基于“專精特新”理念構(gòu)建內(nèi)部審計管理機制

戴敏

[摘要]新形勢下，內(nèi)部審計工作面臨許多新機遇與挑戰(zhàn)。從企業(yè)外部來看，國資監(jiān)管更加強化審計監(jiān)督要求，從企業(yè)內(nèi)部來看，國企戰(zhàn)略發(fā)展及企業(yè)管控也對審計工作提出更高要求。在此背景下，北京首發(fā)投資控股集團有限公司基于“專精特新”理念，抓專業(yè)化審計規(guī)范和專業(yè)化團隊建設(shè)，抓精準化項目選擇和精細化質(zhì)量控制，抓特色化業(yè)務(wù)體系和特色化審計管理，推行“12345”工作法和“三合一”整改，構(gòu)建新型企業(yè)內(nèi)部審計管理機制。這一新的管理機制將內(nèi)部審計工作的迭代優(yōu)化與機制建設(shè)有機結(jié)合，為服務(wù)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻力量。

[關(guān)鍵詞]專精特新? ?內(nèi)部審計? ?管理機制

一、構(gòu)建企業(yè)內(nèi)部審計管理機制的背景

（一）國資監(jiān)管日益強化內(nèi)部審計監(jiān)督要求

1．基于審計項目類型和內(nèi)部審計管理強化全覆蓋的要求。根據(jù)北京市國資委（以下簡稱“市國資委”）和北京市審計局2021年印發(fā)的《關(guān)于進一步加強市管企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》，要求“突出內(nèi)部審計工作重點”“全面規(guī)范開展各類內(nèi)部審計監(jiān)督”“未設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)的企業(yè)內(nèi)部審計工作要由上一級內(nèi)部審計機構(gòu)負責”。

2.各項具體審計任務(wù)要求的標準提高。一是自2020年開始，市國資委明確提出要重點做好京外企業(yè)內(nèi)部審計工作，防范重大風險。二是從2021年開始，市國資委要求認真做好對重大投資項目、重大風險領(lǐng)域、重要子企業(yè)等“每年1次”審計項目安排。三是2021年，北京市首都高速公路發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“首發(fā)集團”）總部制定投資項目后評價實施細則，明確凡是需要編制可行性研究報告的投資項目，原則上都應(yīng)進行投資項目后評價。四是根據(jù)市國資委《關(guān)于做好2022年市管企業(yè)內(nèi)部控制有關(guān)工作事項的通知》，自2022年開始，內(nèi)控監(jiān)督評價“除新設(shè)立不足1年……的所屬企業(yè)外，要做到應(yīng)評盡評”。五是內(nèi)部審計機構(gòu)對審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實負有監(jiān)督檢查責任，而審計整改工作要求更加細化和嚴格，《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（審計署令第11號）中要求將“內(nèi)部審計結(jié)果及整改情況應(yīng)當作為考核、任免、獎懲干部和相關(guān)決策的重要依據(jù)”。

（二）企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展及內(nèi)部管理的需要

1.企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展要求內(nèi)部審計延伸至更廣范圍。近年來，首發(fā)子集團合并范圍內(nèi)企業(yè)已經(jīng)拓展至15家，分布在北京、河北、江蘇、廣西、四川等地。子公司類型既有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項目公司，也有實體化經(jīng)營公司。根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，預(yù)計“十四五”末實體化建設(shè)運營公司數(shù)量將增加10家左右，原合并范圍內(nèi)的子公司大部分也將逐步發(fā)展壯大。企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模增長、投資企業(yè)眾多、分布地域廣泛，這就要求內(nèi)部審計工作必須主動適應(yīng)子集團管控的總體要求，健全內(nèi)部審計機制體制。

