張娟　陳冀敏　馬慧穎

〔摘要〕 復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議需滿足避免程序空轉(zhuǎn)的形式要求和回應(yīng)實質(zhì)法治的本質(zhì)要求。在司法實踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議主要表現(xiàn)在復(fù)議程序中行政化與司法化并存、特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對行政爭議的吸引等方面，同時也存在行政復(fù)議決定種類局限、行政復(fù)議調(diào)解未充分發(fā)揮優(yōu)勢等不足。為此，應(yīng)通過建立行政復(fù)議委員會模式、逐步細(xì)化行政復(fù)議決定種類的適用情形、優(yōu)化行政復(fù)議調(diào)解制度等，對復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的路徑予以優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕 復(fù)議機(jī)關(guān)；實質(zhì)性化解行政爭議；行政復(fù)議；行政復(fù)議體制改革

〔中圖分類號〕D922.11〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）04-0076-07

學(xué)界對行政復(fù)議目標(biāo)定位的研究最早可追溯到2010年，應(yīng)松年立足《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）的施行經(jīng)驗，并結(jié)合域外近似制度的理論研究，提出“行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為解決行政爭議的主渠道”〔1〕。隨后劉莘、曹鎏等學(xué)者先后發(fā)文，希望能發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的優(yōu)勢，將其作為化解行政爭議的主渠道。伴隨著大量案件集中涌入，案結(jié)事未了的情況在一定程度上存在，為了改善這種狀況，章志遠(yuǎn)、王萬華等學(xué)者提出將“復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議”的功能定位替代“行政復(fù)議是解決行政爭議主渠道”的遠(yuǎn)景目標(biāo)〔2〕?；诖?，筆者試著著眼于復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的要求，通過分析實踐案例，剖析行政復(fù)議體制改革中存在的不足，以期提出對應(yīng)的優(yōu)化路徑。

一、復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的要求

（一）形式要求：避免程序空轉(zhuǎn)

行政復(fù)議一直有“維持會”的稱呼，原因在于案件審結(jié)結(jié)果中復(fù)議機(jī)關(guān)選擇維持原行政行為的數(shù)量居高不下。一些復(fù)議機(jī)關(guān)為了規(guī)避自身成為被告的風(fēng)險選擇作出維持決定，這不僅意味著行政復(fù)議的制度優(yōu)勢無法在救濟(jì)體系中得到有效發(fā)揮，更會衍生出復(fù)議申請人針對復(fù)議機(jī)關(guān)“不作為”的新行政糾紛。行政復(fù)議程序終結(jié)后，行政爭議未得到最終解決，當(dāng)事人持續(xù)啟動、引發(fā)后續(xù)法律程序的現(xiàn)象被稱為“行政復(fù)議程序空轉(zhuǎn)”，具體表現(xiàn)為三點：一是在復(fù)議決定作出后，當(dāng)事人會到法院提起行政訴訟，隨之啟動二審、再審程序。二是在法院作出判決后，行政機(jī)關(guān)需要再次啟動執(zhí)法程序。三是再次啟動執(zhí)法程序極有可能又會引發(fā)新一輪行政復(fù)議與行政訴訟。如此循環(huán)往復(fù)，復(fù)議機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在傾注大量資源的同時，自身也疲累不堪〔3〕。

理想狀態(tài)是經(jīng)過行政復(fù)議后所涉行政爭議全部得到化解，完全不需要進(jìn)入訴訟程序，但復(fù)議機(jī)關(guān)在履職過程中也只能最大限度地避免程序空轉(zhuǎn)，而不能單純依靠降低當(dāng)事人起訴意愿達(dá)成程序終結(jié)的目標(biāo)。實際上，無論是行政復(fù)議還是行政訴訟對于實質(zhì)性化解行政爭議均能發(fā)揮獨特價值。行政復(fù)議強(qiáng)調(diào)解決事實性問題，作為行政訴訟爭議的“過濾器”被要求對案件進(jìn)行篩選，在形式上意味著行政爭議得以最終化解；行政訴訟則體現(xiàn)司法的終局性，在最終實質(zhì)性化解行政爭議的基礎(chǔ)上還需要格外強(qiáng)調(diào)法律適用的問題，尤其是在面對重大疑難、關(guān)系復(fù)雜案件的處理上。

