朱偉

摘要 江蘇省近年來在自然災(zāi)害救助中通過制定法律法規(guī)、引導社會力量全方位參與、發(fā)揮市場機制作用、建立預(yù)警信息平臺等舉措，取得了階段性的成績，但也存在相關(guān)制度規(guī)定不具體、對公眾參與不夠重視、政府與公眾災(zāi)害信息互動平臺缺乏等問題。針對上述問題，提出了形成災(zāi)害救助公眾參與的共識、健全災(zāi)害救助公眾參與的規(guī)章制度、構(gòu)建災(zāi)害救助公眾參與的合作網(wǎng)絡(luò)、進一步強化公眾自救互救的技能培育的對策。

關(guān)鍵詞 江蘇??；自然災(zāi)害；防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2023）07–0317-03

自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)是一個世界性難題[1]。我國已逐步形成“積極防災(zāi)、堅決抗災(zāi)、大力救災(zāi)”的工作機制，堅持安全第一、預(yù)防為主，完善公共安全體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力。在當前防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中，各級政府普遍采用自上而下的傳統(tǒng)路徑，強調(diào)以政府為責任主體，采取集中化和等級化的管理模式[2]。但由于自然災(zāi)害具有突發(fā)性、復(fù)雜性、潛在性、不確定性等特征，完全依賴政府力量進行減災(zāi)救災(zāi)尤其是日常防災(zāi)是遠遠不夠的。2016年3月10日，國務(wù)院頒布《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，明確提出“政府主導、社會互助、群眾自救，充分發(fā)揮基層群眾自治組織和公益性社會組織的作用”。因此，引導公眾積極參與災(zāi)害管理活動的全過程，吸納各類社會組織、市場力量進入災(zāi)害救助的全體系，對于推動構(gòu)建多元參與、多方協(xié)作的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新格局具有重要意義。

江蘇地區(qū)地處中國東部，截至2022年末，全省常住人口8 515萬人。全省境內(nèi)地形地貌以平原丘陵為主，因地處中緯度的海陸相過渡帶和氣候過渡帶， 兼受西風帶、副熱帶和低緯東風帶天氣系統(tǒng)的影響，氣象災(zāi)害頻發(fā)，影響面廣[3]。為深入貫徹習近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要講話和重要指示批示精神，江蘇省近年來進一步建立健全了防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)體系，全省將“以人民為中心”的精神深入貫徹到公眾參與機制的建設(shè)上，推出一系列舉措，在自然災(zāi)害救助領(lǐng)域取得了階段性成果。

1 江蘇省在自然災(zāi)害救助過程中加強公眾參與的成效

1.1 建立健全政策法規(guī)體系，為公眾參與提供制度保證

江蘇省結(jié)合中共中央、國務(wù)院對加強新形勢下防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革工作的具體部署和明確要求，將災(zāi)害救助中的公眾參與要求以各級政策法規(guī)的形式加以明確化、固定化和權(quán)威化。江蘇省相繼頒布《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的通知》《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的實施意見》《江蘇省“十四五”綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》等法規(guī)和規(guī)范性文件，進一步促進公眾參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的具體落實，全面推進公眾參與工作的機制建設(shè)。在政策法規(guī)體系建設(shè)層面，江蘇省走在全國前列，相關(guān)公眾參與的制度化設(shè)計為其他兄弟省份提供了借鑒和參考。

1.2 積極引導社會力量參與，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)機制社會化

在積極推進災(zāi)害救助尤其是自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)社會化過程中，個人、家庭、社區(qū)、各類社會組織、市場力量等均在公眾參與機制中發(fā)揮重要作用。

一方面，江蘇省通過典型示范的作用，不斷加大“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的創(chuàng)建工作力度，提高全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的認知。據(jù)統(tǒng)計，2016年，江蘇省建設(shè)“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”90個，2017年示范社區(qū)增至115個；截至2022年，全省成功創(chuàng)建全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)886個。示范社區(qū)的建設(shè)在實現(xiàn)社區(qū)減災(zāi)服務(wù)長效化的同時，也成為引導社會力量全方位、常態(tài)化參與減災(zāi)救助工作的重要榜樣和核心抓手。

另一方面，由于防災(zāi)減災(zāi)前期的工作量巨大、涉及面較廣，江蘇省還以政府購買服務(wù)的方式，積極探索構(gòu)建專業(yè)化、社會化、長效化的社會組織參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。

