制度執(zhí)行也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，直接影響到行政復(fù)議效果。不可否認(rèn)，“雙被告”制度的實(shí)施在一定程度上降低了行政復(fù)議維持率，緩解了“維持會(huì)”現(xiàn)象。但是這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的改革方式，已經(jīng)引發(fā)行政復(fù)議駁回率的上升。這種此消彼長(zhǎng)的結(jié)果，顯然與改革目的不符。行政復(fù)議“雙被告”制度執(zhí)行過(guò)程中，需要對(duì)行政復(fù)議進(jìn)行二次審查，如果審查結(jié)果正確，則可以確定行政復(fù)議正常執(zhí)行。但是，如果在審查后，發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議存在爭(zhēng)議，則代表行政程序錯(cuò)誤，行政執(zhí)行有失公允。因此，行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施，也會(huì)引發(fā)一系列的行政整頓。影響到行政復(fù)議的效果，甚至影響整個(gè)行政復(fù)議階段。

（二）行政復(fù)議“雙被告”制度的理論矛盾分析

行政復(fù)議“雙被告”制度還存在一定的理論矛盾?！缎姓V訟法》確立的復(fù)議“雙被告”制度已經(jīng)實(shí)施九年有余?？疾炀拍陙?lái)的實(shí)踐數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)“雙被告”制度本身的預(yù)期目標(biāo)并未在普遍實(shí)現(xiàn)，而“雙被告”制度引發(fā)的制度陷阱、后遺癥等一系列問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)?！半p被告”制度旨在解決復(fù)議的公正再造問(wèn)題，但是通過(guò)行政訴訟的監(jiān)督來(lái)倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)公正行使復(fù)議權(quán)，已然被目前的數(shù)據(jù)表明是收效甚微，甚至得不償失。

三、行政復(fù)議“雙被告”制度完善建議

行政復(fù)議“雙被告”制度還存在一定矛盾等相關(guān)問(wèn)題。行政復(fù)議是我國(guó)行政管理的重要措施，同時(shí)也是公民合法權(quán)益的保障制度。因此，在我國(guó)法治社會(huì)不斷建設(shè)的背景下，更需要行政復(fù)議制度完善。而行政復(fù)議制度完善，更應(yīng)該解決以上矛盾問(wèn)題，提升行政復(fù)議制度的應(yīng)用合理性。以下是針對(duì)行政復(fù)議制度完善提出的重要措施。

（一）完善行政復(fù)議“雙被告”制度內(nèi)容

行政復(fù)議“雙被告”制度完善首先就需要完善制度內(nèi)容，通過(guò)制度內(nèi)容完善，保證行政復(fù)議“雙被告”能夠良好執(zhí)行。而行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施過(guò)程中，制度內(nèi)容存在的問(wèn)題便是內(nèi)容重復(fù)，影響到司法工作，同時(shí)也造成了相互影響。而實(shí)際上，行政復(fù)議“雙被告”制度只需要將內(nèi)容精簡(jiǎn)。如，針對(duì)行政復(fù)議的舉證環(huán)節(jié)，建議進(jìn)行優(yōu)化，主要是指在行政復(fù)議的舉證時(shí)，復(fù)議階段無(wú)需使用行政行為處理階段的舉證，省去不必要舉證環(huán)節(jié)，加快行政復(fù)議速度。另外，完善行政復(fù)議“雙被告”制度，還需要完善“雙被告”制度的相關(guān)程序，通過(guò)制度程序的不斷完善，防止行政復(fù)議“雙被告”制度出現(xiàn)雙重舉證、證據(jù)不足等問(wèn)題。

（二）復(fù)議機(jī)關(guān)的重新定位

行政復(fù)議“雙被告”制度下，還應(yīng)該注重對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行重新定位。復(fù)議機(jī)關(guān)的雙重身份和角色，直接影響到行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理工作，甚至是影響到了行政行為，不利于各項(xiàng)工作開(kāi)展。因此，行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施過(guò)程中，還需要對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行重新定位。建議在行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施背景下，通過(guò)制度完善，確定行政復(fù)議機(jī)關(guān)新角色。包括在行政復(fù)議階段以及行政訴訟階段。例如，在行政復(fù)議階段，需要針對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度明確其地位，了解到行政復(fù)議的應(yīng)用效果。同時(shí)，在整個(gè)行政復(fù)議階段，行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)都需要明確自身的身份和地位，明確權(quán)利和義務(wù)。另外，行政復(fù)議工作開(kāi)展的過(guò)程中，為了防止出現(xiàn)貪污腐敗、相互包庇等問(wèn)題，還應(yīng)該建立監(jiān)督制度。在行政復(fù)議“雙被告”制度下，再分設(shè)相互監(jiān)督制度［1］。

（三）行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

行政復(fù)議“雙被告”制度還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，整個(gè)行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施的過(guò)程中，還需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。因此，行政“雙被告”制度下，還需要完成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，具體建議從以下幾方面做起：

