曹聽秋

（作者單位：南京審計大學）

一、問題提出

社區(qū)治理作為國家治理體系的重要基石，是提升城市治理水平的著力點，也是提高國家治理能力的發(fā)力點。十九屆六中全會強調(diào)，要“確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導作用”，意味著黨在基層治理中起到總攬全局的引領(lǐng)作用。

隨著深化改革的廣度和深度不斷提升，工業(yè)園區(qū)成為城市經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，在市場經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用日益凸顯。在工業(yè)園區(qū)升級迭代過程中，眾多相關(guān)聯(lián)企業(yè)不斷集聚，吸引大量勞動力進駐園區(qū)，因此圍繞工業(yè)園區(qū)逐漸形成大規(guī)模的居民生活區(qū)。在產(chǎn)業(yè)區(qū)—居民區(qū)互融互嵌的動態(tài)演變中，成長出新的“工業(yè)社區(qū)”。作為我國社區(qū)的一種新形態(tài)，工業(yè)社區(qū)既面臨傳統(tǒng)社區(qū)的共同訴求，作為特定環(huán)境下的產(chǎn)物也不斷衍生出新的問題與需求，原有的社區(qū)治理模式很難滿足現(xiàn)實的需要。

現(xiàn)階段黨建引領(lǐng)與社區(qū)治理融合度較低，作為我國特殊的社區(qū)種類，能否以黨建為引領(lǐng)發(fā)揮基層黨組織的社會功能，實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)全過程社區(qū)化服務(wù)，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，成為工業(yè)社區(qū)治理面臨的重要問題。本文建構(gòu)“全過程治理”分析框架，揭示基層治理中“全過程”的概念特征及其治理路徑；以寧波北侖工業(yè)社區(qū)為例，分析基層黨組織引領(lǐng)社區(qū)治理的具體實踐，探討在工業(yè)社區(qū)治理中黨建引領(lǐng)的作用機制和全過程治理下社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。

二、文獻回顧

黨的十八大以來，為提升國家治理能力和實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，大量研究開始聚焦黨建引領(lǐng)社區(qū)治理領(lǐng)域。學界對于相關(guān)文獻主要圍繞三個維度展開。

一是權(quán)力關(guān)系維度。社區(qū)組織與國家組織間的關(guān)系，決定了作為自治組織的社區(qū)如何獲得合法的權(quán)力來源。國家通過退出社區(qū)治理，使社會獲得治理的自主性；國家有效介入論則認可有效的國家介入對社區(qū)治理發(fā)揮著正面的作用[1]。國內(nèi)部分學者認為，政府主動向社會讓渡治理權(quán)力，培育社區(qū)參與的自主性[2]，為社會力量提供強大支撐。社區(qū)自治組織與國家組織是互嵌與共生的關(guān)系，是社會組織與國家基層權(quán)力組織、自治主體雙向嵌入的組織耦合過程[3]。

二是行動主體維度。黨組織作為社區(qū)治理主體，形成了社區(qū)共建共治的新格局[4]，“政黨組織社會”轉(zhuǎn)向“政黨引領(lǐng)社會”。黨因其全面領(lǐng)導地位能發(fā)揮不可替代的作用，黨建引領(lǐng)對社區(qū)治理有促進作用[5]。一方面，黨建角色再定位，政黨在多元治理中充當聚合利益的角色，發(fā)揮其協(xié)調(diào)者的作用[6]。另一方面，基層黨組織塑造治理權(quán)威，強化社區(qū)居民對其的政治認同[7]。從內(nèi)在邏輯來看，政黨主導的多元治理模式需要多方主體共同參與[8]，提升黨建引領(lǐng)的共治合力。也有學者強調(diào)通過培育社區(qū)社會資本，提升居民參與主動性。

三是功能演化維度。在基層治理網(wǎng)絡(luò)中，社區(qū)具有政治、服務(wù)、社會三種功能，承載了重塑社會組織網(wǎng)絡(luò)的重要使命[9]。而在工業(yè)社區(qū)“低度政治化”的空間中，基層黨組織要發(fā)揮社會屬性的穩(wěn)定優(yōu)勢[10]，演化新的政黨功能。基層社會治理的主體是黨建引領(lǐng)的多元力量，目標是滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，路徑是通過抓黨建來促服務(wù)，把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為服務(wù)優(yōu)勢[11]。在實現(xiàn)基層黨組織政治功能的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)傳統(tǒng)黨建向“服務(wù)型”黨建的轉(zhuǎn)型。

三、全過程治理：黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的一個新分析框架

黨建引領(lǐng)社區(qū)治理作為統(tǒng)合“黨建”與“社區(qū)治理”的復合命題，是順應(yīng)改革變遷作出的戰(zhàn)略選擇，本質(zhì)上是執(zhí)政黨站在歷史選擇關(guān)口應(yīng)對國家發(fā)展作出的重要決策。習近平總書記在古北調(diào)研時提出“人民民主是一種全過程的民主”。由此，將“全過程”引入治理領(lǐng)域，以“全過程”的思維與方法促進多方協(xié)作共治，探索社區(qū)治理有效實現(xiàn)的體制機制和技術(shù)途徑。