1.3 充分發(fā)揮市場機制作用，探索災(zāi)害風險市場分擔模式

長期以來，在自然災(zāi)害的防災(zāi)減災(zāi)工作中，政府一直發(fā)揮著主導作用，但只依靠政府部門的作用和力量，會受到管理范圍、經(jīng)費預(yù)算、資源配置等因素的限制與桎梏，難以達到理想的目標。在長期的實踐探索中，江蘇省堅持政府推動、市場運作、群眾自愿、多方籌措的原則，在災(zāi)害防范、損失補償、恢復(fù)重建等方面強化保險等市場機制的作用。嘗試將政府傳統(tǒng)救助與市場保險服務(wù)深度融合，政社互動、政企合作，積極構(gòu)建立體、多元、交叉、互補的救助網(wǎng)絡(luò)，形成共同應(yīng)對災(zāi)害的合力。

早在2012年，無錫市就突破傳統(tǒng)救災(zāi)模式，在省內(nèi)首創(chuàng)公益險搭配商業(yè)險的新模式，打造“慈?！逼放?。2013 年起，南京市政府出資為民政服務(wù)對象購買惠民保險，從“事前投保”和“災(zāi)后救助”雙重保障入手，使居民抵御自然災(zāi)害和突發(fā)事故的整體防范能力得到提高。 “十三五”期間，蘇州自然災(zāi)害民生綜合保險累計投入1.68 億元，并進一步推動保險由蘇州市戶籍人口向非蘇州戶籍人口擴展，擴大自然災(zāi)害民生保險覆蓋面。

1.4 構(gòu)建預(yù)警監(jiān)測發(fā)布平臺，建立災(zāi)害信息共享機制

在應(yīng)對自然災(zāi)害的過程中，安定民心的關(guān)鍵在于及時公開信息，想推動公眾參與災(zāi)害救助，需要充分、專業(yè)的信息支持。江蘇省應(yīng)急辦牽頭，協(xié)調(diào)氣象、國土、交通等職能部門共同參與成立江蘇省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心，實現(xiàn)了預(yù)警信息發(fā)布渠道和手段的集約。在2017年中心發(fā)布自然災(zāi)害預(yù)警385條，2018年發(fā)布自然災(zāi)害預(yù)警6 797條，2019年預(yù)警數(shù)量5 478條，2022年全省預(yù)警信息系統(tǒng)發(fā)布7 670條預(yù)警信息，預(yù)警數(shù)量為近5年最多。這一舉措為災(zāi)害救助工作的有效開展奠定了堅實的基礎(chǔ)，更為引導公眾積極參與、自救互救提供了信息支持。

2 江蘇自然災(zāi)害救助過程中公眾參與存在的問題

2.1 相關(guān)制度規(guī)定不明確

雖然江蘇省對公眾參與災(zāi)害救助的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)已走在全國前列，但仍存在以下問題：

第一，規(guī)范性文件更多著眼于頂層設(shè)計與原則性規(guī)定，對公眾參與的細致性、可操作性等方面缺少具體說明和指引，對解決公眾參與所面臨的障礙缺乏針對性與及時性。

第二，目前圍繞防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的政策法規(guī)仍以政府和相關(guān)職能部門為主體，而對于公眾參與的定位、角色、職責、作用等缺少制度化規(guī)定，使得民間救助力量的組織建設(shè)缺少依據(jù)。

第三，現(xiàn)行相關(guān)工作中的公眾參與多表現(xiàn)為“一事一議”，一些具體的規(guī)定只是針對特定情境下的參與加以說明和規(guī)范，而對于公眾參與的程序、手段和方法等方面還需通過法規(guī)體系的固化加以穩(wěn)定和保障[4-5]。

2.2 對公眾參與不夠重視

長期以來，我國災(zāi)害管理格局一直呈現(xiàn)“強政府—弱社會”的特點。在組織文化和行為理念上具體體現(xiàn)如下。

第一，政府本位思想根深蒂固，習慣性包攬一切社會事務(wù)，導致長期以來政府主觀上忽視公眾參與，部分人員表現(xiàn)出對公眾參與能力的不信任，甚至認為公眾參與會增加防災(zāi)成本，影響減災(zāi)效果，降低救災(zāi)效率。在災(zāi)害發(fā)生、情境危急時，救災(zāi)工作只能以政府主導、由部隊和專業(yè)救援隊伍參與的形式出現(xiàn)，公眾只要服從政府救災(zāi)的要求與命令即可。

