黃小龍　崔同敏　邱欽

〔摘要〕 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置在行政執(zhí)法實(shí)踐中一直存在，且具有理論正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性。權(quán)力的人民性本質(zhì)特征、自我膨脹和擴(kuò)張的本性以及法治政府建設(shè)的內(nèi)在蘊(yùn)意，均決定了必須對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置進(jìn)行監(jiān)督?；谛姓?zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)威性和公信力的維護(hù)，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)督，應(yīng)摒棄傳統(tǒng)“有錯(cuò)必糾”的監(jiān)督理念，改取“適度容忍”的謙抑性監(jiān)督原則。具體可從檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督以及權(quán)利相關(guān)人的救濟(jì)監(jiān)督等方面構(gòu)建行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)督機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 行政執(zhí)法機(jī)關(guān)；非罪化處置；監(jiān)督機(jī)制；適度容忍原則

〔中圖分類號(hào)〕D922.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2023）04-0083-05

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置現(xiàn)象在行政執(zhí)法實(shí)踐中大量存在，如以治安管理執(zhí)法為例，2021年公安機(jī)關(guān)刑事立案500萬余件，而同年人民法院總共受理刑事一審案件127萬余件〔1〕，兩者在數(shù)量上存在巨大差異，不排除大量刑事案件被公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了非罪化處理。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于不具有刑罰必要性的輕微犯罪予以非罪化處理，具有理論正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)必要性，關(guān)鍵在于如何確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置權(quán)能的合理行使。事實(shí)上，之所以存在反對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的觀點(diǎn)，重要原因之一即擔(dān)憂該權(quán)能被不正當(dāng)使用。為保證行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置權(quán)能的規(guī)范化運(yùn)行，構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督制約是必由之路。

一、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置本質(zhì)上屬于權(quán)力行為，而權(quán)力的人民性本質(zhì)特征、自我膨脹和擴(kuò)張的本性以及法治政府建設(shè)的內(nèi)在蘊(yùn)意，決定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置必須在監(jiān)督下運(yùn)行。

（一）權(quán)力的人民性本質(zhì)特征

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！睓?quán)力來源于人民、權(quán)力歸屬于人民是馬克思主義權(quán)力觀的基本立場(chǎng)。人民是“一切合法權(quán)力的唯一泉源”〔2〕，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)指出：“人民立場(chǎng)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本政治立場(chǎng)，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志?！薄?〕“馬克思主義權(quán)力觀，概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。前一句話指明了權(quán)力的根本來源和基礎(chǔ)，后一句話指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿?！薄?〕權(quán)力的人民性本質(zhì)特征，決定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的非罪化處置必然受人民的監(jiān)督，以及受由人民選舉產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，因?yàn)楸O(jiān)督是人民行使權(quán)力的重要形式，亦是“防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”〔5〕的重要方式。

（二）權(quán)力的自我膨脹和擴(kuò)張本性

一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，因?yàn)樗麄儠?huì)使用權(quán)力到極限〔6〕。所以，雖然賦予當(dāng)權(quán)者以權(quán)力是必要的，但同時(shí)也是危險(xiǎn)的〔7〕。權(quán)力固有的侵害性和擴(kuò)張性以及人性的弱點(diǎn)決定了權(quán)力總有越界、偏離正常軌道的沖動(dòng)和后果〔8〕?！翱v觀人類政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民?！薄?〕37-38實(shí)踐證明，監(jiān)督是防止權(quán)力異化變質(zhì)的最有效方式?！皺?quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。”〔9〕59只有“讓監(jiān)督的‘陽光照射到權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)角落，才能有效消除各種濫用、私用公權(quán)力的‘腐敗微生物”〔10〕，確保權(quán)力始終為民所用、為民謀利。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置作為一種權(quán)力行為，同樣具有濫用的風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須對(duì)其運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督控制。