復(fù)議機(jī)關(guān)在案件初始階段就應(yīng)當(dāng)在自身職權(quán)范圍內(nèi)竭盡所能地了解行政爭議的起因，根據(jù)復(fù)議申請人的要求對存在爭議的行政行為的合法性、合理性進(jìn)行審查，以此促成復(fù)議申請人與被申請人之間的有效溝通，妥善化解矛盾糾紛。此外，復(fù)議機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在作出復(fù)議決定時對復(fù)議申請人進(jìn)行釋法說理，增強(qiáng)其對結(jié)果的認(rèn)可度，從而減少程序空轉(zhuǎn)的可能。

（二）本質(zhì)要求：回應(yīng)實質(zhì)法治

形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治的現(xiàn)實轉(zhuǎn)型也為“復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議”這一命題的發(fā)展提供了沃土。目前行政復(fù)議規(guī)范化考核指標(biāo)的設(shè)置水平已實現(xiàn)較大提升，但從內(nèi)容規(guī)定和具體落實兩方面來看，仍在某種程度上存在重形式輕實質(zhì)的問題。對比行政訴訟，行政復(fù)議具有啟動成本低、程序簡便、高效快捷等天然優(yōu)勢，可以滿足較大范圍的救濟(jì)需求，有利于達(dá)到行政爭議解決的最佳效果，所以被更多民眾視為權(quán)利救濟(jì)的第一選擇，但在面對具體個案時需要復(fù)議機(jī)關(guān)做到更加靈活、專業(yè)、公正地回應(yīng)復(fù)議申請人多元現(xiàn)實的救濟(jì)需求。

中央層面，國務(wù)院作為行政復(fù)議的發(fā)包方將復(fù)議事務(wù)安排給各省級政府；地方層面，省級政府對復(fù)議事務(wù)的落實享有裁量權(quán)，并最終承擔(dān)責(zé)任。與之相對應(yīng)，作為總承包方的省級政府仍需將復(fù)議事務(wù)拆分細(xì)化并逐一發(fā)包給管轄范圍內(nèi)的各級政府〔4〕。在這種模式下，復(fù)議機(jī)關(guān)均可作為發(fā)包方通過定期量化考核的方式來評估下級行政機(jī)關(guān)的工作質(zhì)效，從而在一定程度上導(dǎo)致行政復(fù)議質(zhì)效考核轉(zhuǎn)化為復(fù)議機(jī)關(guān)對形式法治的盲目追求，呈現(xiàn)出唯指標(biāo)化傾向。數(shù)字的計算標(biāo)準(zhǔn)一旦出現(xiàn)偏差，所得出的考核結(jié)果也就難以反映行政復(fù)議實施的真實樣態(tài)〔5〕。

實質(zhì)法治實現(xiàn)的根本在于真正保障人民的基本權(quán)利，復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)同樣要在充分尊重人民的基本權(quán)利、基于多方利益權(quán)衡的實用理性基礎(chǔ)上達(dá)成，這意味著實質(zhì)性化解行政爭議應(yīng)當(dāng)是以保障人民權(quán)益、達(dá)成對人民的權(quán)利救濟(jì)為指引的制度優(yōu)化，是調(diào)動人民訴諸行政復(fù)議途徑解決糾紛的內(nèi)驅(qū)力。形式法治對行政復(fù)議程序、制度和法律基本理性的強(qiáng)調(diào)是實質(zhì)法治的基礎(chǔ)要求，功能定位為“實質(zhì)性化解行政爭議”的行政復(fù)議不僅應(yīng)關(guān)注自身的工具美德，更應(yīng)關(guān)注制度的設(shè)置目的，從而實現(xiàn)有效化解行政爭議的價值追求〔6〕。復(fù)議機(jī)關(guān)過分追求形式法治就會產(chǎn)生形式主義的風(fēng)險，在這種風(fēng)險下，復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議作為一種實質(zhì)法治的表現(xiàn)形式，有助于回應(yīng)、解決復(fù)議申請人與被申請人之間的實際問題，因此將其作為行政復(fù)議制度建設(shè)的本質(zhì)追求，更有利于行政復(fù)議制度的完善。