2.內(nèi)部管理要求內(nèi)部審計延伸至更多領(lǐng)域。近年來，為有效落實集團公司各項有關(guān)政策方針，相關(guān)審計領(lǐng)域不斷拓展，如對“三重一大”事項落實情況開展跟蹤審計，圍繞“提質(zhì)增效穩(wěn)增長”“三降一減一提升”“成本管控”等內(nèi)容開展業(yè)績考核指標審計或其他專項審計等；對合并、重組、混合所有制改革等全過程進行審計監(jiān)督；對大額資金管控進行審計監(jiān)督；對新業(yè)務(wù)、新業(yè)態(tài)實施開展專項審計監(jiān)督等。

（三）內(nèi)部審計工作面臨新的困難與挑戰(zhàn)

自2017年首發(fā)投資集團審計部（以下簡稱“審計部”）獨立設(shè)置以來，內(nèi)部審計工作穩(wěn)步推進，始終圍繞戰(zhàn)略目標、重點工作和熱點難點問題開展審計，發(fā)揮“離得近”的優(yōu)勢和特長，不斷拓展審計廣度和深度，但也面臨新的困難與挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計工作需要不斷更新審計理念、創(chuàng)新審計方式方法、提高審計信息化水平、加強審計質(zhì)量管理。首先，隨著企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，不同審計任務(wù)類型使得審計工作不斷面臨新挑戰(zhàn)。同時，隨著企業(yè)管理鏈條拓展，審計體系化工作也顯現(xiàn)出不足，縱向工作貫徹落實缺乏明確的對接人員。中國內(nèi)部審計協(xié)會2023年新修訂的《第1101號——內(nèi)部審計基本準則》第五章“內(nèi)部管理準則”中提出“內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當建立合理、有效的組織結(jié)構(gòu)”。而在集團化架構(gòu)下，在首發(fā)投資集團內(nèi)部，總體科學合理、職能定位清晰、管理順暢的“上審下”審計機制還未形成。

二、企業(yè)內(nèi)部審計管理機制的主要內(nèi)容

“專精特新”即“專業(yè)化、精細化、特色化、新穎化”，本是指主營業(yè)務(wù)突出、專業(yè)能力強、研發(fā)創(chuàng)新能力強、具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)發(fā)展特征。本文借鑒了這一概念，提出構(gòu)建“專業(yè)化、精細化、特色化、創(chuàng)新化”的內(nèi)部審計管理機制。為更好發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督作用，在現(xiàn)有資源條件下，審計部經(jīng)過多年探索與嘗試，基于“專精特新”理念，逐步構(gòu)建具有首發(fā)投資集團特色的內(nèi)部審計管理機制，如圖1所示。

（一）立足“?！保I(yè)化審計規(guī)范和專業(yè)化團隊建設(shè)

作為專業(yè)職能部門，內(nèi)部審計部門必須要夯實專業(yè)化基礎(chǔ)工作，這是發(fā)揮好審計監(jiān)督作用的基礎(chǔ)和前提，發(fā)力點是專業(yè)化審計規(guī)范和專業(yè)化團隊建設(shè)兩個方面。

一是編制內(nèi)審工作手冊。2020年，審計部在總結(jié)以前年度項目工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開展內(nèi)審工作手冊編制工作，形成內(nèi)審工作手冊1.0版本。內(nèi)容涵蓋基本規(guī)范、具體規(guī)范、實務(wù)指南及流程附表等，為工作開展提供具體指導(dǎo)，促進內(nèi)部審計工作提高效率、提升質(zhì)量。

二是形成專項內(nèi)控評價手冊。2021年，審計部從總則、評價程序、測試方法、評價準備與實施、內(nèi)控缺陷認定、年度報告編制、內(nèi)控缺陷整改與監(jiān)督7個模塊角度，編制內(nèi)控評價手冊，研究建立內(nèi)控缺陷認定標準，明確認定流程，并提出定性判斷為重大缺陷的10種類型，財務(wù)報告類內(nèi)控缺陷定量判斷“五步法”和非財務(wù)報告類內(nèi)控缺陷定量判斷的“四個維度”。