（三）法治政府建設(shè)的內(nèi)在蘊(yùn)意

法治是現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要方式和途徑。1999年將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”載入《憲法》，開啟了我國(guó)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的新篇章。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出全面依法行政的法治政府建設(shè)目標(biāo)。法治政府建設(shè)的核心或?qū)嵸|(zhì)即加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約，著力打造陽光政府、有限政府、責(zé)任政府〔11〕。中共中央、國(guó)務(wù)院先后在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》中，明確將健全和完善行政權(quán)力的監(jiān)督制約作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告亦再次強(qiáng)調(diào)，“法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”，必須強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，提升行政執(zhí)法監(jiān)督能力〔12〕。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置作為行政權(quán)力的重要組成部分，毫無疑問，強(qiáng)化其監(jiān)督和制約是現(xiàn)代法治政府建設(shè)的應(yīng)然之義。

二、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)督原則

為維護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置，應(yīng)當(dāng)摒棄“有錯(cuò)必糾”的監(jiān)督理念，改取“適度容忍”的謙抑性監(jiān)督原則。

（一）“有錯(cuò)必究”監(jiān)督理念的反思

實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾是我們黨一貫堅(jiān)持的重要工作方針。毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》一文中就曾指出，我們的方針是“有反必肅，有錯(cuò)必糾”，發(fā)現(xiàn)了錯(cuò)誤，一定要改正〔13〕。從本質(zhì)上來看，有錯(cuò)必糾是一種政治理念，是我們黨和國(guó)家政治道德的集中體現(xiàn)〔14〕。有錯(cuò)必糾的政治理念對(duì)我國(guó)法治建設(shè)產(chǎn)生了較深遠(yuǎn)的影響，是我國(guó)糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究的重要指導(dǎo)理念。如《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第4條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有錯(cuò)必糾?！豆矙C(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》第3條規(guī)定，追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)遵循實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾的原則。《國(guó)土資源信訪規(guī)定》《中國(guó)人民銀行信訪工作規(guī)定》等也都明確規(guī)定，開展信訪工作應(yīng)當(dāng)遵循“實(shí)事求是、有錯(cuò)必糾”的原則。

有錯(cuò)必糾的理念反映了我們對(duì)行政主體違法濫權(quán)行為的零容忍態(tài)度，但是，由于其帶有濃厚的理想主義色彩，如果無條件地在行政執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭杏绣e(cuò)必糾，不僅不利于行政秩序的穩(wěn)定，同時(shí)也是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政權(quán)威的侵損。此外，有錯(cuò)必糾理念與現(xiàn)代法治精神亦不相符?，F(xiàn)代法治精神強(qiáng)調(diào)行政行為一經(jīng)作出，行政機(jī)關(guān)及其他權(quán)力機(jī)關(guān)就應(yīng)受此行為的約束，不得任意更改或違反。而有錯(cuò)必糾突破了行政行為公定力的約束，使行政行為變得不再確定，在一定程度上影響了法的安定性和行政秩序的穩(wěn)定性，同時(shí)也損害了行政相對(duì)人的信賴?yán)?。如果允許行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不論“錯(cuò)”的性質(zhì)、大小，追求絕對(duì)的客觀事實(shí)，那將會(huì)在一定程度上造成行政執(zhí)法主體的信任危機(jī)，最終有損行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公信力。

（二）“適度容忍”監(jiān)督原則的提倡

所謂適度容忍監(jiān)督原則，是指對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中存在的輕微不法行為，沒有嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人利益或公共利益，基于法的安定性考慮，監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)此輕微不法行為不予啟動(dòng)違法糾正程序。適度容忍的限度，原則上來說，只要不是嚴(yán)重違法或嚴(yán)重不合理，影響當(dāng)事人實(shí)體利益或公共利益的情形，監(jiān)督機(jī)關(guān)即應(yīng)對(duì)之持容忍態(tài)度。