二、復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的實踐形式

行政復(fù)議體制改革旨在通過協(xié)調(diào)專業(yè)性與效率性，從而增強(qiáng)制度優(yōu)勢。在司法實踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議主要表現(xiàn)為復(fù)議程序中行政化與司法化并存、復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守形式法治主義以及在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對行政爭議的吸引。

（一）復(fù)議程序中行政化與司法化并存

復(fù)議程序中的行政化主要表現(xiàn)為復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督功能的發(fā)揮?！缎姓?fù)議法》明確規(guī)定，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，其運行過程帶有濃厚的內(nèi)部行政色彩。現(xiàn)有的復(fù)議案件受理及審理表現(xiàn)為“條條、塊塊兩種機(jī)制，上級、本級兩種層次”，上級政府及其部門均可依法行使行政復(fù)議權(quán)。這種權(quán)力配置可以充分依托整體行政資源，保證復(fù)議機(jī)關(guān)化解行政爭議時的專業(yè)、便捷、高效，以簡便靈活的程序來救濟(jì)復(fù)議申請人的權(quán)利。例如，單個復(fù)議案件的書面審理需要經(jīng)過多級審批，從司法行政機(jī)關(guān)到復(fù)議機(jī)關(guān)均熟悉行政管理活動，通過行政復(fù)議程序可以實現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督、政治監(jiān)督，有利于保證復(fù)議機(jī)關(guān)化解行政爭議的質(zhì)量，達(dá)成實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)〔7〕。

復(fù)議程序中的司法化主要表現(xiàn)為復(fù)議機(jī)關(guān)運用司法程序化解行政爭議。首先，復(fù)議機(jī)關(guān)具有相對的獨立性。復(fù)議程序的進(jìn)行不受任何外來力量的干預(yù)，僅由復(fù)議人員依法結(jié)合案情獨立判斷后作出復(fù)議決定，這是化解行政爭議公正性的前提。其次，復(fù)議程序有一定的公開性，并保障當(dāng)事人的參與。在復(fù)議程序中，復(fù)議機(jī)關(guān)積極促進(jìn)復(fù)議申請人與被申請人的有效溝通，直接明晰當(dāng)事人的利益訴求和利益沖突，直接關(guān)注復(fù)議申請人的實際利益，提高復(fù)議程序整體的受認(rèn)可度。再次，復(fù)議決定具有拘束力。復(fù)議決定作出后，復(fù)議機(jī)關(guān)需要監(jiān)督并保證復(fù)議決定內(nèi)容的執(zhí)行，因此復(fù)議決定對復(fù)議機(jī)關(guān)也具有拘束力。即使進(jìn)入行政訴訟程序，法院在審查行政行為時同樣會對復(fù)議決定予以尊重〔8〕。

復(fù)議申請人會因行政復(fù)議的高效便捷選擇其作為快速化解行政爭議的方案，復(fù)議程序適度汲取司法程序中獨立公正的元素也是行政復(fù)議存在的前提與保障，復(fù)議程序中的行政化與司法化并不是對抗關(guān)系，兼顧兩者是復(fù)議機(jī)關(guān)立足行政復(fù)議制度整體，為實質(zhì)性化解行政爭議作出的努力。

（二）復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守形式法治主義

實質(zhì)法治固然是行政復(fù)議體制改革需要回應(yīng)的要求，但若行政復(fù)議理論與實踐脫離了依法行政原則下的形式法治主義，復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)也難以實現(xiàn)。

有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定指出了復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)力行使的合法邊界，復(fù)議程序則保障了復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)力的正當(dāng)行使，二者既是復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)力合法性的來源，也限制了權(quán)力的恣意行使。明確的法律規(guī)定對復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議至關(guān)重要，比如復(fù)議機(jī)關(guān)在合法性審查原則下，無需考察復(fù)議被申請人自由裁量權(quán)的行使，只需審查原行政行為的合法性，這對于復(fù)議機(jī)關(guān)而言就是需要遵守的形式法治主義。