剖析“全過程治理”的邏輯構(gòu)成，首先，“全過程治理”的起點在于社區(qū)居民的需求，即政府需要精準識別并有效回應(yīng)民眾不斷變化的訴求，由此建構(gòu)有效回應(yīng)的治理形態(tài)。其次，“全過程治理”的關(guān)鍵在于堅持以社區(qū)基層黨組織為核心，社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、居民和其他個體等多元治理主體共同參與社區(qū)內(nèi)相關(guān)公共事務(wù)，構(gòu)建一核多元的治理主體形態(tài)。當前社區(qū)治理實踐中往往依賴半正式或非正式的治理規(guī)則，兩者之間的彈性空間為黨建嵌入社區(qū)治理提供了契機，將黨組織融入社區(qū)，使得黨組織在社區(qū)公共事務(wù)中發(fā)揮統(tǒng)合功能。最后，通過落實社區(qū)服務(wù)相關(guān)責任、實現(xiàn)全過程治理模式制度化等方式，保障治理成果有效維持并延續(xù)，以黨建引領(lǐng)形成一個相互連接、有機互動的自主“再治理”良性循環(huán)。基于此，本文的分析框架如圖1 所示。

第一，精準識別并有效回應(yīng)社區(qū)居民需求是全過程治理的起點?；貞?yīng)型政府作為公共政策的制定和執(zhí)行者，根據(jù)社會需要分配資源[12]，保證有效回應(yīng)公眾訴求。一是主動識別居民需求。政府和社區(qū)主動發(fā)現(xiàn)社區(qū)的個性需求，做到社區(qū)精細化治理。二是建立群眾反饋的平臺，暢通居民多元化需求反饋渠道。當前，社區(qū)居民可以通過多種渠道反饋意見，政府整合社區(qū)資源處理社區(qū)“需求清單”，提高資源配置效率，提升有效回應(yīng)的精準性。

第二，黨建引領(lǐng)、多方主體共同參與是全過程治理的核心?；仡檪鹘y(tǒng)的科層制路徑，煩冗的層級阻礙了公共權(quán)力向下分配社會資源的效率和進路，社區(qū)缺乏具有公共權(quán)威的行政組織進行引導。黨借助所掌握的資源整合各級組織，橫向上加強社區(qū)黨組織與社區(qū)內(nèi)企業(yè)、單位黨組織的聯(lián)系，縱向上理順各級黨組織間的關(guān)系，貫徹共建、共治、共享政策方針。黨帶動多元主體共同參與治理，鼓勵和引導各類市場主體進駐社區(qū)，推動社區(qū)內(nèi)企業(yè)、社團等社會組織共同參與社區(qū)建設(shè)，提高社區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。

第三，組織嵌入是全過程治理的主要途徑。政黨在社會治理的過程中，充分利用黨的組織優(yōu)勢，通過黨的建設(shè)工作主動介入社區(qū)，實現(xiàn)國家對社會重新組織和整合社會資源，實現(xiàn)政黨引領(lǐng)社會?；鶎狱h組織能夠通過其結(jié)構(gòu)性、功能性、關(guān)系性嵌入社區(qū)，將“全過程治理”延伸到社區(qū)的各個角落。黨建嵌入以黨組織體系為依托，通過黨組織和黨建工作體系吸納各方社會力量共同參與治理。區(qū)域化黨建在維持既有條框制度體系的前提下，借助“雙報到”制度把區(qū)域內(nèi)各駐區(qū)單位聯(lián)系起來，實現(xiàn)區(qū)域各單位間的資源共享、互聯(lián)互動，將治理鏈條延長至社區(qū)微端。

第四，落實責任制和制度化，實現(xiàn)自主“再治理”。黨建引領(lǐng)落實主體責任制，尤其是黨員群體自覺履行黨員義務(wù)，帶動社區(qū)居民積極參與社區(qū)事務(wù)的治理；針對社區(qū)公共事務(wù)的治理，社區(qū)內(nèi)的多元主體可以建立相對穩(wěn)定的解決問題的機制，并以制度化的方式固定下來，使得制度優(yōu)勢能夠更多轉(zhuǎn)化成治理效能。同時，社區(qū)獲得內(nèi)生治理動力，以機制保障社區(qū)自我挖掘，并滿足公共需求，實現(xiàn)自主“再治理”。