1.行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，應(yīng)該從行政各環(huán)節(jié)的流程做起。通過(guò)行政環(huán)節(jié)的有效執(zhí)行，確保行政訴訟、行政復(fù)議等工作流程良好實(shí)施，減少行政復(fù)議的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2.行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)進(jìn)行制度優(yōu)化。通過(guò)行政復(fù)議的制度優(yōu)化，將行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)為行政復(fù)議的主渠道，不斷完善內(nèi)容，確定行政復(fù)議“雙被告”制度的定位。解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)“維持會(huì)”現(xiàn)象，將行政復(fù)議打造成化解行政爭(zhēng)議的“主渠道”，根本在于行政復(fù)議的體制問(wèn)題，這不僅要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)保持相對(duì)的中立性，行政復(fù)議機(jī)關(guān)中工作人員的身份、地位及履職能力也要有所保障［2］。

3.行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，要建立獨(dú)立、公開(kāi)和透明的司法流程。行政復(fù)議主體需要明確，行政復(fù)議審理程序也要公開(kāi)透明。在行政復(fù)議等環(huán)節(jié)中，僅僅依靠傳統(tǒng)的制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)公開(kāi)，公正。但是，行政復(fù)議制度執(zhí)行的過(guò)程中，想要明確制度，還需要完善行政復(fù)議應(yīng)用效果。而建立公開(kāi)透明化機(jī)制就是對(duì)“雙被告”制度最好的監(jiān)督，也是確保國(guó)家法治良好實(shí)施的關(guān)鍵［3］。

（四）行政復(fù)議“雙被告”制度效果優(yōu)化

行政復(fù)議“雙被告”制度的建立還需要具有實(shí)際的效果。而相關(guān)法律專家在不斷探究下，提出了多種“雙被告”制度的優(yōu)化策略，對(duì)于“雙被告”制度執(zhí)行有重要的意義。以下是針對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度進(jìn)行優(yōu)化的建議：

首先，應(yīng)當(dāng)將工作重點(diǎn)重新放到行政復(fù)議制度本身，并加強(qiáng)行政復(fù)議的配套保障制度建設(shè)，“應(yīng)將行政訴訟的被告規(guī)則與《行政復(fù)議法》的修改作通盤(pán)考慮”，而不是簡(jiǎn)單地通過(guò)“讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告”的方式來(lái)試圖根治“復(fù)議機(jī)關(guān)常常充當(dāng)維持會(huì)”這一頑疾［4］。

其次，行政復(fù)議“雙被告”制度下，維持原判的案件相對(duì)比較多，顯得“雙被告”制度缺乏實(shí)際的效果。所以，行政復(fù)議制度完善，需要解決該問(wèn)題。另外，該問(wèn)題也暴露了一個(gè)弊病，便是在維持原判的案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)被認(rèn)定為被告，從而也讓相關(guān)法律文獻(xiàn)顯得不夠公平。因此，行政復(fù)議“雙被告”制度需要完善，主要完善環(huán)節(jié)是指在維持原判的案件中，不再將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告或第三人，但法院在做出裁判時(shí)要對(duì)行政復(fù)議決定一并進(jìn)行評(píng)價(jià)。當(dāng)然，進(jìn)行這樣的制度設(shè)計(jì)需要對(duì)這一問(wèn)題做出合理解釋，即在沒(méi)有讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)參加相關(guān)行政訴訟的情況下，法院因何可以對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議維持決定一并作出評(píng)價(jià)。實(shí)際上，這正是筆者所主張的“行政復(fù)議的本質(zhì)屬性是司法性”這一核心觀點(diǎn)將會(huì)推導(dǎo)出的必然結(jié)果［5］。

（五）行政復(fù)議“雙被告”制度理論創(chuàng)新

行政復(fù)議“雙被告”制度還需要進(jìn)行理論創(chuàng)新。整個(gè)行政復(fù)議“雙被告”制度還存在理論矛盾。因此，在整個(gè)行政復(fù)議執(zhí)行的過(guò)程中，還需要對(duì)理論進(jìn)行完善。而行政復(fù)議制度的主要理論矛盾便是“雙被告”理論，在理論完善的過(guò)程中，還需要對(duì)“雙被告”制度理論進(jìn)行進(jìn)一步完善，通過(guò)完善理論。“雙被告”的問(wèn)題是造成一切問(wèn)題的源泉，完善“雙被告”理論極為重要。例如，完善行政復(fù)議“雙被告”制度，可以分別設(shè)定“雙被告”制度的權(quán)利和責(zé)任，防止雙被告相互影響［6］。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文針對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度進(jìn)行了全面分析，提出了行政復(fù)議“雙被告”制度優(yōu)化的幾點(diǎn)建議，包括制度完善，制度效率優(yōu)化，制度理論優(yōu)化等，希望能夠?qū)π姓?fù)議“雙被告”制度實(shí)施與完善有所幫助。