◎姜愛(ài)茹

農(nóng)村土地問(wèn)題是關(guān)系著國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。近年來(lái)，由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增加，很多農(nóng)民選擇攜地進(jìn)城，但是由于城市化輻射帶來(lái)的近郊地區(qū)的土地資源升值以及退出路徑的限制，使得農(nóng)戶土地承包權(quán)的退出面臨一定的結(jié)構(gòu)性困境。這種“棄耕不棄地”“人地分離”的農(nóng)地資源錯(cuò)配問(wèn)題突出，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了極大的束縛。為了協(xié)調(diào)人地矛盾，深入探索土地承包權(quán)有償退出的合法路徑是現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革的重要著力點(diǎn)，不僅能夠增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也能有效彌補(bǔ)農(nóng)地零散化、碎片化的經(jīng)營(yíng)短板，進(jìn)而引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)邁向規(guī)模化、市場(chǎng)化。將土地承包權(quán)有償退出納入我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，通過(guò)法律手段糾正其有償退出過(guò)程中的不規(guī)范行為，是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一次積極嘗試。由此，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）被譽(yù)為“社會(huì)生活的百科全書(shū)”，自2021 年1 月1 日施行，作為我國(guó)法律體系中的一部基礎(chǔ)性法規(guī)，亦是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法，對(duì)于我們從立法、自愿、有償三個(gè)維度構(gòu)建科學(xué)合理的土地承包權(quán)退出法律機(jī)制具有重要指導(dǎo)意義。［1］在這一過(guò)程中，我們要充分尊重農(nóng)戶的自主意愿，維護(hù)其自由選擇的權(quán)利。要立足于農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的現(xiàn)實(shí)背景，分析現(xiàn)階段在其法律機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中的梗阻因素，進(jìn)而提出有效的解決策略。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的現(xiàn)實(shí)背景

農(nóng)村土地改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)范疇的問(wèn)題，更是政治領(lǐng)域的重要研究課題。土地作為農(nóng)民的命根子，是農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。為了更好地解決現(xiàn)階段農(nóng)村土地問(wèn)題，切實(shí)做到盤活低效用地，釋放發(fā)展活力，我們要深入剖析我國(guó)農(nóng)村承包權(quán)有償退出改革的必要性和現(xiàn)實(shí)背景

（一）農(nóng)村土地閑置的客觀社會(huì)背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件持續(xù)改善，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和集約化程度也在不斷提升，再加上新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及農(nóng)村人均耕地面積的縮小，使得我國(guó)大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開(kāi)始向非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。在城市化的過(guò)程中，眾多農(nóng)民選擇到城市進(jìn)行求職務(wù)工、子女求學(xué)、城市建設(shè)等，投身于各行各業(yè)之中，使得農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重。這些農(nóng)民大部分是擁有農(nóng)村土地承包權(quán)的，這種情況下，這些土地面臨著閑置撂荒、無(wú)人耕種，或者粗放經(jīng)營(yíng)、虧損嚴(yán)重，造成了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，不利于農(nóng)業(yè)資源的整合。通過(guò)重新優(yōu)化和完善現(xiàn)有的農(nóng)地承包權(quán)有償退出機(jī)制不僅能夠有效改善目前的發(fā)展現(xiàn)狀，也符合一些農(nóng)民的主觀意愿，能夠幫助他們更好地融入城市，提升其城市生活質(zhì)量，有利于社會(huì)穩(wěn)定。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革的制度背景

農(nóng)村土地碎片化在很大程度上制約著農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，對(duì)農(nóng)地承包權(quán)有償退出機(jī)制的探索，不僅可以促進(jìn)農(nóng)村實(shí)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)，還可以有效吸引社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)市場(chǎng)。我國(guó)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民眾多，單純依靠農(nóng)民集體成員權(quán)的放棄或者自然人的消亡，顯然不是目前土地規(guī)模化的科學(xué)路徑。因此在權(quán)衡農(nóng)地資源利用最大化和農(nóng)地社會(huì)保障功能效力發(fā)揮的基礎(chǔ)上，我們提出了農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐，并在《民法典》中明確了“農(nóng)民集體”的土地所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性，完善了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，至此，“三權(quán)分置”土地制度基本構(gòu)建。［2］而實(shí)際上，除了經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，農(nóng)地承包權(quán)的法律制度也需要進(jìn)行整合調(diào)整。根據(jù)我國(guó)土地承包的期限，在2030 年到2033 年間，我國(guó)現(xiàn)行的土地承包關(guān)系普遍到期，這就意味著我們必須對(duì)二輪承包期滿后新的耕地延包機(jī)制和期限提出詳細(xì)方案，并以此作為探索農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的重要制度依據(jù)。

