湯少新
廣東眾大律師事務(wù)所,廣東 汕頭 515000
行政復(fù)議是我國(guó)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,也是監(jiān)督和判斷我國(guó)行政機(jī)關(guān)是否合法、公平行政的重要制度。行政復(fù)議制度,體現(xiàn)了我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)成效,也是我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的重要保障。而在我國(guó)法治社會(huì)建設(shè)的背景下,社會(huì)發(fā)展情況有所不同,各項(xiàng)法律制度也在不斷完善。“雙被告”制度就是2014 年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)修改背景下提出的新舉措,該舉措提出和實(shí)踐后備受關(guān)注,同時(shí)關(guān)于該制度也存在一定的爭(zhēng)議。因此,為了確保國(guó)家法制建設(shè)完善,相關(guān)部門需要引起重視,對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度進(jìn)行優(yōu)化完善,解決制度困境和理論矛盾,為制度優(yōu)化實(shí)施打好基礎(chǔ)。
2014 年,我國(guó)為了完善行政法相關(guān)法律,對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行了修改。其中重要的修改內(nèi)容就包括行政復(fù)議方面的內(nèi)容修改,我國(guó)首次提出了行政復(fù)議“雙被告”制度,據(jù)了解世界各國(guó)還未提出過(guò)該制度。
改進(jìn)后的《行政訴訟法》在2015 年5 月1 日正式推行,在《行政訴訟法》第二十六條中,規(guī)定了有關(guān)行政復(fù)議“雙被告”制度:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?!薄敖?jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告?!薄皬?fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定,公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的,作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的,復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?!薄皟蓚€(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的,共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告?!?/p>
通過(guò)上述規(guī)定可知,實(shí)際上行政復(fù)議“雙被告”制度具體是指經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后,復(fù)議機(jī)關(guān)仍然堅(jiān)持原行政行為的二者成為共同被告,從而形成了一個(gè)被告、兩個(gè)案件的情況,讓整個(gè)行政行為形成了雙被告。
據(jù)了解,行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施后也取得了一定的成效,在新《行政訴訟法》頒布之后,我國(guó)行政復(fù)議率下降4%左右,該制度修改的根本目的也是維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益,促進(jìn)我國(guó)法律公平合理建設(shè)。但是,從目前社會(huì)公眾對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度的評(píng)論以及該法律制度具體處理事務(wù)的本質(zhì)來(lái)看,該制度建設(shè)確實(shí)存在一定的問(wèn)題。另外,部分專家在經(jīng)過(guò)全面分析后,也提出了我國(guó)行政復(fù)議率有所下降,也不是單獨(dú)行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施的功勞,而是整體《行政訴訟法》改進(jìn)的效果。而當(dāng)前,我國(guó)相關(guān)法律學(xué)者對(duì)“雙被告”制度褒貶不一。但是,實(shí)際上,行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題確實(shí)是在表明該制度存在一些亟待完善的方面。以下是本文在分析文獻(xiàn)和查閱資料之后,針對(duì)行政復(fù)議制度的主要困境和理論矛盾進(jìn)行的解析。