行政復(fù)議中的形式法治主義還包括法律設(shè)定的復(fù)議程序和形式標(biāo)準(zhǔn)，如復(fù)議機(jī)關(guān)建立典型案例發(fā)布和案卷評查機(jī)制、健全行政復(fù)議決定抄告、下沉執(zhí)法機(jī)關(guān)開展錯案講評等機(jī)制，這些明確、具體的制度設(shè)計更符合現(xiàn)階段實質(zhì)性化解行政爭議的要求。此外，社會生活的生動性、豐富性也要求復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中堅持形式法治主義，通過行政復(fù)議規(guī)定的明確性和相對固定性以消除復(fù)議機(jī)關(guān)在權(quán)力行使過程中的模糊地帶〔9〕。

（三）在特定領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對行政爭議的吸引

復(fù)議案件較多集中于土地、房屋征補等領(lǐng)域，案涉行政行為主要表現(xiàn)為行政處罰、舉報投訴處理和政府信息公開三類。一旦牽涉農(nóng)村集體土地征收、城市房屋拆遷安置等領(lǐng)域，對比行政訴訟，行政復(fù)議具有啟動成本低、程序簡便、高效快捷等天然優(yōu)勢。因為其可以滿足最大范圍內(nèi)的救濟(jì)需求、實現(xiàn)爭議解決的最佳效果，所以被更多民眾視為權(quán)利救濟(jì)的第一選擇〔10〕。

復(fù)議機(jī)關(guān)與作為被復(fù)議申請人的行政機(jī)關(guān)之間是上下級行政管理關(guān)系，具有層級監(jiān)督優(yōu)勢；相較于法院而言，復(fù)議機(jī)關(guān)對專門的行政行為更為了解、更具經(jīng)驗，具有行政管理優(yōu)勢。這為復(fù)議機(jī)關(guān)提高特定領(lǐng)域案件在行政系統(tǒng)內(nèi)部消化的速度提供了實質(zhì)性的便利條件，可以有效降低引發(fā)后續(xù)群體性事件的風(fēng)險，從而在復(fù)議程序中實現(xiàn)案結(jié)事了的目標(biāo)。但遇到特定領(lǐng)域和類型的復(fù)議案件時，復(fù)議機(jī)關(guān)則不能固守既往化解行政爭議的經(jīng)驗，而需要重新組織協(xié)調(diào)行政資源審理和裁決原行政行為，切實回應(yīng)復(fù)議申請人的真實請求，實現(xiàn)個案中的公平正義，達(dá)成實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)。

三、復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的不足

（一）案多人少的行政復(fù)議資源分配困境

行政復(fù)議體制改革前，行政系統(tǒng)內(nèi)部并未單獨設(shè)置專門的復(fù)議機(jī)關(guān)，只是由各級政府及一定層級的政府部門分散行使行政復(fù)議權(quán)力，這種分散的權(quán)力行使模式難以匹配多權(quán)力主體的行政復(fù)議格局〔11〕。為此，我國大力推行行政復(fù)議體制改革，新組建的司法行政機(jī)關(guān)通過設(shè)置復(fù)議機(jī)關(guān)實現(xiàn)對行政復(fù)議權(quán)力的集中統(tǒng)一行使，原本屬于上級政府部門的行政復(fù)議事項大量集中于各地司法行政機(jī)關(guān)手中，專職行政復(fù)議工作人員的數(shù)量卻并未隨之增加，實踐中案多人少的行政復(fù)議資源分配困境并未得到改善〔12〕。

司法部公布的全國行政復(fù)議案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2022年一年中，國務(wù)院部門作復(fù)議機(jī)關(guān)的有8 197個，省級政府部門作復(fù)議機(jī)關(guān)的有7 219個；而國務(wù)院部門作為復(fù)議被申請人的有5 539個，省級政府部門作為復(fù)議被申請人的有7 244個，國務(wù)院部門和省級政府部門作為復(fù)議被申請人的數(shù)量已逐漸接近其自身作復(fù)議機(jī)關(guān)的數(shù)量〔13〕。國務(wù)院部門和省級政府部門作為較高層級的行政機(jī)關(guān)，除了要負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級政府部門的行政復(fù)議工作外，還要注重提升自身化解行政爭議的質(zhì)效，很明顯承受了很大的復(fù)議工作壓力。當(dāng)前基層復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議體制的末端，除了要辦理復(fù)議案件外，還要考慮經(jīng)費保障、辦公場所、人員配置等現(xiàn)實問題，復(fù)議工作壓力可想而知。