第二，公眾依賴心理的影響，也造成公眾主動參與意識缺失，缺少參與的興趣與信心，受災(zāi)者防災(zāi)意識薄弱、自救技能不足而過分依賴于政府救助。

第三，社會力量載體缺失，我國長期歷史積淀中缺少社會力量的自主文化土壤和理念基礎(chǔ)，社會力量整體發(fā)育不夠健全，發(fā)展不夠充分，這也大大降低了公眾參與的能力與有效性，無法形成公眾參與的組織化力量以增強行動力。

2.3 政府與公眾災(zāi)害信息互動平臺缺乏

以江蘇省預(yù)警信息發(fā)布為例，省預(yù)警信息發(fā)布中心構(gòu)建整合信息發(fā)布平臺，通過短信、微信、網(wǎng)站、短視頻等渠道向公眾推送災(zāi)害預(yù)警信息。但當前呈現(xiàn)的信息流動更多是單向性，即由平臺單向發(fā)送給公眾，而公眾缺少反饋、咨詢、建議、預(yù)警的渠道。從公眾參與要求來看，不僅是由政府部門將災(zāi)害預(yù)警信息傳遞給公眾，還應(yīng)通過科技手段、技術(shù)途徑將公眾的反饋實時收集并上傳至大數(shù)據(jù)處理中心，根據(jù)公眾適時反饋和反映開展后續(xù)行動[6-7]。當前，江蘇省在災(zāi)害預(yù)警信息推送層面尚未能充分運用智能化技術(shù)、大數(shù)據(jù)平臺、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等形成信息互聯(lián)共享、立體交互、多維互動的共治局面。

2.4 對公眾防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的技能訓練不足

要讓公眾更好地參與防災(zāi)救災(zāi)工作，一方面需增強公眾的救災(zāi)互助意識，另一方面需對公眾參與所需的專業(yè)知識和應(yīng)急能力進行培訓。實證研究發(fā)現(xiàn)，江蘇省內(nèi)農(nóng)村居民自救互救知識十分欠缺，超過60%的被訪者無法正確判斷出在農(nóng)村常見的突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)該如何自救互救。研究也發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急宣傳工作目前僅停留在表面，宣傳形式單一，公眾對災(zāi)害救助的專業(yè)知識和技能掌握度還不高。在災(zāi)害發(fā)生后，最高效的救助方式是在第一時間進行自救和互救，但這種救助的專業(yè)知識和技能是需要日常培訓、及時更新和經(jīng)常演練的，但從目前來看，公眾還不夠了解災(zāi)害救助的專業(yè)知識，相關(guān)技能訓練不足、重視程度不夠，社會整體的自救能力不強和抗逆性不高。

3 江蘇省加強自然災(zāi)害救助公眾參與的對策

3.1 形成災(zāi)害救助公眾參與的共識

公眾參與共識的形成須從政府與公眾2個方面著手，通過政府與公眾共同努力，彌合差距，達成共識。

一方面，政府需重視公眾參與的重要性，聯(lián)合社會組織、整合新媒體與傳統(tǒng)媒體，建立常態(tài)化的自然災(zāi)害知識教育機制，開展“線上+線下”全方位多維度宣傳，充分發(fā)揮網(wǎng)格員、 災(zāi)害信息員等一線隊伍的“鐵腳板”功能，對重點人群開展“面對面”宣傳，全力構(gòu)筑防災(zāi)減災(zāi)“人人知曉，人人參與”的全民防線，增強公眾主動參與防災(zāi)減災(zāi)的意識。

另一方面，加強對公眾防災(zāi)救助工作中的專業(yè)知識培訓和專業(yè)技能訓練，提高對預(yù)防和準備工作的重視，積極做好“民間預(yù)警、補缺堵漏”工作[8-9]。

3.2 健全災(zāi)害救助公眾參與的規(guī)章制度

第一，重視公眾參與在防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案設(shè)計過程中的作用。在制定相關(guān)政策法規(guī)和制度性文件過程中，充分吸納公眾參與，體現(xiàn)政策的民主性要求，對于增強預(yù)案的操作性、可行性和公眾的接受性具有重要意義。政府和公眾事前加強溝通，有利于公眾合理表達自身利益訴求和實際需要，能夠自覺自發(fā)的配合相關(guān)政策法規(guī)的實施[10]。

第二，建議以法律法規(guī)和管理規(guī)范的形式，對公眾參與的原則、形式、程序和路徑等加以固定化，暢通公眾參與的合法渠道，為公眾有序參與不同自然災(zāi)害的救助體系提供具體的細則性指導，使公眾參與行動做到有章可循，切實保障公眾參與的秩序性和合法性。