行政復(fù)議“雙被告”制度在頒布后,經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的驗(yàn)證,有功也有過(guò)。但是,社會(huì)法治需要完善,作為公平民主的法治國(guó)家,我國(guó)的行政復(fù)議制度需要進(jìn)一步完善。所以,完成行政復(fù)議的優(yōu)化極為重要。而完善行政復(fù)議制度的首要工作,就是根據(jù)實(shí)踐問(wèn)題和反映,了解行政復(fù)議“雙被告”制度的主要困境。
1.行政復(fù)議“雙被告”制度的部分內(nèi)容缺乏實(shí)際意義
法律制度缺乏實(shí)際意義的影響比較大,也代表法律制度不夠完善。而當(dāng)前,行政復(fù)議的“雙被告”制度就存在該問(wèn)題,直接影響到了該制度實(shí)施。例如,行政復(fù)議“雙被告”制度中,復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)需要雙雙舉證的法律制度就缺乏實(shí)際意義。而實(shí)際上,復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)確定行政行為急需執(zhí)行,則也認(rèn)定了行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)滿足確認(rèn)需求,因此第二次舉證已經(jīng)是無(wú)效舉證。此行為無(wú)異于是浪費(fèi)司法資源,同時(shí)也影響到司法效果。另外,部分情況下,復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任違背了行政程序法的原則。但是,實(shí)際上,證據(jù)不足,將會(huì)直接影響到復(fù)議機(jī)關(guān)和舉證,影響到各項(xiàng)工作。
2.復(fù)議機(jī)關(guān)定位出現(xiàn)相互矛盾
行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施背景下,還存在復(fù)議機(jī)關(guān)定位的問(wèn)題,直接影響到行政復(fù)議的應(yīng)用效果。整個(gè)行政復(fù)議工作開(kāi)展的過(guò)程中,相關(guān)專家指出在該制度下,行政復(fù)議機(jī)關(guān)的定位出現(xiàn)互相矛盾的問(wèn)題。在此制度中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于雙重角色。第一重角色是行政復(fù)議階段的判斷者,而在行政訴訟階段,復(fù)議機(jī)關(guān)也是被檢查者。因此,雙重身份使行政復(fù)議機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作執(zhí)行十分困難,在行政復(fù)議階段,行政機(jī)構(gòu)很有可能因此而顧此失彼,甚至?xí)驗(yàn)樾姓V訟而出現(xiàn)有失法度的問(wèn)題。另外,角色之間的相互轉(zhuǎn)換,也會(huì)讓行政復(fù)議和行政訴訟之間的工作人員出現(xiàn)相互包庇現(xiàn)象,甚至還會(huì)滋生貪污腐敗等犯罪行為。
3.新行政復(fù)議“雙被告”制度暗藏風(fēng)險(xiǎn)
行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施的主要目的是實(shí)現(xiàn)行政公平,保證公民的合法權(quán)益。但是,從當(dāng)前角度而言,新制度執(zhí)行也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,直接影響到行政復(fù)議效果。不可否認(rèn),“雙被告”制度的實(shí)施在一定程度上降低了行政復(fù)議維持率,緩解了“維持會(huì)”現(xiàn)象。但是這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的改革方式,已經(jīng)引發(fā)行政復(fù)議駁回率的上升。這種此消彼長(zhǎng)的結(jié)果,顯然與改革目的不符。行政復(fù)議“雙被告”制度執(zhí)行過(guò)程中,需要對(duì)行政復(fù)議進(jìn)行二次審查,如果審查結(jié)果正確,則可以確定行政復(fù)議正常執(zhí)行。但是,如果在審查后,發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議存在爭(zhēng)議,則代表行政程序錯(cuò)誤,行政執(zhí)行有失公允。因此,行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施,也會(huì)引發(fā)一系列的行政整頓。影響到行政復(fù)議的效果,甚至影響整個(gè)行政復(fù)議階段。
