黃貴英

重慶開放大學(xué)

一、《規(guī)劃》頒發(fā)的背景

一直以來，我國黨中央和國務(wù)院都高度重視高標準農(nóng)田建設(shè)工作，指出要采取有效措施，鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，并且多次強調(diào)，要把確保國家糧食安全放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，把藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略落到實處，切實抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食面積不減少、產(chǎn)能有提高、產(chǎn)量不下降。高標準農(nóng)田建設(shè)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)落實黨中央重大決策部署的具體行動?！兑?guī)劃》出臺是落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署的重要舉措，對于夯實國家糧食安全根基具有重要意義。

雖然近幾年，我國高標準農(nóng)田建設(shè)成效顯著，但仍然存在不少問題。一是耕地質(zhì)量普遍不高。我國耕地數(shù)量龐大、質(zhì)量不一、分布不均，近2/3 耕地土壤肥力較差。加上我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，灌溉條件不均衡、設(shè)施不完善。新增耕地質(zhì)量總體不高，土壤酸化、鹽漬化等問題突出。二是工程標準和技術(shù)規(guī)范仍需完善。部分地區(qū)建設(shè)標準低，技術(shù)規(guī)范不健全，投入不足、工程老化等問題突出，建設(shè)信息化水平有待提升。三是田塊破碎化現(xiàn)象明顯。我國耕地細碎化程度較高、連片程度較低，“小塊并大塊”現(xiàn)象突出；工程措施和農(nóng)藝措施結(jié)合不緊密，影響了工程效益發(fā)揮。此外，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入渠道單一，地方財政資金壓力較大。四是糧食安全保障水平有待提高。部分地區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力不強、耕地質(zhì)量退化、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題突出；受自然條件影響和過度開發(fā)影響，部分地區(qū)農(nóng)田生態(tài)功能退化；自然災(zāi)害頻發(fā)多發(fā)對糧食安全構(gòu)成威脅。

針對存在的問題和面臨的形勢，《規(guī)劃》明確了“十四五”時期高標準農(nóng)田建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標任務(wù)。到2025 年，新增高標準農(nóng)田10 億畝以上，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升；到2030 年，建成10 億畝高標準農(nóng)田的總體目標和具體要求已明確。

二、田塊整治的意義

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視高標準農(nóng)田建設(shè)，出臺了一系列政策文件，推動建立了從中央到地方、從部門到企業(yè)的政策體系，要將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為關(guān)注的焦點。但是，現(xiàn)階段，我國農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施存在明顯的不足，建設(shè)標準也不夠完善，高標準農(nóng)田也與當前的糧食生產(chǎn)需求存在較大的差距。為此，積極推動高標準農(nóng)田建設(shè)有利于保障糧食安全，同時也可改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)化當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，提升當?shù)剞r(nóng)民的收入水平。在田野整治的過程中，積極控制土地撂荒的范圍，提高土地利用率和產(chǎn)出率，可以提升耕地質(zhì)量。

（一）推動糧食生產(chǎn)

高標準農(nóng)田建設(shè)是確保國家糧食安全的關(guān)鍵舉措。近年來，我國糧食產(chǎn)量總體穩(wěn)定，但糧食單產(chǎn)水平不高，與世界先進水平相比還有較大差距。糧食單產(chǎn)較低，一個重要原因就是耕地質(zhì)量不高，特別是中低產(chǎn)田比重大。據(jù)測算，全國中低產(chǎn)田占比約為60%，其中高標準農(nóng)田占比不到5%。通過開展田塊整治，可以提高耕地質(zhì)量等級，提高耕地產(chǎn)出能力。同時加強配套建設(shè)田間道路、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施，可以增加有效灌溉面積、改善灌溉條件。而土地平整、土壤改良等措施，則可以改善耕地土壤物理性狀和肥力狀況。上述舉措能夠增強耕地的生產(chǎn)力，同時也有利于糧食的穩(wěn)產(chǎn)，保證糧食產(chǎn)量，以此達到維護我國糧食安全的目標。

（二）改善生態(tài)環(huán)境

耕地是糧食生產(chǎn)的根基，也是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)，建設(shè)高標準農(nóng)田，能夠改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，保護耕地資源和生物多樣性，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過田內(nèi)道路建設(shè)，改善田間生產(chǎn)條件，提高蓄水能力和灌溉面積?？赏ㄟ^對土地進行平整，深翻土壤以及土壤改良等措施，提升耕地質(zhì)量。合理的規(guī)劃設(shè)計能提高農(nóng)田防護標準和設(shè)施配套水平，降低農(nóng)田風(fēng)蝕水蝕危害。同時，在田塊整治及農(nóng)田環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的格局，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。所以，落實高標準農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量是實現(xiàn)耕地集中連片、設(shè)施完善、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好的目標。