面對復(fù)議案件數(shù)量的增長態(tài)勢，各地司法行政機(jī)關(guān)采取了不同的應(yīng)對措施：有的申請增加行政復(fù)議處工作人員的編制；有的為解決人手短缺問題從其他職能部門借用工作人員或招募實習(xí)生；還有的新設(shè)獨立的行政應(yīng)訴處，對應(yīng)訴案件與復(fù)議審查案件進(jìn)行分流。盡管各級復(fù)議機(jī)關(guān)作了不同程度的應(yīng)對，但破解案多人少的行政復(fù)議資源分配困境是很復(fù)雜的工程，不僅涉及復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員的合理配置，還涉及行政復(fù)議權(quán)力的科學(xué)配置，需要從行政復(fù)議體制整體出發(fā)以全面設(shè)計提升復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的能力〔14〕。

（二）行政復(fù)議決定種類存在固有局限

多年來，復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議案件的審理結(jié)果一直呈現(xiàn)“高維持率，低糾錯率”，造成這種狀況的主要原因之一是法律對行政復(fù)議決定種類的設(shè)計存在固有局限〔15〕。

《行政復(fù)議法》第二十八條明確指出，行政復(fù)議決定的具體類型包括維持決定、責(zé)令履行決定、撤銷決定、變更決定、確認(rèn)違法決定和責(zé)令重作決定等六種。之后，《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》（以下簡稱《行政復(fù)議法實施條例》）第四十八條新增了駁回復(fù)議申請決定。另外，雖法律層面并無涉及，但伴隨無效行政行為理論的發(fā)展，在行政復(fù)議實踐層面還增加了確認(rèn)無效決定。對于以上全部八種行政復(fù)議決定，從復(fù)議機(jī)關(guān)審理被復(fù)議行政行為合法性與合理性的角度，可將其劃分為肯定性、否定性和混合性三大類。其中，全面支持被復(fù)議行政行為的肯定性復(fù)議決定包括維持決定和駁回復(fù)議申請決定；全面取代被復(fù)議行政行為的否定性復(fù)議決定包括撤銷決定、變更決定、責(zé)令履行決定、責(zé)令重作決定和確認(rèn)無效決定；混合性復(fù)議決定只判斷被復(fù)議行政行為的合法性與否，并不評價被復(fù)議行政行為的法律效力，因此僅能將確認(rèn)違法決定納入其中。

否定性復(fù)議決定不僅包含了最多的復(fù)議決定種類，還能完全取代被復(fù)議行政行為，因而成為復(fù)議機(jī)關(guān)充分發(fā)揮實質(zhì)性化解行政爭議功能的關(guān)鍵所在。根據(jù)被復(fù)議行政行為形式上的不作為和形式上的作為，可將否定性復(fù)議決定劃分為兩種類型。對于形式上的不作為，只有一種否定性復(fù)議決定，即責(zé)令履行決定?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）和《行政復(fù)議法》中關(guān)于責(zé)令履行決定的表述幾乎沒有區(qū)別。對于形式上的作為，否定性復(fù)議決定包括變更決定、撤銷決定、責(zé)令重作決定和確認(rèn)無效決定。從理論上講，變更決定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先得到適用，《征求意見稿》設(shè)置了三類變更情形，即事實認(rèn)定錯誤的情形、裁量不當(dāng)?shù)那樾魏头蛇m用錯誤的情形，但是《修訂草案》刪除了事實認(rèn)定錯誤的情形，僅保留了裁量不當(dāng)?shù)那樾魏头蛇m用錯誤的情形。適用變更決定時復(fù)議機(jī)關(guān)本就要承擔(dān)作為被告單獨出庭應(yīng)訴的風(fēng)險，若在規(guī)范層面上還縮小變更決定的適用范圍，絕大多數(shù)復(fù)議機(jī)關(guān)就會主動放棄使用這一復(fù)議決定類型，這也會影響復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的效果〔16〕。

為了打破復(fù)議決定種類上的局限，法律需要嚴(yán)格限制肯定性復(fù)議決定的適用條件，降低其被使用的比例，還需要擴(kuò)大否定性復(fù)議決定的適用范圍，提高其被運用的頻率。除此之外，混合性復(fù)議決定需要從立法上進(jìn)行重構(gòu)，明確其本質(zhì)屬性和適用范圍。復(fù)議機(jī)關(guān)也要在復(fù)議決定作出過程中向復(fù)議申請人與被申請人釋法說理，從而達(dá)到實質(zhì)性化解行政爭議的目的。