堅(jiān)持監(jiān)督機(jī)關(guān)適度容忍的監(jiān)督原則，從根本上來說是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的尊重，即對(duì)屬于行政權(quán)管轄的事項(xiàng)內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)首先由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)之進(jìn)行調(diào)整，而非法院裁決〔15〕。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置決定一經(jīng)作出，原則上便具有公定力、公信力等法律效力〔16〕。對(duì)此，即使是享有監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)，亦不可隨意撤銷或更改，只有對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)重不合理的非罪化處置決定，才可以啟動(dòng)違法糾正程序；而對(duì)于非罪化處置程序中較輕微的違法行為或失當(dāng)行為，基于對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的尊重，對(duì)之應(yīng)予容忍，秉持監(jiān)督謙抑的精神和理念。

三、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)督，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維，推進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的體系化構(gòu)建。

（一）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的檢察監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，長(zhǎng)期以來，其法律監(jiān)督職能被局限于訴訟領(lǐng)域〔17〕?！胺杀O(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實(shí)施的重要權(quán)力，其面向的是一切執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)?！薄?8〕檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督并不局限于訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督只是其法律監(jiān)督的一部分內(nèi)容，但不是法律監(jiān)督的全部?jī)?nèi)涵〔19〕。完整意義上的法律監(jiān)督或檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括刑事檢察監(jiān)督、民事檢察監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督。就行政檢察監(jiān)督而言，其又包括行政訴訟檢察監(jiān)督和行政行為檢察監(jiān)督〔20〕。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督并不是檢察機(jī)關(guān)職能的拓展，而是基于其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法定位的應(yīng)有之義。從我國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)力架構(gòu)看，檢察機(jī)關(guān)是人大領(lǐng)導(dǎo)下的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)涵蓋除人大之外的其他一切權(quán)力機(jī)關(guān)的法律實(shí)施活動(dòng)，其中自然包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。并且，檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職能，在我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定中亦有體現(xiàn)。如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第25條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的，應(yīng)當(dāng)依法向其提出檢察建議，督促其履行職責(zé)。《中華人民共和國(guó)人民警察法》第42條規(guī)定，人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第114條亦規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)收到關(guān)于公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件不嚴(yán)格執(zhí)法、違法違紀(jì)的舉報(bào)或控告，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理等。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置本質(zhì)上屬于行政執(zhí)法范疇，因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置理應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)能。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)就非罪化處置的合理性進(jìn)行審查。具體來說，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)決定對(duì)涉罪案件非罪化處理的，應(yīng)當(dāng)形成非罪化處置報(bào)告，詳細(xì)載明違法行為人、涉嫌違法犯罪的事實(shí)及相關(guān)證據(jù)、擬給予的行政處罰等內(nèi)容，并抄送同級(jí)檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)收到非罪化處置報(bào)告后，應(yīng)在合理的期限內(nèi)回復(fù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，并根據(jù)不同情形給予不同的處理：（1）如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為非罪化處置合理的，應(yīng)當(dāng)回復(fù)可以非罪化處置的檢察建議；（2）如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件非罪化處置合理，但行政處罰畸輕或畸重的，應(yīng)當(dāng)回復(fù)案件可以非罪化處置，同時(shí)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)整行政處罰內(nèi)容；（3）如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件不適宜非罪化處置的，應(yīng)當(dāng)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)；（4）如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件并不涉及刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)回復(fù)案件不涉及刑事責(zé)任的檢察建議。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在具體回復(fù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)時(shí)，還應(yīng)附相應(yīng)的理由說明。此外，為防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、有罪不送、以罰代刑，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)其他行政處罰案件的審查，進(jìn)而達(dá)到監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)恣意非罪化的目的。具體可由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同搭建統(tǒng)一的案件信息共享平臺(tái)，借力技術(shù)賦能，對(duì)于那些可能涉及刑事犯罪的行政處罰案件，依據(jù)大數(shù)據(jù)規(guī)律，設(shè)置合理的預(yù)警機(jī)制，對(duì)于平臺(tái)預(yù)警的行政處罰案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)審查。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為存在違法情形，如案件不宜非罪化而非罪化處置的，應(yīng)當(dāng)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)糾正違法行為，將案件移送司法處理。