三、田塊整治的措施

高標準農(nóng)田建設(shè)中，田塊整治尤為重要，其也有利于實現(xiàn)地藏于糧。《規(guī)劃》指出了高標準農(nóng)田田塊整治工作中的核心和重點，一是優(yōu)化區(qū)域布局，二是提升建設(shè)標準。從建設(shè)內(nèi)容看，田塊整治工作重點突出、范圍廣、要求高、任務(wù)重。同時，《規(guī)劃》明確提出要在田塊整治工作中充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，提高群眾參與積極性。

（一）優(yōu)化區(qū)域布局

全方位考量水土、光熱等條件，合理調(diào)整高標準農(nóng)田的布局。依據(jù)區(qū)域的地形地貌、作物的類型和排灌條件等指標，對田塊作合理的劃分及調(diào)整，提升田塊與地塊的適配性，明確田塊耕種的重要參數(shù)，尤其要重視長度和寬度兩個參數(shù)。《規(guī)劃》以糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)為重點，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)域布局、集中連片、規(guī)模推進”的思路，將全國劃分為東北平原等13 個糧食生產(chǎn)功能區(qū)與14 個重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，促進高標準農(nóng)田建設(shè)的有序開展。此外，要在確定高標準農(nóng)田建設(shè)區(qū)域布局的基礎(chǔ)上，全方位考量上述區(qū)域的概況，并兼顧經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、糧食安全需要等因素，實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)向糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)發(fā)展，為統(tǒng)籌高標準農(nóng)田建設(shè)創(chuàng)造有利條件。與此同時，要在全國各地統(tǒng)籌安排糧食生產(chǎn)功能區(qū)及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，主要包括東北黑土地保護利用工程、高標準農(nóng)田整縣推進工程等。《規(guī)劃》明確了我國高標準農(nóng)田建設(shè)區(qū)域布局，是全國各地高標準農(nóng)田建設(shè)工作的重要參考依據(jù)。其次，指明了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的主要任務(wù)。

（二）提升建設(shè)標準

《規(guī)劃》提出了“到2025年，基本建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田，農(nóng)田質(zhì)量明顯提高”的總體要求。這一總體要求是當前和今后一個時期高標準農(nóng)田建設(shè)的努力方向，也是我們必須堅持的重要原則。當前，我國糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件持續(xù)改善，但同時也要看到，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型升級和勞動力、土地等要素成本持續(xù)上升，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式面臨較大壓力，國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給面臨新的挑戰(zhàn)。特別是近年來我國人口增長、城鎮(zhèn)化進程加快、農(nóng)產(chǎn)品消費升級趨勢明顯，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)方面面臨較大壓力。必須立足國情農(nóng)情，以深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面提升農(nóng)田建設(shè)標準。

1.集中連片

按照“集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)友好”的要求，堅持統(tǒng)一規(guī)劃我國的農(nóng)田，實現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展融合發(fā)展，將土地整治、中低產(chǎn)田改造、土地流轉(zhuǎn)作統(tǒng)籌處理，全方位展現(xiàn)高標準農(nóng)田建設(shè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展中的價值。要結(jié)合農(nóng)村土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)，優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)集中連片開展建設(shè)。重點推進“四宜三高”高標準農(nóng)田建設(shè)。在山地丘陵區(qū)因地制宜修筑梯田，增強農(nóng)田保土、保水、保肥能力。積極建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧食工程，提升“兩區(qū)”的覆蓋率。以此實現(xiàn)2025 年，在全國建設(shè)5000萬畝高標準農(nóng)田的既定目標。