三是開展研究型審計賦能發(fā)展的路演活動。2022年，審計部從研究型審計提出的背景、主要內(nèi)容入手，探討如何將研究型審計理念融合進內(nèi)部審計全過程等問題，結(jié)合內(nèi)部審計的二維方法論、三大職能、三大轉(zhuǎn)變，提出落地研究型審計的四方面設(shè)想。

四是實施季度案例分析交流活動。結(jié)合季度工作開展場景及未來工作方向，審計部還開展了上市公司內(nèi)部控制缺陷典型案例分析、經(jīng)濟責任審計項目案例匯總分析，股權(quán)投資后評價案例分析和工程審計十大領(lǐng)域問題與案例分析等來推動審計團隊能力建設(shè)。

（二）強調(diào)“精”，抓精準化項目選擇、精細化質(zhì)量控制

2020年以來，審計部確立審計精品項目意識，在精準化項目選擇、精細化質(zhì)量控制上持續(xù)發(fā)力。

一是按“四原則”科學編制全年審計計劃。提高政治站位，牢牢把握四個“堅持”原則，堅持黨委、董事會對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持圍繞經(jīng)營發(fā)展業(yè)務(wù)需要，堅持貫徹落實集團年度重點工作要求，堅持審計項目與審計管理同步發(fā)展，持續(xù)提高審計計劃編制的科學性，發(fā)揮好審計計劃指揮棒作用。

二是以“五維度”風險評估科學選擇專項審計項目。通過靶向發(fā)力，提升審計質(zhì)效。以政策—資金—項目為主線，從決策類型、項目類型、投資規(guī)模、運營狀況、人員構(gòu)成等方面進行可選項目風險度的評估，增強項目選擇的科學性，如圖2所示。

三是確立內(nèi)控缺陷定性定量結(jié)合的判斷標準。審計部綜合考慮財務(wù)報告錯報重要性水平、違規(guī)經(jīng)營投資損失認定標準等，以定性與定量結(jié)合的方式，提出重大、重要和一般缺陷的具體認定標準，避免評價判斷的相對隨意性，為評價企業(yè)是否存在內(nèi)部控制缺陷以及缺陷的嚴重程度，提供明確可操作的“度量尺”。

四是全面梳理投資后評價關(guān)注內(nèi)容和底稿清單。審計部明確從投資公司管理、基金及基金管理人、投資項目三大層面13項關(guān)注內(nèi)容來評價投資項目運行效果和預(yù)期目標實現(xiàn)情況，提升投資風險防范及監(jiān)控能力，規(guī)范建立投資后評價底稿清單。

五是構(gòu)建私募股權(quán)基金后評價指標體系。根據(jù)首發(fā)投資集團股權(quán)類投資基金實際情況，在綜合運用比對法、邏輯框架分析法等評價方法的基礎(chǔ)上，集聚傳統(tǒng)評價指標分類和私募股權(quán)基金特色，構(gòu)建由9個一級指標、35個二級指標和55個細化指標組成的后評價指標體系，探索以更為科學、系統(tǒng)的量化數(shù)據(jù)指標、量化分類評價來反映和衡量基金類投資項目的表現(xiàn)和風險。

（三）注重“特”，抓特色化審計機制、特色化管理審計

結(jié)合投資業(yè)務(wù)發(fā)展和內(nèi)部管理特點，逐漸形成和優(yōu)化特色審計業(yè)務(wù)體系，并著力在管理專項審計上形成特色。

一是形成并優(yōu)化如圖3所示的“3+X”審計業(yè)務(wù)體系?！?”即每年固定開展的3類項目：內(nèi)部控制審計（評價）、投資項目審計（后評價）、經(jīng)濟責任審計及經(jīng)營管理審計。“X”即新業(yè)態(tài)審計調(diào)查、基金退出項目延伸審計、低效資產(chǎn)審計調(diào)查、國企三年改革任務(wù)完成情況審核、子公司經(jīng)營業(yè)績考核主要經(jīng)濟指標專項審計等根據(jù)公司業(yè)務(wù)發(fā)展需要不固定開展或者是創(chuàng)新開展的項目。自2021年開始，審計部明確提出構(gòu)建具有投資特色的“3+X”審計體系，并突出每項內(nèi)容的著力點，即聚焦內(nèi)控體系優(yōu)化、堅持做“實”內(nèi)控評價，聚焦主責主業(yè)風險、持續(xù)做“深”投資后評價，聚焦經(jīng)濟監(jiān)督定位，強化做“優(yōu)”專項審計和突出整改落實。