（二）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)察監(jiān)督

根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第3條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對(duì)行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察。雖然學(xué)者們對(duì)于“行使公權(quán)力”與“公職人員”存在不同的理解，但是行政執(zhí)法人員作為典型意義上的公權(quán)力行使者，必然是監(jiān)察機(jī)關(guān)最重要的監(jiān)察對(duì)象之一。對(duì)此，學(xué)界并無異議。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置作為一種特殊的行政執(zhí)法行為，對(duì)于行政執(zhí)法人員在案件非罪化處置過程中存在的濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等違法濫權(quán)情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法具有對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)能。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的監(jiān)察監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法人員執(zhí)法行為的監(jiān)督，具體包括兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法人員的事前監(jiān)督。監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)的第一職能〔21〕，對(duì)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮日常監(jiān)督的作用和功能，在履職過程中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員存在不良動(dòng)向的，應(yīng)及時(shí)談話提醒、開展批評(píng)教育，以達(dá)到治未病的權(quán)力監(jiān)督目的。二是完善行政執(zhí)法人員非罪化處置過程中職務(wù)違法犯罪的懲處機(jī)制。對(duì)于行政執(zhí)法人員在非罪化處置過程中存在的職務(wù)違法犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法開展調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，分別作出相應(yīng)的處置決定：（1）若存在職務(wù)違法情形的，應(yīng)給予相關(guān)人員政務(wù)處分或建議有關(guān)機(jī)關(guān)給予其政務(wù)處分；（2）若涉嫌職務(wù)犯罪的，應(yīng)依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

（三）非罪化處置過程中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督

強(qiáng)化行政執(zhí)法權(quán)的自我監(jiān)督和約束，是推進(jìn)行政法治化的重要內(nèi)容。就行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的自我監(jiān)督而言，關(guān)鍵是要強(qiáng)化自我管控程序，具體包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的集體決定機(jī)制。任何行政決定的作出，都依賴于事實(shí)和證據(jù)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在開展日常執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行為人涉嫌違法犯罪的，必須秉持全面、客觀、公正的原則調(diào)查事實(shí)、收集證據(jù)，確保案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、合法。調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)根據(jù)案件調(diào)查情況，作出不同的處置決定：（1）對(duì)于行為人沒有違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)解除相應(yīng)的行政措施，如返還扣押的財(cái)物、解除凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)、返還暫扣的許可證件等；（2）對(duì)于行為人有違法事實(shí)且證據(jù)確實(shí)、充分的，應(yīng)給予相應(yīng)的行政處罰；（3）對(duì)于行為人有涉嫌犯罪事實(shí)的，則應(yīng)根據(jù)案件是否有移送司法的必要性，作出移送司法機(jī)關(guān)或非罪化處置的決定。對(duì)于第三種情形，即案件是否有移送司法必要性的判斷，具體可以參照“重大違法行為”情形的程序處理，即由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。必要時(shí)，還可以商請(qǐng)司法機(jī)關(guān)人員列席討論。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)決定不移送司法程序的，應(yīng)給予行為人與其“違法行為”相當(dāng)?shù)男姓幜P。二是完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的請(qǐng)示報(bào)備程序。實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)時(shí)常面臨一些棘手、疑難案件，由于自身欠缺類似案件的處理經(jīng)驗(yàn)，此時(shí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往會(huì)請(qǐng)示上級(jí)機(jī)關(guān)，從而確保案件處理的合法性和妥當(dāng)性。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的案件，亦應(yīng)建立包括事前請(qǐng)示和事后報(bào)備的請(qǐng)示報(bào)備制度。所謂事前請(qǐng)示，是指案件還沒有作出終局處理決定之前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)向上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)請(qǐng)示案件的具體處理。當(dāng)然，事前請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的例外情況，不能凡事皆行請(qǐng)示程序，否則便會(huì)極大降低行政效率，同時(shí)也會(huì)不當(dāng)?shù)丶又厣霞?jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的辦案負(fù)擔(dān)。因此，請(qǐng)示制度是否合理的關(guān)鍵在于科學(xué)劃定請(qǐng)示案件的范圍，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部就非罪化與否存在分歧的案件。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)案件是否應(yīng)當(dāng)非罪化處置存在異議、分歧，請(qǐng)示上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定意義上即是為了消除內(nèi)部異議，增進(jìn)案件處理共識(shí)，進(jìn)而提高非罪化處置決定的科學(xué)性和合理性。事后報(bào)備，則是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)案件作出非罪化處置決定后，將非罪化處置決定形成書面報(bào)告移送上級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，以供備案審查。為確保下級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)能的正常行使，同時(shí)避免非罪化處置權(quán)濫用，事后報(bào)備應(yīng)成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的常態(tài)機(jī)制。