2.設(shè)施配套

推進農(nóng)田設(shè)施提檔升級，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和區(qū)域生態(tài)特點，因地制宜開展節(jié)水灌溉、旱作節(jié)水、田塊平整、土壤改良等工程措施，提高水資源利用效率；加強田間道路、農(nóng)田林網(wǎng)和灌排工程建設(shè)，配套建設(shè)田間生產(chǎn)道路、溝渠系統(tǒng)和機耕路，滿足農(nóng)機作業(yè)需要；合理建設(shè)田間信息采集和傳輸系統(tǒng)，配套建設(shè)田間信息化監(jiān)測設(shè)施；因地制宜推進設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。鼓勵地方因地制宜開展新型節(jié)水灌溉工程建設(shè)，配套安裝噴灌、滴灌、微灌等智能先進的現(xiàn)代化灌溉設(shè)備，積極推廣和應(yīng)用旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)和渠道防滲高效節(jié)水技術(shù)，保證灌溉的整體效果，同時也可減少水資源消耗，保證農(nóng)機農(nóng)藝相結(jié)合的措施和工程措施彼此協(xié)作，相互配合，推行農(nóng)機跨區(qū)作業(yè)。加強農(nóng)田生態(tài)保護與修復(fù)。采取填充客土和剝離回填土等措施，保證土地的平整度，對農(nóng)田地表的坡降作合理調(diào)整，以此保證灌溉排水的質(zhì)量和效率，提升農(nóng)田耕作的質(zhì)量與水平。

3.高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)

高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)是高標準農(nóng)田建設(shè)的重要目標?！兑?guī)劃》提出了“到2025 年，糧食播種面積穩(wěn)定在5.05 億畝以上，產(chǎn)量穩(wěn)定在700億斤以上”的具體目標。這一目標，既是對我國糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堅定信心，也是對我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件變化作出的科學(xué)判斷。近年來，隨著我國糧食生產(chǎn)由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾突出，我國糧食需求的剛性增長和農(nóng)產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性矛盾并存，對糧食安全的挑戰(zhàn)更加嚴峻。同時，這一目標也是在確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上提出的具體要求。要實現(xiàn)這一目標，就要充分挖掘現(xiàn)有農(nóng)田潛力，通過增加有效耕地面積、提升土壤肥力和優(yōu)化灌溉排水系統(tǒng)等措施來實現(xiàn)。

三、完善資金渠道

一是加大中央財政資金投入力度。將高標準農(nóng)田建設(shè)作為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的重要內(nèi)容，中央財政繼續(xù)統(tǒng)籌相關(guān)資金，重點支持高標準農(nóng)田建設(shè)。各地要繼續(xù)加大財政投入力度，將高標準農(nóng)田建設(shè)納入地方政府預(yù)算，提高建設(shè)資金規(guī)模和比例。二是推動建立多元化投資機制。發(fā)揮好國家發(fā)展改革委、財政部、原農(nóng)業(yè)部等部門的職能作用，做好專項資金的整合工作，鼓勵社會資本主動參與到高標準農(nóng)田建設(shè)活動中。同時也要引導(dǎo)地方政府增設(shè)耕地交易指標、豐富土地出讓收益等，為高標準農(nóng)田建設(shè)提供支持。結(jié)合地方實際采取財政補貼和投資補助等多種方式將社會資本和金融業(yè)資金流入高標準農(nóng)田建設(shè)之中。三要創(chuàng)建完善的投入保障制度。按照“渠道不變、用途不變、統(tǒng)籌安排、各記其功”的原則，健全農(nóng)田建設(shè)投入穩(wěn)定增長機制。明確中央財政資金對高標準農(nóng)田建設(shè)未來的發(fā)展方向，做好地方政府投入評估與考核工作。此外，要在高標準農(nóng)田建設(shè)中，采取多項措施，激發(fā)社會資本及農(nóng)民參與的熱情，使其主動參與其中。引導(dǎo)政府及社會資本通力合作，從而保證社會資本能夠更好地參與到高標準農(nóng)田建設(shè)活動之中。

四、小結(jié)

總而言之，《規(guī)劃》始終圍繞確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，將土地整治和高標準農(nóng)田建設(shè)作為基礎(chǔ)，兼顧數(shù)量與質(zhì)量，實現(xiàn)工程措施與農(nóng)藝措施的深度融合，統(tǒng)籌推進田塊整治、土壤改良、灌溉排水、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持等工程措施和植物措施建設(shè)，保證糧食質(zhì)量和產(chǎn)量，為維護國家糧食安全奠定堅實的基礎(chǔ)?！兑?guī)劃》中提出了全國高標準農(nóng)田建設(shè)的規(guī)劃和要求，對優(yōu)化區(qū)域布局、提升建設(shè)標準、完善資金渠道等方面具有重要指導(dǎo)意義，力求到2030 年建成10 億畝高標準農(nóng)田，到2035 年建成約16 億畝高標準農(nóng)田。