（三）行政復(fù)議調(diào)解未充分發(fā)揮優(yōu)勢

2007年《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》（以下簡稱《行政復(fù)議法實施條例》）正式在我國行政復(fù)議領(lǐng)域確立了調(diào)解制度，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，行政復(fù)議調(diào)解已成為化解行政爭議的重要方式之一，但目前行政復(fù)議調(diào)解的優(yōu)勢仍未得到充分發(fā)揮，其在實際運行中面臨以下困境：

一是行政復(fù)議調(diào)解范圍較窄，難以滿足現(xiàn)實訴求?！缎姓?fù)議法實施條例》僅規(guī)定了兩種調(diào)解適用的情形：其一是公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議；其二是當(dāng)事人之間存在行政賠償或者行政補償糾紛。鑒于行政復(fù)議案件類型的多元化，僅包含兩種適用情形的調(diào)解范圍使得大量行政復(fù)議案件無法得以調(diào)解，復(fù)議機(jī)關(guān)因此也難以發(fā)揮實質(zhì)性化解行政爭議的功能。雖然有不少地方政府希望通過制定規(guī)章或規(guī)范性文件擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍，但這樣做不僅從本質(zhì)上缺乏上位法的支持，而且面臨規(guī)定落地后調(diào)解范圍表述不盡相同的瑕疵，這些都會使行政復(fù)議調(diào)解陷入是否合法的質(zhì)疑中，難以與實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)相匹配。

二是國家層面關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的規(guī)定雜、散、亂，關(guān)于行政復(fù)議調(diào)解的具體范圍及程序等方面的統(tǒng)一立法缺失，適用條件模糊、主體管轄責(zé)任不清、動力不足、程序非法治化等問題使得行政復(fù)議調(diào)解未能被規(guī)范適用于行政復(fù)議中，這種非規(guī)范化的調(diào)解適用可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對權(quán)力的非法減讓，且仍有引發(fā)后續(xù)行政訴訟的可能。

三是行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的法律效力模糊，難以達(dá)到實質(zhì)性化解行政爭議的理想狀態(tài)。行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的法律效力直接影響實質(zhì)性化解行政爭議的效果，若復(fù)議申請人與被申請人簽署調(diào)解協(xié)議，會出現(xiàn)兩種“案結(jié)事了”的情況：一種是行政復(fù)議雙方均認(rèn)可調(diào)解協(xié)議的法律效力并認(rèn)真執(zhí)行了協(xié)議內(nèi)容；另一種是行政復(fù)議雙方簽署的調(diào)解協(xié)議的法律效力已經(jīng)權(quán)威機(jī)關(guān)確認(rèn)，任何一方不履行協(xié)議內(nèi)容，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)可以使得行政爭議不能再重新進(jìn)入行政復(fù)議程序、不能被提起行政訴訟。但目前的司法實踐對這兩種“案結(jié)事了”的情況都缺乏配套保障制度，《修訂草案》對于行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的法律效力認(rèn)定仍有待規(guī)范〔17〕。

四、復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的路徑優(yōu)化

（一）通過建立行政復(fù)議委員會模式破解案多人少的行政復(fù)議資源分配困境

行政復(fù)議體制改革加快了行政復(fù)議權(quán)力集中的步伐，有利于提高復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的效率，但復(fù)議工作人員數(shù)量與復(fù)議案件數(shù)量失衡、復(fù)議工作人員初期辦案經(jīng)驗不足等影響著行政復(fù)議效率，需要司法行政機(jī)關(guān)主動予以解決。建立行政復(fù)議委員會模式是目前成本最低、最契合行政復(fù)議體制改革方向的專業(yè)化解決方案〔18〕。

《征求意見稿》明確提出要建立行政復(fù)議委員會，為辦理重大疑難復(fù)雜、專業(yè)性與技術(shù)性較強(qiáng)的案件提供咨詢意見。目前在《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱《二次審議稿》）中行政復(fù)議委員會的功能仍限于咨詢，其通過對行政復(fù)議工作中的重大事項和共性問題進(jìn)行研究，提出意見和建議。咨詢機(jī)構(gòu)的功能定位不僅限制了行政復(fù)議委員會作用發(fā)揮的空間，還有可能導(dǎo)致其在行政復(fù)議實踐中功能虛置。為了提升復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的能力，可從以下兩方面建立行政復(fù)議委員會：