二是實施子集團架構(gòu)下審計管控模式研究。在前期準備時，審計部赴兩家市屬企業(yè)審計部進行調(diào)研，了解不同管理模式下的審計機制建設(shè)情況，此后通過認真學習公司“十四五”發(fā)展規(guī)劃、研究分析市屬國企集團審計體制改革資料、拓展參考央企子集團審計機構(gòu)改革方案、貫徹落實首發(fā)投資子集團實施方案等四個步驟，撰寫了子集團架構(gòu)下審計管控模式及工作規(guī)劃。研究成果從必要性，外部九項監(jiān)管要求，機構(gòu)設(shè)置的獨立性、適應(yīng)性和成本效益原則出發(fā)，初步提出了三年三步走實施規(guī)劃。

三是圍繞經(jīng)營提質(zhì)增效，多維度實施專項管理審計項目。近年來，審計部陸續(xù)實施了建材商貿(mào)、設(shè)施租賃，京外項目以及信息化等管理審計，同時還配合業(yè)務(wù)部門開展了基金投資項目的延伸審計，如圖4所示。2020年，結(jié)合新業(yè)務(wù)開展建材商貿(mào)業(yè)務(wù)管理審計，全面梳理業(yè)務(wù)流程，提出管理意見和建議；2021年，結(jié)合內(nèi)控評價中發(fā)現(xiàn)的問題及業(yè)務(wù)板塊分析，開展設(shè)施租賃重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲嫞?021年、2022年，緊跟企業(yè)發(fā)展步伐，做到國有企業(yè)、國有資本走到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里，連續(xù)開展京外項目專項審計；連續(xù)3年持續(xù)開展信息化專項審計工作。在專項審計開展過程中，初步嘗試運用信息化系統(tǒng)上的相關(guān)數(shù)據(jù)，減少業(yè)務(wù)部門配合工作量，加快審計進度，為今后開展適度的敏捷審計進行探索。

（四）踐行“新”，推行“12345”方法創(chuàng)新和“三合一”整改創(chuàng)新

順應(yīng)企業(yè)新發(fā)展形勢，持續(xù)以總結(jié)經(jīng)驗、夯實基礎(chǔ)、突出重點、突破難點為主線，不斷推進審計理念和審計工作方式的創(chuàng)新。

一是探索性推行“12345”內(nèi)審工作法。審計部總結(jié)幾年來的工作經(jīng)驗，嘗試性提出部門團隊內(nèi)部建設(shè)架構(gòu)，如圖5所示。“1”即始終以服務(wù)公司高質(zhì)量發(fā)展為中心（總目標），“2”即堅持“防風險+促發(fā)展”的審計新理念，“3”即持續(xù)優(yōu)化“3+X”投資特色審計業(yè)務(wù)體系，“4”指整合資源、有效鏈接的“四項融合”，即在審計資源上做好監(jiān)督與服務(wù)相融合、不同類型審計項目相融合、信息化手段與管理創(chuàng)新相融合、個人的職業(yè)追求與企業(yè)發(fā)展大局相融合，“5”即探索構(gòu)建專業(yè)度、個人能力、工作狀態(tài)、協(xié)作創(chuàng)新、紀律責任等五維度自我評價模型，提升審計人員綜合素質(zhì)和勝任力。