（四）非罪化處置權(quán)利相關(guān)人的救濟(jì)監(jiān)督

非罪化處置權(quán)利相關(guān)人，是指與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置行為存在法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。為切實(shí)保障非罪化處置程序中權(quán)利相關(guān)人的合法權(quán)益，必須賦予其必要的救濟(jì)權(quán)利，設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)程序。而這種救濟(jì)權(quán)利或救濟(jì)程序，同時(shí)亦是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置的重要監(jiān)督。具體而言，非罪化處置程序中權(quán)利相關(guān)人的救濟(jì)監(jiān)督包括以下幾類：一是行政復(fù)議。根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條之規(guī)定，公民、法人或其他組織，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、行政拘留等行政處罰決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置實(shí)質(zhì)上是一種行政處罰，因此，權(quán)利相關(guān)人對(duì)非罪化處置有異議的，可以據(jù)此提起行政復(fù)議。對(duì)于權(quán)利相關(guān)人的行政復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)具體情況分別作出不同的復(fù)議決定：（1）對(duì)于非罪化處置事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分，法律適用正確，程序合法，內(nèi)容合理的，應(yīng)當(dāng)予以維持；（2）對(duì)于非罪化案件行政處罰畸輕或畸重的，應(yīng)當(dāng)予以變更；（3）對(duì)于非罪化處置錯(cuò)誤的，包括案件應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)而不宜非罪化處理或案件根本不存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷非罪化處置，對(duì)于涉嫌犯罪不宜非罪化處置的，還應(yīng)當(dāng)通知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送司法機(jī)關(guān)或直接移交司法機(jī)關(guān)。二是行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第12條的規(guī)定，公民、法人或其他組織對(duì)行政拘留、罰款等行政處罰不服的，可以依法提起行政訴訟，法院應(yīng)當(dāng)受理。權(quán)利相關(guān)人以此對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)非罪化處置提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)區(qū)別情形作出判決：（1）非罪化處置合理合法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回權(quán)利相關(guān)人的訴訟請(qǐng)求；（2）非罪化處置明顯不當(dāng)?shù)?，具體包括處罰畸輕或畸重以及案件應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)不宜非罪化處置兩種情形，法院都應(yīng)當(dāng)判決撤銷非罪化處置。對(duì)于前者，法院還應(yīng)當(dāng)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)變更處罰決定；對(duì)于后者，法院還應(yīng)當(dāng)建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送司法機(jī)關(guān)。三是行政賠償。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）第3條、第4條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)時(shí)，侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，受害人有獲得賠償?shù)臋?quán)利。對(duì)于沒有違法行為而被行政執(zhí)法機(jī)關(guān)錯(cuò)誤非罪化處置的當(dāng)事人，有權(quán)根據(jù)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定申請(qǐng)國(guó)家賠償。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁華林