第三，進一步建立健全相應(yīng)的激勵措施與獎懲舉措，明確隱患排查治理責任，切實發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，盡量消除災(zāi)害隱患盲區(qū)。

3.3 構(gòu)建災(zāi)害救助公眾參與的合作網(wǎng)絡(luò)

構(gòu)建以政府為主導，包括企業(yè)、社會力量、公眾在內(nèi)的多元主體救災(zāi)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，通過信息互享、資源共享、合作聯(lián)動形成災(zāi)害救助的協(xié)同治理。

第一，構(gòu)建政府與公眾之間信息互動的權(quán)威減災(zāi)技術(shù)平臺。政府應(yīng)全力支持災(zāi)情信息的發(fā)布，提高信息的公開性和透明度，在災(zāi)害發(fā)生后，第一時間發(fā)布災(zāi)情重要信息；公眾將災(zāi)害隱患信息通過類似“隨手拍”等方式上傳至減災(zāi)平臺，同時對平臺傳遞的災(zāi)害預(yù)警信息可實時反饋，真正實現(xiàn)信息的雙向流動、數(shù)據(jù)互通，以在實際防災(zāi)救災(zāi)工作中形成政府與公眾的雙向合力，確保信息通暢和工作實效。

第二，充分動員江蘇省內(nèi)企業(yè)，在防災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)作用，如醫(yī)療行業(yè)可以提供專業(yè)救援協(xié)助；科技企業(yè)可以為救援提供技術(shù)支持、大數(shù)據(jù)企業(yè)可以提供更準確的信息、工業(yè)工程企業(yè)可以為救助提供專業(yè)設(shè)備等。

第三，進一步發(fā)揮社會組織在防災(zāi)救助工作中的作用，以法規(guī)、規(guī)范性文件等方式賦予符合資質(zhì)的社會組織以參與主體的合法地位，通過全過程管理對這些社會組織的專業(yè)資質(zhì)、能力和社會責任情況進行跟蹤評估并及時向全社會公布，采用“平戰(zhàn)結(jié)合”模式，通過“掛靠”與“幫帶”的形式將具有災(zāi)害救助職能的政府部門、國企、事業(yè)單位與這些社會組織掛鉤聯(lián)運，向社會組織賦能，構(gòu)建快速補位機制，從而形成較強的社會整體應(yīng)急能力。

3.4 進一步強化公眾自救互救的技能培育

結(jié)合當前災(zāi)害救助特點和公眾參與存在的問題，一是進一步常態(tài)化、分層次組織民眾開展救災(zāi)應(yīng)急演練和培訓，將應(yīng)急演練和專業(yè)技能培訓工作滲透全民生活，提高廣大群眾應(yīng)對自然災(zāi)害的救災(zāi)能力，尤其要增強災(zāi)害防范意識，使民眾在災(zāi)難來臨時真正做到學有所用、自助互救。二是匯集民智民力，完善救災(zāi)資金籌集制度，拓寬資金籌集渠道，保障以政府為主的救災(zāi)資金，同時在民間積累資金、物資、數(shù)據(jù)和人才，賦能于民，彌補公共財政資金、儲備物資和人力資源的不足。

4 結(jié)束語

現(xiàn)代災(zāi)害治理是政府與社會之間合作與互動的過程，基于新時代自然災(zāi)害救助工作的特點和要求，進一步強調(diào)公眾參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要性，明確社會組織的地位和職能，開放信息、加強互動、落實培訓，為公眾和社會組織賦能，增強公眾對參與自然災(zāi)害救助工作的意識，從而有助于全社會在防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)工作中形成合力，在踐行中國式現(xiàn)代化的進程中，打造體現(xiàn)中國力量的防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)事業(yè)。

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Effectiveness， Problems and Countermeasures of Public Participation in Natural disaster Relief in Jiangsu Province

Zhu Wei （School of Government Management， Nanjing University， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In recent years， Jiangsu Province has achieved phased results in natural disaster relief through measures such as formulating laws and regulations， guiding social forces to participate in all aspects， leveraging market mechanisms， and establishing warning information platforms. However， there were also issues such as lack of specific regulations， insufficient emphasis on public participation， and a lack of interactive platforms between the government and the public for disaster information. In response to the above issues， strategic suggestions have been proposed to form a consensus on public participation in disaster relief， improve the rules and regulations for public participation in disaster relief， build a cooperation network for public participation in disaster relief， and further strengthen the cultivation of skills for public self rescue.

Key words Jiangsu Province; Natural disasters; Disaster prevention; Mitigation and relief