行政復(fù)議“雙被告”制度還存在一定的理論矛盾?!缎姓V訟法》確立的復(fù)議“雙被告”制度已經(jīng)實(shí)施九年有余??疾炀拍陙?lái)的實(shí)踐數(shù)據(jù),可以發(fā)現(xiàn)“雙被告”制度本身的預(yù)期目標(biāo)并未在普遍實(shí)現(xiàn),而“雙被告”制度引發(fā)的制度陷阱、后遺癥等一系列問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)?!半p被告”制度旨在解決復(fù)議的公正再造問(wèn)題,但是通過(guò)行政訴訟的監(jiān)督來(lái)倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)公正行使復(fù)議權(quán),已然被目前的數(shù)據(jù)表明是收效甚微,甚至得不償失。
行政復(fù)議“雙被告”制度還存在一定矛盾等相關(guān)問(wèn)題。行政復(fù)議是我國(guó)行政管理的重要措施,同時(shí)也是公民合法權(quán)益的保障制度。因此,在我國(guó)法治社會(huì)不斷建設(shè)的背景下,更需要行政復(fù)議制度完善。而行政復(fù)議制度完善,更應(yīng)該解決以上矛盾問(wèn)題,提升行政復(fù)議制度的應(yīng)用合理性。以下是針對(duì)行政復(fù)議制度完善提出的重要措施。
行政復(fù)議“雙被告”制度完善首先就需要完善制度內(nèi)容,通過(guò)制度內(nèi)容完善,保證行政復(fù)議“雙被告”能夠良好執(zhí)行。而行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施過(guò)程中,制度內(nèi)容存在的問(wèn)題便是內(nèi)容重復(fù),影響到司法工作,同時(shí)也造成了相互影響。而實(shí)際上,行政復(fù)議“雙被告”制度只需要將內(nèi)容精簡(jiǎn)。如,針對(duì)行政復(fù)議的舉證環(huán)節(jié),建議進(jìn)行優(yōu)化,主要是指在行政復(fù)議的舉證時(shí),復(fù)議階段無(wú)需使用行政行為處理階段的舉證,省去不必要舉證環(huán)節(jié),加快行政復(fù)議速度。另外,完善行政復(fù)議“雙被告”制度,還需要完善“雙被告”制度的相關(guān)程序,通過(guò)制度程序的不斷完善,防止行政復(fù)議“雙被告”制度出現(xiàn)雙重舉證、證據(jù)不足等問(wèn)題。
行政復(fù)議“雙被告”制度下,還應(yīng)該注重對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行重新定位。復(fù)議機(jī)關(guān)的雙重身份和角色,直接影響到行政復(fù)議機(jī)關(guān)處理工作,甚至是影響到了行政行為,不利于各項(xiàng)工作開(kāi)展。因此,行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施過(guò)程中,還需要對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行重新定位。建議在行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施背景下,通過(guò)制度完善,確定行政復(fù)議機(jī)關(guān)新角色。包括在行政復(fù)議階段以及行政訴訟階段。例如,在行政復(fù)議階段,需要針對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度明確其地位,了解到行政復(fù)議的應(yīng)用效果。同時(shí),在整個(gè)行政復(fù)議階段,行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)都需要明確自身的身份和地位,明確權(quán)利和義務(wù)。另外,行政復(fù)議工作開(kāi)展的過(guò)程中,為了防止出現(xiàn)貪污腐敗、相互包庇等問(wèn)題,還應(yīng)該建立監(jiān)督制度。在行政復(fù)議“雙被告”制度下,再分設(shè)相互監(jiān)督制度[1]。
行政復(fù)議“雙被告”制度還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此,整個(gè)行政復(fù)議“雙被告”制度實(shí)施的過(guò)程中,還需要實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。因此,行政“雙被告”制度下,還需要完成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,具體建議從以下幾方面做起:
1.行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,應(yīng)該從行政各環(huán)節(jié)的流程做起。通過(guò)行政環(huán)節(jié)的有效執(zhí)行,確保行政訴訟、行政復(fù)議等工作流程良好實(shí)施,減少行政復(fù)議的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。
