王平，邵珊珊

（鄒城市自然資源和規(guī)劃局，山東 濟寧 273500）

隨著我國城市化進程的不斷加快，導致很多區(qū)域發(fā)生土地供應緊張情況，如何在有限的土地資源發(fā)揮出更大的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，也成為區(qū)域發(fā)展研究的重點，只有將土地集約利用方式進行全面推廣，才能將區(qū)域土地進行合理規(guī)劃，確保產(chǎn)業(yè)用地能夠實現(xiàn)優(yōu)先供應，進而帶動當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展。在實行土地集約利用管理時，需要從土地節(jié)約利用和經(jīng)濟發(fā)展方向相互結合，進而確保區(qū)域經(jīng)濟能夠實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。

1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整和土地集約利用關系研究

1.1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整落實土地集約利用管理主要措施

在進行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整規(guī)劃過程中，其主要目的就是將經(jīng)濟發(fā)展和土地利用進行全面考量，而土地集約利用也是決定當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構的重要因素。這就需要地方政府根據(jù)轄區(qū)內社會和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和情況作為出發(fā)點，制定出經(jīng)濟發(fā)展結構調整戰(zhàn)略規(guī)劃，這樣才能更加合理地規(guī)劃土地用途，做好產(chǎn)業(yè)結構調整用地儲備工作，確保土地可以成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要支撐點[1]。一般情況下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地主要分為兩種，這需要地方政府根據(jù)兩種產(chǎn)業(yè)用地結構和細節(jié)進行分析，以此來讓有限的土地資源發(fā)揮出更大的經(jīng)濟效益，還需要讓產(chǎn)業(yè)結構調整來促進土地集約利用得到有效落實。地方政府可以從兩方面作為主要著手點：

一方面，要對區(qū)域范圍內現(xiàn)有土地類型和供應潛力進行全面調查和分析，將所有土地資源按照不同用途進行種類劃分，從而建設出適合當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展的集約化管理體系，并將土地資源利用向高新技術、先進制造業(yè)和現(xiàn)代化服務業(yè)方向轉型，這樣才能讓土地資源利用符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構轉型升級工作，使兩項工作可以形成互補，使當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構變得更加合理。

另一方面，要對區(qū)域內現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)情況進行調查，在按照不同產(chǎn)業(yè)單位用地創(chuàng)造的價值進行分析，從而找出適合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉型方向，將土地利用由以往的一、二產(chǎn)業(yè)開始向第三產(chǎn)業(yè)方向轉移，確保為第三產(chǎn)業(yè)預留出足夠的土地面積，使現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結構可以得到全面優(yōu)化[2]。

此外，在進行產(chǎn)業(yè)結構調整過程中還需要對一些保護用地進行規(guī)劃，尤其是涉及農(nóng)業(yè)用地方面，要嚴格遵守國家有關法律規(guī)定的基本農(nóng)田保護措施，并加大對未利用土地數(shù)據(jù)信息調查工作，最終使土地集約化利用目標可以實現(xiàn)，并促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構發(fā)生質的改變。

1.2 土地集約利用可以帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整

想要完成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整工作就必須要加強土地集約利用工作的有效推進，這樣才能讓土地資源成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的助力，反之，土地集約利用對于產(chǎn)業(yè)結構調整也可以進行帶動，兩者就是相互依存的狀態(tài)。

首先，想要將區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構進行調整，以此來獲得更大的發(fā)展空間，那就必須要對區(qū)域內土地供應和儲備情況進行全面調整，從而為產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展提供充足的空間，這就是說土地資源能夠合理利用才是產(chǎn)業(yè)結構調整的關鍵所在，一旦土地集約利用管理不能得到有效落實，那區(qū)域內產(chǎn)業(yè)結構也勢必會受到重大影響，從而對當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展造成一定阻礙，這需要當?shù)卣鶕?jù)土地集約利用現(xiàn)狀來制定出發(fā)展戰(zhàn)略和方案，將不同類型的土地資源進行合理劃分，確保產(chǎn)業(yè)結構調整可以有更大的發(fā)展空間。

其次，將區(qū)域土地資源進行集約利用可以讓區(qū)域內產(chǎn)業(yè)結構得到全面優(yōu)化，甚至可以在這一期間進行轉型升級工作，使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展結構得到全面調整和優(yōu)化，從而完成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展主體和結構的雙重優(yōu)化，并對一些落后產(chǎn)業(yè)進行升級工作，使區(qū)域經(jīng)濟可以向高效益產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，促使區(qū)域經(jīng)濟快速增長。