四、寧波北侖工業(yè)社區(qū)的治理實踐

寧波北侖從黨建角度發(fā)掘“工業(yè)社區(qū)”新模式，開創(chuàng)了黨建引領(lǐng)工業(yè)社區(qū)全過程治理的良好局面。

（一）精準識別需求機制

北侖首創(chuàng)制定了《“工業(yè)社區(qū)”黨組織服務(wù)標準清單》，該清單覆蓋北侖工業(yè)園區(qū)的公共治理、企業(yè)支持服務(wù)、員工保障增能和黨群服務(wù)這四大方面，形成一整套平臺化、集成化、社會化的企業(yè)服務(wù)機制。當企業(yè)出現(xiàn)需求時，通過嵌入全社區(qū)的各基層黨組織及時向有關(guān)職能部門反饋解決，建立呼叫報到機制，對企業(yè)反映的問題分級分類辦理，協(xié)助工業(yè)社區(qū)開展常態(tài)化服務(wù)。

（二）“一核多元”共建社區(qū)共同體

北侖成立區(qū)域性黨組織，將基層黨組織嵌入企業(yè)之中，寓黨建于服務(wù)之中，形成了社區(qū)服務(wù)共同體。企業(yè)之間由組織部門牽頭，發(fā)改、經(jīng)信等部門共同組建“鋒領(lǐng)企服”聯(lián)盟和小分隊，下沉不同部門體制的資源，重新整合匯總形成資源共享平臺，以“組團幫扶+駐點幫扶”的形式，協(xié)助工業(yè)社區(qū)開展常態(tài)化服務(wù)?！肮I(yè)社區(qū)”建立黨建聯(lián)盟，集聚外部資源為中小企業(yè)服務(wù)。

（三）形成基層黨組織嵌入機制

北侖采取大企業(yè)單建、小微企業(yè)聯(lián)建、網(wǎng)格兜底建等方式建立企業(yè)黨組織，實現(xiàn)黨的組織在工業(yè)園區(qū)全覆蓋。自上而下構(gòu)建起“北侖區(qū)委-相關(guān)街道黨工委-工業(yè)社區(qū)黨組織-各企業(yè)黨組織”這四級黨組織體系，發(fā)揮大型企業(yè)、龍頭企業(yè)帶動作用，以企業(yè)支部為紐帶，形成服務(wù)企業(yè)的鏈條和樞紐。目前15 個“工業(yè)社區(qū)”普遍組建黨群服務(wù)中心，實行開放辦公、實體運作。建立企業(yè)網(wǎng)格機制。將每個工業(yè)社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，根據(jù)網(wǎng)格內(nèi)企業(yè)數(shù)量、規(guī)模配備相應(yīng)社工，實現(xiàn)企業(yè)服務(wù)網(wǎng)格化管理。

（四）完善標準化工業(yè)社區(qū)治理體系

2021 年3 月，寧波北侖工業(yè)社區(qū)發(fā)布《工業(yè)集聚區(qū)黨組織管理與服務(wù)工作規(guī)范》。寧波北侖逐步將“工業(yè)社區(qū)”服務(wù)模式固化為可復制、可推廣的經(jīng)驗，其中涵蓋搭建服務(wù)平臺、構(gòu)建服務(wù)機制、提升園區(qū)治理水平、強化企業(yè)服務(wù)等多項內(nèi)容。為進一步加強平臺引育，北侖計劃組建“工業(yè)社區(qū)”黨建學院，舉辦“黨建引領(lǐng)園區(qū)發(fā)展和中小企業(yè)服務(wù)”論壇，提升“工業(yè)社區(qū)”的品牌影響力，努力為建設(shè)“重要窗口”貢獻黨建力量。

五、結(jié)語

本文提出“全過程治理”理論分析框架，闡釋了黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實現(xiàn)路徑，并以黨建引領(lǐng)寧波北侖工業(yè)社區(qū)治理的實踐為例，分析了北侖工業(yè)社區(qū)在探索工業(yè)社區(qū)治理的過程中黨建引領(lǐng)作用，拓寬了基層社會治理的理論邊界和基層治理的現(xiàn)實空間，完善了國家治理體系，提升了國家治理能力。

寧波北侖工業(yè)社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實踐提供的啟示有二：一方面是放權(quán)，社區(qū)治理需要以基層黨組織為重要抓手，貫穿治理的全過程，動員各界社會組織與社區(qū)主體進行服務(wù)供給，避免政府對社區(qū)服務(wù)的包辦。另一方面是賦能。政府要建立并持續(xù)優(yōu)化面向社區(qū)社會組織的資源投入方式，強化社區(qū)社會組織人才隊伍建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)社會組織健康可持續(xù)發(fā)展，提升其社區(qū)服務(wù)能力。實現(xiàn)“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”的目標要求。本文的不足之處在于案例的特殊性，即工業(yè)社區(qū)的本身就是工業(yè)園區(qū)試點創(chuàng)新的產(chǎn)物，目前仍處于制度創(chuàng)新的嘗試之中，北侖工業(yè)社區(qū)治理中的黨建引領(lǐng)邏輯是否行之有效，需要未來更多的現(xiàn)實依據(jù)來佐證。