2.行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防應(yīng)進(jìn)行制度優(yōu)化。通過(guò)行政復(fù)議的制度優(yōu)化,將行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)為行政復(fù)議的主渠道,不斷完善內(nèi)容,確定行政復(fù)議“雙被告”制度的定位。解決行政復(fù)議機(jī)關(guān)“維持會(huì)”現(xiàn)象,將行政復(fù)議打造成化解行政爭(zhēng)議的“主渠道”,根本在于行政復(fù)議的體制問(wèn)題,這不僅要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)保持相對(duì)的中立性,行政復(fù)議機(jī)關(guān)中工作人員的身份、地位及履職能力也要有所保障[2]。
3.行政復(fù)議“雙被告”制度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,要建立獨(dú)立、公開(kāi)和透明的司法流程。行政復(fù)議主體需要明確,行政復(fù)議審理程序也要公開(kāi)透明。在行政復(fù)議等環(huán)節(jié)中,僅僅依靠傳統(tǒng)的制度無(wú)法實(shí)現(xiàn)公開(kāi),公正。但是,行政復(fù)議制度執(zhí)行的過(guò)程中,想要明確制度,還需要完善行政復(fù)議應(yīng)用效果。而建立公開(kāi)透明化機(jī)制就是對(duì)“雙被告”制度最好的監(jiān)督,也是確保國(guó)家法治良好實(shí)施的關(guān)鍵[3]。
行政復(fù)議“雙被告”制度的建立還需要具有實(shí)際的效果。而相關(guān)法律專家在不斷探究下,提出了多種“雙被告”制度的優(yōu)化策略,對(duì)于“雙被告”制度執(zhí)行有重要的意義。以下是針對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度進(jìn)行優(yōu)化的建議:
首先,應(yīng)當(dāng)將工作重點(diǎn)重新放到行政復(fù)議制度本身,并加強(qiáng)行政復(fù)議的配套保障制度建設(shè),“應(yīng)將行政訴訟的被告規(guī)則與《行政復(fù)議法》的修改作通盤(pán)考慮”,而不是簡(jiǎn)單地通過(guò)“讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告”的方式來(lái)試圖根治“復(fù)議機(jī)關(guān)常常充當(dāng)維持會(huì)”這一頑疾[4]。
其次,行政復(fù)議“雙被告”制度下,維持原判的案件相對(duì)比較多,顯得“雙被告”制度缺乏實(shí)際的效果。所以,行政復(fù)議制度完善,需要解決該問(wèn)題。另外,該問(wèn)題也暴露了一個(gè)弊病,便是在維持原判的案件中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)被認(rèn)定為被告,從而也讓相關(guān)法律文獻(xiàn)顯得不夠公平。因此,行政復(fù)議“雙被告”制度需要完善,主要完善環(huán)節(jié)是指在維持原判的案件中,不再將行政復(fù)議機(jī)關(guān)列為被告或第三人,但法院在做出裁判時(shí)要對(duì)行政復(fù)議決定一并進(jìn)行評(píng)價(jià)。當(dāng)然,進(jìn)行這樣的制度設(shè)計(jì)需要對(duì)這一問(wèn)題做出合理解釋,即在沒(méi)有讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)參加相關(guān)行政訴訟的情況下,法院因何可以對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議維持決定一并作出評(píng)價(jià)。實(shí)際上,這正是筆者所主張的“行政復(fù)議的本質(zhì)屬性是司法性”這一核心觀點(diǎn)將會(huì)推導(dǎo)出的必然結(jié)果[5]。
行政復(fù)議“雙被告”制度還需要進(jìn)行理論創(chuàng)新。整個(gè)行政復(fù)議“雙被告”制度還存在理論矛盾。因此,在整個(gè)行政復(fù)議執(zhí)行的過(guò)程中,還需要對(duì)理論進(jìn)行完善。而行政復(fù)議制度的主要理論矛盾便是“雙被告”理論,在理論完善的過(guò)程中,還需要對(duì)“雙被告”制度理論進(jìn)行進(jìn)一步完善,通過(guò)完善理論。“雙被告”的問(wèn)題是造成一切問(wèn)題的源泉,完善“雙被告”理論極為重要。例如,完善行政復(fù)議“雙被告”制度,可以分別設(shè)定“雙被告”制度的權(quán)利和責(zé)任,防止雙被告相互影響[6]。
本文針對(duì)行政復(fù)議“雙被告”制度進(jìn)行了全面分析,提出了行政復(fù)議“雙被告”制度優(yōu)化的幾點(diǎn)建議,包括制度完善,制度效率優(yōu)化,制度理論優(yōu)化等,希望能夠?qū)π姓?fù)議“雙被告”制度實(shí)施與完善有所幫助。