（三）農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)背景

農(nóng)地承包權(quán)有償退出是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本要求。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，現(xiàn)代化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式難以實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也限制了人才、技術(shù)、資金等優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向農(nóng)村市場(chǎng)的流動(dòng)。而由于承包地較為分散，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也面臨著“轉(zhuǎn)不出和租不到”的矛盾問(wèn)題，同時(shí)經(jīng)營(yíng)主體還要與多個(gè)農(nóng)戶協(xié)商，再加上流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，沖突糾紛頻發(fā)。而農(nóng)地承包權(quán)的有償退出，則是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一次推陳出新的嘗試，提高了農(nóng)村土地的集中度，為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，也為農(nóng)村土地治理提供了便利。此外，農(nóng)戶退出土地后，可以為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)育壯大提供機(jī)會(huì)，能夠推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的專業(yè)化、市場(chǎng)化，為農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用、農(nóng)業(yè)品牌的推廣以及綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了新的契機(jī)，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

二、農(nóng)地承包權(quán)有償退出實(shí)踐中的相關(guān)問(wèn)題

農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出已經(jīng)在全國(guó)各地的試點(diǎn)過(guò)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是由于目前我國(guó)法律機(jī)制的建設(shè)滯后于農(nóng)村土地承包權(quán)的實(shí)踐、缺乏前瞻性，使得農(nóng)民退地的積極性普遍較低，很多人還是傾向于固守著自己的土地。因此不難看出，農(nóng)村土地承包權(quán)退出的廣泛推廣實(shí)施還任重道遠(yuǎn)。究其原因主要涉及退出權(quán)主體界定、補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)以及社會(huì)保障制度完善等方面的限制因素。

（一）承包權(quán)退出主體界定不妥

首先，從理論上講，農(nóng)地承包權(quán)的退出應(yīng)該是由農(nóng)戶自行決定，不應(yīng)該被束縛。但是實(shí)際上，由于我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的差距，以及城市吸納退地農(nóng)戶的水平有限，因此各個(gè)試點(diǎn)依據(jù)自治原則結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況對(duì)退出主體設(shè)置了不同的條件。雖然一定程度上保護(hù)了農(nóng)民的利益，但是對(duì)于退地的農(nóng)民還需要承擔(dān)哪些義務(wù)則缺乏相關(guān)的討論，而且實(shí)踐中未對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的具體責(zé)任進(jìn)行論述，可能會(huì)由于政府過(guò)度干涉而損害農(nóng)戶的利益。［3］其次，由于農(nóng)戶的承包權(quán)的獲得是無(wú)償?shù)?，而且還享受著我國(guó)對(duì)于土地的各項(xiàng)福利、補(bǔ)貼。承包權(quán)的退出意味著部分利益也會(huì)隨著取消，因此很多農(nóng)戶尤其是一些富裕農(nóng)戶，雖然符合退出條件，但是介于自身收入較為穩(wěn)定，對(duì)于補(bǔ)償款并不看重，所以退出意愿不強(qiáng)。反倒是一些貧困群體，為了通過(guò)補(bǔ)償款改善當(dāng)下的生活而接受了承包權(quán)退出的補(bǔ)償政策。最后，土地碎片化嚴(yán)重，退出地塊較為分散。在改革中存在諸多不想退出或者不具備退出條件的承包地，使得退出土地難以形成規(guī)模。

（二）承包權(quán)退出的補(bǔ)償機(jī)制不合理

現(xiàn)階段，我國(guó)法律和政策文件中對(duì)于退地的補(bǔ)償方式還未形成統(tǒng)一機(jī)制。首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。從各地試點(diǎn)綜合情況來(lái)看，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受到眾多因素的影響，例如地理位置、土壤肥力、土地規(guī)模、交通條件等，土地整合難度較大。而且由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異化顯著，因此承包權(quán)退出的補(bǔ)償款與承包權(quán)價(jià)值是否匹配還有待研究。參考農(nóng)戶的退地?zé)崆?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的預(yù)期還存在一定的差距，因此，較難出臺(tái)統(tǒng)一的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滿足所有農(nóng)戶的需求。其次，試點(diǎn)地區(qū)普遍存在著退地補(bǔ)償資金來(lái)源單一、金額有限而且不穩(wěn)定的問(wèn)題。依據(jù)“誰(shuí)發(fā)包、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的指導(dǎo)理念，退地補(bǔ)償應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)。但實(shí)際情況是，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織的資金基礎(chǔ)都十分薄弱，如果通過(guò)貸款來(lái)籌集資金，則可能為村集體帶來(lái)新的債務(wù)危機(jī)。個(gè)別地區(qū)采用由承接土地的企業(yè)預(yù)先支付相應(yīng)費(fèi)用來(lái)作為村集體的補(bǔ)償資金來(lái)源，但是這種形式排除了合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體，不利于改革的公平性。還有一些地區(qū)依靠基層政府來(lái)支付，這種方式不但增加了政府的財(cái)政壓力，也不具備可持續(xù)性，因此補(bǔ)償金的來(lái)源還有待商榷。