最后，土地資源是一種不可再生資源，從經(jīng)濟學角度來說就是稀缺資源，正是這種經(jīng)濟特性要求區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展向高附加值產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展，使土地資源的稀缺性可以得到有效發(fā)揮[3]。

此外，土地資源還具有固定性與限制性，這就要求當?shù)卦谶M行土地集約利用管理工作中要改變以往的管理方式，確定好各項產(chǎn)業(yè)用地的邊際，對落后產(chǎn)業(yè)用地進行限制，必要時可以實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展評級工作，將不同產(chǎn)業(yè)用地優(yōu)先權進行確認，以此來使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構得到合理優(yōu)化和調整，讓土地資源和區(qū)域經(jīng)濟能夠呈現(xiàn)正向發(fā)展。

2 土地集約化利用開展措施

全面開展土地集約利用管理措施，就是解決現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)用地不規(guī)范的情況，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構調整工作的相互融合。

2.1 科學、合理地制定土地集約利用結構

當?shù)胤秸趯ν恋刭Y源結構進行調整與規(guī)劃的過程中，必須要以長期發(fā)展的角度來進行整體性規(guī)劃，對現(xiàn)有土地資源利用情況進行分析，再結合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構當前及未來一段時間內用地需求來進行詳細規(guī)劃，并按照科學方式制定出土地使用目標和管理措施，將各項產(chǎn)業(yè)用地控制在合理范圍內，通過對產(chǎn)業(yè)支持力度不同的方式來進行土地資源合理調整，再將這些政策進行有效落實，確保區(qū)域內可以快速實現(xiàn)土地集約利用管理[4]。土地主管部門也應當根據(jù)轄區(qū)范圍內不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構的不同來進行細化工作，積極協(xié)調好產(chǎn)業(yè)用地與農(nóng)業(yè)用地的關系，從而將用地控制在紅線范圍內，確保區(qū)域內產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化得以順利實施，讓土地集約利用政策可以發(fā)揮出更大優(yōu)勢。

2.2 調整土地利用政策

土地綜合利用就是要讓當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構變得更加合理，但在實際執(zhí)行環(huán)節(jié)中又會受到很多外力因素影響，這就需要在落實土地集約利用管理工作時結合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展情況來進行及時調整，并對落實環(huán)節(jié)中存在的不足及時進行優(yōu)化，讓土地資源利用率可以得到全面提高。此外，地方政府也應當對當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)加強扶持，在財政、技術上傾斜，鼓勵當?shù)佚堫^企業(yè)發(fā)揮好帶頭作用，全面推廣新技術、新理念的應用，讓區(qū)域產(chǎn)業(yè)可以得到全面發(fā)展，最終實現(xiàn)對落后產(chǎn)業(yè)進行調整，先進產(chǎn)業(yè)得到大力發(fā)展，使土地資源可以得到高強度開發(fā)[5]。

2.3 建立健全土地集約利用考核制度

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整主要工作是使區(qū)域土地資源利用率得到根本性提高，這就需要地方根據(jù)現(xiàn)有土地利用情況來制定出相應的考核標準，并根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)生的效益制定出標準，對評價維度和細節(jié)進行明確，確保產(chǎn)業(yè)用地可以逐漸走向合理，這樣也能將土地集約利用政策有效落實下去，使基層單位可以按照實施細節(jié)來進行工作，從而帶動土地管理人員的工作熱情[6]。

此外，當?shù)剡€要構建監(jiān)督管理體系，對各產(chǎn)業(yè)用地進行全面規(guī)范，進而提高土地集約利用管理質量，確保土地資源可以利用到優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，將土地集約利用工作和產(chǎn)業(yè)結構調整進行全面融合，促使兩者能夠協(xié)調發(fā)展。

2.4 促使土地資源向可持續(xù)方向發(fā)展

土地資源具有稀缺性，這就要求在進行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整過程中，要加大對優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，重點向可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)方面進行轉移，對高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)進行改造或關閉，積極引導企業(yè)向可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對閑置產(chǎn)業(yè)用地要進行回收政策，杜絕土地長期不開發(fā)現(xiàn)象，從而提高土地的綜合利用率[7]。