二是“三合一”臺賬統(tǒng)籌推進審計整改落實?！叭弦弧迸_賬統(tǒng)籌是基于目前審計整改的要求，將專項審計、投資后評價、內(nèi)控評價等內(nèi)外部各類監(jiān)督出具的審計相關(guān)問題進行整合，避免總部及所屬子公司整改落實出現(xiàn)“真空地帶”，確保整改落實“零遺漏”。同時，通過“三合一”臺賬統(tǒng)籌可以對整改流程進行重塑。統(tǒng)籌后的臺賬健全了動態(tài)清單管理模式，從梳理問題清單，到形成整改清單、成效清單，再到納入銷號清單，從問題、責任、時限、整改、成效等五個方面，以“清單+閉環(huán)”形式夯實全過程審計整改管理基礎(chǔ)，推動內(nèi)外部審計發(fā)現(xiàn)問題整改到位。此外，通過臺賬進行統(tǒng)籌，便于進行全面總結(jié)分析，建立整改狀況分布圖，從總體上對重難點問題進行專項推進，對整改進度偏差問題進行核實反饋、對重復(fù)發(fā)生問題試行處罰治本機制，避免整改工作的碎片化和重復(fù)性，有效推進集團化范圍內(nèi)審計整改工作。

三、建立內(nèi)部審計管理機制的具體實踐與成效

（一）“以評促建”，內(nèi)控體系得到優(yōu)化

作為首發(fā)投資集團內(nèi)控評價主要牽頭部門，審計部圍繞“透視企業(yè)管理”，做“實”內(nèi)部評價的目標，強化“以查促改”和“以改促建”動態(tài)機制，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控體系。通過持續(xù)推進內(nèi)控評價，以內(nèi)控評價手冊為實施基礎(chǔ)，重點核查內(nèi)控管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拓展監(jiān)督評價的深度和廣度，及時發(fā)現(xiàn)新的風險問題和風險點，提示風險內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)，防止出現(xiàn)“真空”現(xiàn)象，有效提高內(nèi)控防范能力，做好內(nèi)控動態(tài)監(jiān)督，做到有評價、有整改、有反饋。

“十四五”以來，審計部不斷夯實專業(yè)審計規(guī)范、進行精細化質(zhì)量控制，落實特色化審計業(yè)務(wù)目標，內(nèi)控評價工作較為順利開展。內(nèi)控評價范圍從本部擴展到分公司及項目公司，再逐步覆蓋至子公司，每年對超200項控制點進行了內(nèi)控評價，發(fā)現(xiàn)了業(yè)務(wù)管理、采購管理、資產(chǎn)管理、資金管理、合同管理、工程管理等環(huán)節(jié)內(nèi)控設(shè)計及執(zhí)行缺陷等問題，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)控體系。

（二）促進投資管理水平持續(xù)提升

拓展評價項目類型，貫徹做“深”后評價的審計目標。審計部每年對基金投資業(yè)務(wù)進行年度后評價全覆蓋，與集團協(xié)同實施基礎(chǔ)設(shè)施投資項目后評價，并于2023年開展股權(quán)投資項目后評價，評價項目類型逐漸涵蓋各類投資業(yè)務(wù)。在項目實施中，依據(jù)內(nèi)審工作手冊、后評價底稿清單，在全面梳理基金年度運營管理情況和對實施效果進行評價的基礎(chǔ)上，拓展評價深度，加大對以往發(fā)現(xiàn)問題整改情況的跟蹤評價，穿透核查、重點關(guān)注被投企業(yè)財務(wù)經(jīng)營情況，同時注重量化分析，探索階段性經(jīng)濟評價思路與方法，并擴充近期主要進展情況內(nèi)容，使評價報告時效性信息更加全面，部分項目依據(jù)基金后評價指標體系進行實例測試，更精準歸納出基金項目投資運營中的經(jīng)驗與不足。

“十四五”以來，審計部總結(jié)了發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢配合完成投資款項收回、促成實控人回購義務(wù)連帶責任落地、增強資金安全保障等項目經(jīng)驗及亮點，在基金投資項目風險方面、基金運營過程管理方面，指出基金管理費機制不靈活對基金收益產(chǎn)生較大影響、投資退出方式綜合利用成效不明顯等不足，提出針對性審計建議，積極助力集團強化投資風險管理。