（三）社會(huì)保障機(jī)制更新滯后

土地一直發(fā)揮著農(nóng)民社會(huì)保障的基本功能，是其生活收入的重要來(lái)源，再加上根深蒂固的農(nóng)耕思想，使得很多農(nóng)戶即使擁有固定的收入和住所，但依然對(duì)土地抱有很大的期望。此外，由于后續(xù)政策扶持力度較弱，退出后再利用機(jī)制不完善，使得一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與退地流轉(zhuǎn)的熱情不高，限制了收儲(chǔ)土地地再流轉(zhuǎn)。農(nóng)村的社會(huì)保障體系對(duì)比城市發(fā)展有很大需要完善的空間，不論是在保障水平上，還是就業(yè)、求學(xué)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，都與城市存在較大差距。因此怎樣健全除土地外新形勢(shì)下的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制是我們接下來(lái)工作的主要方向。目前我國(guó)的社會(huì)保障形式單一化、保障體系不合理等問(wèn)題突出，影響了農(nóng)戶土地承包權(quán)退出的積極性。土地退出后原則上歸于集體經(jīng)濟(jì)組織，但是依然存在下列問(wèn)題，一是，退出的土地是否重新發(fā)包；二是，承包權(quán)主體和有受讓意愿的集體成員之間可否進(jìn)行轉(zhuǎn)讓；其三，一些專業(yè)化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體是否具備取得集體土地承包權(quán)的資格。［4］

三、以《民法典》為依據(jù)構(gòu)建農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出機(jī)制

法律作為社會(huì)矛盾的普遍解決機(jī)制，在“三農(nóng)”領(lǐng)域，尤其是土地承包權(quán)有償退出的過(guò)程中具有重要的指導(dǎo)意義。農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的法律機(jī)制構(gòu)建是當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的行動(dòng)指南，對(duì)此，以《民法典》為依據(jù)，構(gòu)建農(nóng)民有序退出土地承包權(quán)的法律機(jī)制，化解實(shí)踐中的沖突和糾紛，切實(shí)保護(hù)退地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（一）以法為據(jù)建立試點(diǎn)工作機(jī)制

首先，擴(kuò)大土地承包權(quán)退出的試點(diǎn)范圍，深入探索不同地區(qū)的資源特點(diǎn)和區(qū)域特色，構(gòu)建差異化、多樣性的土地承包權(quán)退出模式。針對(duì)試點(diǎn)中遇到的共性問(wèn)題進(jìn)行交流探討，通過(guò)試點(diǎn)前后的成效對(duì)比，圍繞一些難點(diǎn)和瓶頸進(jìn)行匯總分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)工作的展開(kāi)提供連貫的、可復(fù)制的建議，從而發(fā)揮出試點(diǎn)研究的整體性、系統(tǒng)性的統(tǒng)籌作用，為立法完善提供實(shí)踐基礎(chǔ)。其次，雖然農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論研究已經(jīng)逐步成熟，但是法律層面的完善還有待強(qiáng)化。當(dāng)前《民法典》在土地承包權(quán)的屬性界定上還需要進(jìn)一步清晰化，民法典強(qiáng)調(diào)的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未采用土地承包權(quán)的稱謂，但是其實(shí)這兩者性質(zhì)是不同的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有用益物權(quán)屬性，其退出更側(cè)重的是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的放棄。而土地承包權(quán)則歸屬于成員權(quán)，是基于特定屬性的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，就算退出，其成員權(quán)的資格也應(yīng)該保留，這兩者在退出時(shí)，涉及的內(nèi)容和權(quán)益是有所差別的。［5］這兩者在使用時(shí)經(jīng)常會(huì)被混淆，因此在立法時(shí)要明確承包權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)，避免對(duì)農(nóng)戶造成誤解，同時(shí)，科學(xué)闡明土地承包權(quán)退出的規(guī)范，對(duì)退出機(jī)制的具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)表述。