第一，擴(kuò)大行政復(fù)議委員會審理案件的范圍。目前《二次審議稿》第四十九條規(guī)定，對于重大、疑難、復(fù)雜的案件，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的案件，申請人對省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的行政行為不服的案件以及行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的其他案件，可以提請行政復(fù)議委員會咨詢?！抖螌徸h稿》以明確規(guī)定限制了復(fù)議案件進(jìn)入行政復(fù)議委員會的審理范圍，給予了復(fù)議機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)。復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接決定案件是否能夠提交給行政復(fù)議委員會審理，復(fù)議申請人卻只能在復(fù)議被申請人達(dá)到一定級別時請求行政復(fù)議委員會審理案件。為了規(guī)制復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，保護(hù)復(fù)議申請人的合法權(quán)益，防止實踐中復(fù)議案件審理范圍的不當(dāng)限縮，應(yīng)當(dāng)從立法源頭適度擴(kuò)大行政復(fù)議委員會審理案件的范圍，以此達(dá)到實質(zhì)性化解行政爭議的目的。

第二，完善行政復(fù)議委員會意見的記錄程序?？紤]到行政復(fù)議委員會作為咨詢機(jī)構(gòu)的功能定位，由其審理復(fù)議案件并非法定必經(jīng)程序，復(fù)議機(jī)關(guān)可以直接拒絕采納行政復(fù)議委員會的意見。但這并不意味著復(fù)議機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議權(quán)力是不受約束的，法律可以要求復(fù)議機(jī)關(guān)就拒絕采納行政復(fù)議委員會咨詢意見的行為說明理由并記錄在行政復(fù)議決定書中。這樣既能尊重復(fù)議機(jī)關(guān)的專業(yè)性，也能向復(fù)議申請人與被申請人解釋復(fù)議決定作出的理由，還能監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)，防止其恣意行使權(quán)力〔19〕。

案多人少的行政復(fù)議資源分配困境和復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)定位之間的矛盾，要求行政復(fù)議委員會在行政復(fù)議實踐中發(fā)揮實效。法律既要完善有關(guān)行政復(fù)議委員會建設(shè)的規(guī)定，也要加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)對行政復(fù)議委員會審理復(fù)議案件意見的尊重。

（二）逐步細(xì)化行政復(fù)議決定種類的適用情形

復(fù)議機(jī)關(guān)在全面審查被申請的行政行為后作出行政復(fù)議決定，最重要的目的就是為了徹底化解行政爭議，保障行政復(fù)議的公平公正和達(dá)成案結(jié)事了的目標(biāo)。復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議被申請人均隸屬于行政系統(tǒng)，在只能適用一類行政復(fù)議決定的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)本就容易產(chǎn)生選擇傾向，因此需要法律逐步細(xì)化各類行政復(fù)議決定的適用情形，從規(guī)范層面助力復(fù)議機(jī)關(guān)實現(xiàn)實質(zhì)性化解行政爭議的目標(biāo)。構(gòu)建以“否定性復(fù)議決定為主體，肯定性復(fù)議決定和混合性復(fù)議決定為補充”的行政復(fù)議決定適用體系（見圖1），有助于保護(hù)復(fù)議申請人的合法權(quán)益〔20〕。

首先，在否定性復(fù)議決定中，應(yīng)當(dāng)確立變更決定在所有改變原行政行為決定中的優(yōu)先適用，責(zé)令履行決定在所有未改變原行政行為決定中的優(yōu)先適用。從實質(zhì)性化解行政爭議的角度切入，復(fù)議機(jī)關(guān)適用變更決定或責(zé)令履行決定時也應(yīng)盡最大可能明確復(fù)議被申請人的履職內(nèi)容和履職期限。對于不符合變更決定或責(zé)令履行決定適用條件，被復(fù)議行政行為又違法的，需要復(fù)議機(jī)關(guān)分析具體案情，再于撤銷決定、確認(rèn)無效決定或責(zé)令重作決定中擇一適用。