2.5 積極挖掘土地資源潛力

地方政府應當組織對轄區(qū)內土地資源開發(fā)情況進行全面調查，并按照產(chǎn)業(yè)結構調整方向來分析土地資源潛力，對一些荒廢土地要進行合理利用，以此來增加土地儲備數(shù)量，為產(chǎn)業(yè)升級工作做好土地支持[8]。同時，區(qū)域還應當積極擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的開墾工作，以此來提高基本農(nóng)田保護紅線，使產(chǎn)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地可以得到合理置換，進一步擴大土地資源儲備工作，使有限的土地可以發(fā)揮出更大價值。

3 土地集約利用與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整對策研究

3.1 劃分產(chǎn)業(yè)用地類別，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化

目前，由于我國產(chǎn)業(yè)結構和經(jīng)濟發(fā)展總體呈現(xiàn)出不均衡問題，這就導致各區(qū)域土地利用和產(chǎn)業(yè)結構存在較大差異，進而造成國土資源綜合利用率的不同。例如,中西部區(qū)域是能源供給的主要基地，但大量的生產(chǎn)加工型產(chǎn)業(yè)卻在我國東部沿海地區(qū)，這就會導致能源在運輸環(huán)節(jié)中被大量地消耗，使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構單一化，在這一過程中又會出現(xiàn)重復發(fā)展與建設的問題，致使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構始終得不到有效調整。這無疑加劇了土地資源綜合利用率難以提高的問題，甚至會造成大量土地資源浪費現(xiàn)象產(chǎn)生，使每年新增加產(chǎn)業(yè)用地并沒有發(fā)揮出作用，更沒有對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生直接影響。這就需要加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整和土地集約利用管理工作，并從以下兩點進行強化：

一方面，要確保產(chǎn)業(yè)轉移工作可以順利實施，并按照市場經(jīng)濟發(fā)展方向和情況來進行針對性調整，將一些經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的產(chǎn)業(yè)用跨區(qū)域投資方法來進行轉移，將一個產(chǎn)業(yè)從原有區(qū)域進行整體性轉移，充分發(fā)揮出中西部區(qū)域的能源、人力和土地優(yōu)勢，讓土地資源最終實現(xiàn)集約利用管理。

另一方面，要對產(chǎn)業(yè)類別進行劃分，這主要是針對不同產(chǎn)業(yè)對于土地需求不同的原因，而在進行區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整前需要對區(qū)域可供開發(fā)土地資源進行調查，再結合當?shù)馗黜梼?yōu)勢資源進行合理分配，確保區(qū)域土地資源可以承接適合當?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉移，促使整體產(chǎn)業(yè)結構可以逐漸趨于平衡，幫助中西部區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構實現(xiàn)優(yōu)化[9]。比如，由于部分產(chǎn)業(yè)對土地資源需求量大，但東部沿海區(qū)域已經(jīng)無法提供這些產(chǎn)業(yè)用地，這就可以根據(jù)這種產(chǎn)業(yè)對于區(qū)域的要求來進行合理配置，將中西部區(qū)域的各項資源進行合理利用，以此來實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整和平衡。

3.2 完善土地集約利用規(guī)劃工作體系

實行土地集約利用規(guī)劃工作主要就是滿足區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整工作，使土地綜合開發(fā)利用工作可以滿足區(qū)域中長期社會經(jīng)濟發(fā)展需求，使當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構能夠逐漸趨于完善。為了能更好地開發(fā)利用土地資源，需要地方政府對區(qū)域內產(chǎn)業(yè)調整方向進行明確，再結合當?shù)赝恋毓闆r進行重點扶持，將土地資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重點傾斜，對落后產(chǎn)業(yè)進行土地資源供給限制，確保單位土地資源產(chǎn)值能夠得到全面提高，并對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到帶動作用。

此外，對區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)和高速增長產(chǎn)業(yè)要進行土地供給保障工作，尤其是在高端制造業(yè)、現(xiàn)代化服務業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)方面，更是要加大土地資源支持力度，使先進生產(chǎn)力帶動當?shù)亟?jīng)濟整體發(fā)展，最終實現(xiàn)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結構調整戰(zhàn)略能夠得到有效落實[10]。

4 結語

基于我國不同區(qū)域社會和經(jīng)濟發(fā)展存在較大差異的情況，需要在土地集約利用中進行產(chǎn)業(yè)結構調整，可以采用產(chǎn)業(yè)轉移和承接方式來平衡區(qū)域經(jīng)濟整體結構，促進土地資源利用向科學化與合理化方向發(fā)展，這樣才能讓我國整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國土空間利用質量得到本質上的提高。