（二）完善“有償”退出施行標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制

農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出法律機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵在于補(bǔ)償機(jī)制的確立，對(duì)于“有償”規(guī)則的構(gòu)建，需要立足于補(bǔ)償形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金籌措等內(nèi)容?，F(xiàn)有的《民法典》對(duì)這些問(wèn)題的規(guī)定還需要不斷落實(shí)，在這個(gè)過(guò)程中，需要政府和市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，一方面可以緩解政府的資金壓力，滿足施行過(guò)程中的資金需求。另一方面，通過(guò)引入市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制，可以吸引更多的社會(huì)資本以及土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)介入進(jìn)來(lái)，優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提升農(nóng)村土地承包權(quán)退出的科學(xué)評(píng)估效果。首先，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的補(bǔ)償體系，考慮土地的財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段對(duì)農(nóng)地進(jìn)行測(cè)繪和勘察，結(jié)合城鎮(zhèn)化農(nóng)地價(jià)值提升的綜合因素，使進(jìn)城農(nóng)戶能夠充分享有城市化的紅利，構(gòu)建全面性、系統(tǒng)化的補(bǔ)償方法，助力退地農(nóng)戶更好地在城市生活。不論是貨幣補(bǔ)償還是非貨幣補(bǔ)償，都需要尊重農(nóng)戶的意愿，設(shè)計(jì)多樣化的退出路徑或者置換形式，提升農(nóng)戶的認(rèn)可度。對(duì)于城市化水平較低的農(nóng)戶，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的完善，設(shè)置“冷靜期”或者“觀察期”，防止由于政策的強(qiáng)硬損害農(nóng)戶的切身利益。其次，補(bǔ)償資金按時(shí)按需的施行，涉及退地農(nóng)戶的合法權(quán)益。在黨和政府的指揮下，通過(guò)資金渠道的拓寬、資金來(lái)源的豐富，構(gòu)建多元化的資金籌集機(jī)制，不能僅依靠政府財(cái)政支持，也可將抵押融資和退地改革相結(jié)合。此外，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的金融扶持政策，積極推進(jìn)農(nóng)發(fā)行等政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)新型金融產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，完善集體經(jīng)濟(jì)組織的信用擔(dān)保機(jī)制，引導(dǎo)工商資本助力土地承包權(quán)有償退出。

（三）完善土地承包權(quán)退出的配套機(jī)制

完善的配套保障法律政策能夠進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)村土地承包權(quán)退出機(jī)制的規(guī)范化。首先，發(fā)揮土地承包權(quán)退出改革與其他土地改革制度的聯(lián)合效力，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)土地政策的落實(shí)。其次，完善城鄉(xiāng)的戶籍制度和社會(huì)服務(wù)體系。在農(nóng)民城市化、市民化的過(guò)程中提供有利條件，使退地農(nóng)戶能夠順利完成城市身份的轉(zhuǎn)變，在城鎮(zhèn)購(gòu)房、衛(wèi)生醫(yī)療、子女入學(xué)、父母養(yǎng)老等方面加強(qiáng)供給，使得這些退地農(nóng)戶能夠與城鎮(zhèn)居民享有同樣的社會(huì)福利。此外，為了確保這些退地農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的生活來(lái)源、提高其生活質(zhì)量，要組織對(duì)其進(jìn)行職業(yè)化培訓(xùn)，強(qiáng)化他們的就業(yè)能力。最后，做好農(nóng)地退出后的法治監(jiān)管工作，避免補(bǔ)償金的拖欠或者私自扣押。此外，土地承包權(quán)有償退出要構(gòu)建全方位的法律運(yùn)行機(jī)制，在農(nóng)地收儲(chǔ)環(huán)節(jié)，進(jìn)行充分整合，集中收儲(chǔ)，激發(fā)土地活力，在退地前就持續(xù)緩解土地碎片化問(wèn)題。在集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)退地處理方面，可以將其通過(guò)合法途徑流轉(zhuǎn)給一些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，例如：農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社等，促進(jìn)退出土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。將土地承包權(quán)有償退出和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，致力于鄉(xiāng)村環(huán)境治理、宜居宜業(yè)鄉(xiāng)村建設(shè)，減輕鄉(xiāng)村發(fā)展的土地壓力，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的延伸。

綜上，農(nóng)村土地承包權(quán)的有償退出法律機(jī)制，涉及全國(guó)各地的土地改革，目前正在進(jìn)行的試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但是同時(shí)也反映了一些問(wèn)題。《民法典》的施行為農(nóng)地承包權(quán)有償退出提供了新的指導(dǎo)意見(jiàn)，為其深入推進(jìn)奠定了法律基礎(chǔ)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村耕地面積龐大，同時(shí)也由于各種因素的影響體現(xiàn)了其復(fù)雜性的特征，因此任何內(nèi)容的土地改革都需要慎之又慎，反復(fù)推演。依托于《民法典》這一基礎(chǔ)性法規(guī)，在指導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村土地改革方面發(fā)揮著重要的作用，通過(guò)各項(xiàng)法律的出臺(tái)和不斷完善，為我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的振興發(fā)展提供理論支撐。