其次，在肯定性復(fù)議決定中，仍要以維持決定適用為主，駁回復(fù)議申請決定適用為輔。適用維持決定面臨的問題是復(fù)議機(jī)關(guān)可能沒有遵守全面審查原則，缺乏對被復(fù)議行政行為合理性的論證，此外維持決定居高不下的適用比例也說明復(fù)議機(jī)關(guān)對其有一定的選擇偏向，因此需要加強(qiáng)監(jiān)督，使復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法適用維持決定。駁回復(fù)議申請決定的作出意味著復(fù)議程序的終結(jié)，為了防止實踐中復(fù)議機(jī)關(guān)對其過度依賴，法律需要將駁回復(fù)議申請決定納入司法審查的范疇。保障復(fù)議申請人可就駁回復(fù)議申請決定提起行政訴訟的程序性權(quán)利，也是復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的前提〔21〕。

再次，確認(rèn)違法決定將被復(fù)議行政行為的合法性與法律效力分離，僅對被復(fù)議行政行為違法性予以判斷，并不對其法律效力直接進(jìn)行評價?！墩髑笠庖姼濉泛汀抖弻徸h稿》關(guān)于確認(rèn)違法決定的內(nèi)容表述相較于《行政復(fù)議法》變化較大，有必要重新審視此種混合性復(fù)議決定的法律定位和具體適用情形，與肯定性復(fù)議決定、否定性復(fù)議決定一起形成更加完整的行政復(fù)議決定體系。

（三）優(yōu)化行政復(fù)議調(diào)解制度

對于實質(zhì)性化解行政爭議這一目標(biāo)，行政復(fù)議調(diào)解具有天然的優(yōu)勢：一是行政復(fù)議調(diào)解以非對抗的方式化解行政爭議，將行政爭議解決的主動權(quán)交還給復(fù)議申請人與被申請人，雙方可就具體行政爭議展開對話。二是行政復(fù)議調(diào)解可以隨時在復(fù)議程序中啟動，有利于加快化解行政爭議的速度。三是行政復(fù)議調(diào)解不收取費用，減輕了復(fù)議申請人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但因調(diào)解范圍較窄、程序規(guī)范尚無統(tǒng)一立法、調(diào)解協(xié)議的法律效力不明等原因，行政復(fù)議調(diào)解尚未充分發(fā)揮制度優(yōu)勢。所以，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化行政復(fù)議調(diào)解制度，強(qiáng)化制度潛能的釋放效果。

首先，現(xiàn)有行政復(fù)議調(diào)解適用范圍較窄，難以滿足復(fù)議機(jī)關(guān)實質(zhì)性化解行政爭議的要求，應(yīng)從立法層面擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍。對此，我國已展開相關(guān)工作，比如《二審審議稿》擴(kuò)大了行政復(fù)議調(diào)解的適用范圍，確立了應(yīng)調(diào)盡調(diào)的理念，以“合法、自愿原則”“不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益”“不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的表述進(jìn)行了規(guī)范〔22〕。

其次，應(yīng)保證行政復(fù)議調(diào)解程序中復(fù)議機(jī)關(guān)權(quán)力行使的規(guī)范化。行政復(fù)議調(diào)解的管轄、受理、啟動、審查、終結(jié)等程序應(yīng)由法律明確規(guī)定，使其遵循正當(dāng)程序原則。作為私權(quán)代表的復(fù)議申請人有權(quán)自主處分權(quán)利，在行政復(fù)議調(diào)解中放棄或者減讓權(quán)利在法律上沒有障礙，但作為公權(quán)代表的復(fù)議被申請人即行政機(jī)關(guān)在依法行政原則下并無自主處分公權(quán)力的法律依據(jù)，即使是在行政裁量范圍之內(nèi)，也不能以隨意犧牲自身合法權(quán)益為代價作為化解行政爭議的條件〔23〕。

再次，應(yīng)明確行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的法律效力。法律規(guī)定了行政復(fù)議決定的強(qiáng)制履行方式，生效的行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議也應(yīng)與行政復(fù)議決定同樣具有強(qiáng)制執(zhí)行力。無論是復(fù)議申請人還是被申請人，只要缺少正當(dāng)理由拖延履行或不履行行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)制執(zhí)行〔24〕。

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責(zé)任編輯 梁華林