（三）有效防控業(yè)務(wù)經(jīng)營風險

通過開展各類專項審計，審計部貫徹做“優(yōu)”專項審計目標，形成特色化子企業(yè)管控方式。在審計項目實施過程中，不斷探索和嘗試統(tǒng)籌與融合，爭取審計效率與審計質(zhì)量的提升。落實監(jiān)管要求，參照內(nèi)部審計工作中有關(guān)投資項目關(guān)注內(nèi)容，開展京外重大投資項目審計，從項目決策、合同管理、項目管理、資金管理、財務(wù)核算、風險防控等七個方面開展具體審計。同時，將內(nèi)部控制評價與專項審計工作進行有效融合，結(jié)合內(nèi)控評價中發(fā)現(xiàn)的問題及業(yè)務(wù)板塊分析，開展設(shè)施租賃業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲?，摸清家底，為后續(xù)發(fā)展提供決策支撐。此外，審計部通過研究政策和資金，根據(jù)決策類型、項目類型、投資規(guī)模、運營狀況、人員構(gòu)成五維度項目評估模型，選取京外專項審計項目，在實施過程中加強就地審計與遠程核查的統(tǒng)籌、現(xiàn)場審計與政策宣貫的統(tǒng)籌、審計問題與提示關(guān)注的統(tǒng)籌，并將監(jiān)督與服務(wù)進行融合，找出組織治理、組織架構(gòu)、內(nèi)部管理制度、合同及采購管理、資金管理等方面的薄弱環(huán)節(jié)，同時提出工程項目總投資額控制、內(nèi)部管理效率提升等關(guān)注事項。

（四）實現(xiàn)審計問題整改質(zhì)效突破

審計部貫徹落實“突出抓好審計整改”的目標，持續(xù)推進整改工作。2020年，在以往年度整改跟蹤工作的基礎(chǔ)上，將子公司歷年審計問題整改情況納入本級管理；2021年，本級股權(quán)投資處置、資產(chǎn)管理等歷史遺留問題、子公司三大歷史遺留案件的整改取得突破；2022年，在對以前年度已經(jīng)整改問題進行銷號的基礎(chǔ)上，建立“三合一”臺賬管理模式，在原有審計發(fā)現(xiàn)問題整改臺賬基礎(chǔ)上，增設(shè)投資后評價整改臺賬和內(nèi)控缺陷整改臺賬。

2020年至2022年，累計推進近80項問題整改完成，歷史遺留問題基本整改完畢；建立審計整改本級與子公司“上下一盤棋”工作機制，內(nèi)控缺陷當年整改率已推進到100%。通過推進審計整改，審計部督促完善資產(chǎn)管理，推動收回投資款、分紅、咨詢費等資金，促進修訂完善各類管理制度，取得較好成效。

（五）打造務(wù)實、精干的審計團隊

隨著審計工作量及覆蓋面的不斷擴大，在保持人員和經(jīng)費不增的基礎(chǔ)上，審計部通過推行“12345”工作法，采用審計實踐鍛煉、季度案例分析、內(nèi)部研究探討等方式，在五維度評價模型的基礎(chǔ)上，積極打造專業(yè)度和協(xié)作創(chuàng)新上的“四懂四有”（懂政策、懂數(shù)據(jù)、懂財務(wù)、懂業(yè)務(wù)和有深度、有廣度、有態(tài)度、有溫度）團隊。2023年初，基于審計工作的獨立性、成本效益和匹配子集團的管控模式，按照子集團審計監(jiān)督工作規(guī)劃，確定各子公司兼職審計人員（審計工作對接人），確保內(nèi)部審計管理全覆蓋，為各項工作的順利開展夯實基礎(chǔ)，推動“上審下”內(nèi)部審計管理體制建設(shè)工作邁出堅實一步。

（作者單位：北京首發(fā)投資控股集團有限公司，郵政編碼：100161，電子郵箱：daimin@sftzkg.com.cn）