洪澇災害治理政策工具的選擇偏好與路徑優(yōu)化

孔娜娜，王曉研

（河南理工大學 應急管理學院，河南 焦作 454003）

洪澇災害是我國最為嚴重的自然災害之一。應急管理部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2021 年，全國洪澇災害共造成5 901 萬人次受災，因災死亡失蹤590 人、倒塌房屋15.2 萬間，直接經(jīng)濟損失2 458.9 億元［1］，受災范圍廣、人員傷亡多、災害損失重。隨著全球氣候變化和城市化進程加快，我國洪澇災害事件頻發(fā)，保障防洪安全、降低洪澇災害損失，成為各級黨委和政府的重要政治責任?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》明確提出，建設源頭減排、蓄排結合、排澇除險、超標應急的城市防洪排澇體系，推動城市內澇治理取得明顯成效［2］。我國省級政府在洪澇災害治理中承擔著主體性角色，切實履行災害防治職責，頒布了各類政策文件，從總體要求、目標任務、規(guī)劃實施等多維度對洪澇災害有效治理進行指導。

公共政策作為實現(xiàn)洪澇災害治理目標的重要手段，直接關系到政府公共物品和服務供給的質量，是有效開展防洪減災工作的重要保障，引起國內外學者的廣泛關注。國外在洪澇災害治理政策的影響因素、政策演進等方面已有豐富的研究成果，如Glaus 等［3］以瑞士為例，探究洪水災害暴露、洪水風險感知和政策偏好之間的相互作用，研究發(fā)現(xiàn)洪水災害暴露度與洪水風險感知、政策偏好均無關，而洪水風險感知在影響地方政府實施具體多樣化政策組合的偏好時具有決定性作用，并建議洪水易發(fā)區(qū)的地方政府注重提高人民對洪水風險感知能力；Nordbeck 等［4］以氣候變化為背景，從知識創(chuàng)造的動力、科學與政策領域的制度化、專業(yè)知識對政策制定的影響等維度探討了洪水風險治理中科學與政策相互作用的問題；Haque 等［5］研究了孟加拉國1947—2019 年在水資源管理、洪水預防控制及風險緩解領域的政策轉變，結果表明政策轉變主要受結構性干預范式的主導和災難性洪水事件的影響，且洪水管理政策的轉變在一定程度上增加了對“以人為本”方法的依賴，強調了社區(qū)成員在防洪政策和計劃的決策與實施中的關鍵作用。

國內關于洪澇災害治理政策的研究主要從以下幾方面展開：一是通過剖析洪澇災害的成因，提出完善防洪除澇治理的政策建議。如建立健全防災導向的城市規(guī)劃制度，加強完善城市防災減災文化建設等城市“軟能力”舉措［6］；提高設防標準、推廣海綿城市建設等硬性措施［7］。二是引進國外洪澇災害治理的先進經(jīng)驗。如通過梳理荷蘭在洪澇等方面的重大國家級政策演進過程，為我國空間規(guī)劃體系在應對氣候變化方面提出建議［8］。三是沿著“政策實施現(xiàn)狀—問題分析—政策建議”的邏輯思路，從微觀維度對特定政策展開討論，如農業(yè)保險政策［9］、農業(yè)補助政策［10］等。總體來看，既有研究方法聚焦于定性、個案實證分析，定量研究相對較少；研究內容側重于借鑒國外先進經(jīng)驗和創(chuàng)新本土化政策建議，從政策工具視角對政策執(zhí)行效果的探究尚有不足；研究主題多集中于對特定政策或單一主體行為的闡述，缺乏對政策文本進行整體性解析。

本文以政策工具為理論基礎，采用內容分析法，借助NVivo12 plus 質性分析軟件，對我國省級人民政府及職能部門在2016—2021 年所出臺具有代表性的45項政策文本進行質性分析，揭示現(xiàn)階段政策工具的應用方式和特征，以期為洪澇災害政策工具的選擇和制定優(yōu)化提供有效參考。

1 政策工具

政策工具可視為解決某一社會問題或達成一定政府目標而采取的具體手段和方式［11］。按照不同分類標準，國內外學者從不同維度對政策工具進行了分類。其中，Rothwell 和Zegveld 提出將基本政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型3 種類型［12］，在我國各領域的政策文本研究中被廣泛使用。

本文采用Rothwell 和Zegveld 的分類方法，結合洪澇災害政策文本特點，確定3 類基本政策工具和19 個政策工具子項（見表1）。

表1 政策工具分類及解釋

供給型政策工具主要指政府供給資金支持、信息支持、人力保障、物資保障、基礎設施建設、公共服務、宣傳教育培訓等要素，為治理洪澇災害提供重要支撐；環(huán)境型政策工具旨在通過制度保障、目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、建立機制、監(jiān)督和管理、法規(guī)管制、策略性措施、監(jiān)測預警等為洪澇災害治理提供有利的條件保障，間接產(chǎn)生影響效應；需求型政策工具的作用主要是通過部門協(xié)調聯(lián)動、社會參與、政府外包等方式發(fā)揮多元主體的力量，降低洪澇災害治理外部因素干擾和影響。

2 政策文本選擇與編碼

2.1 政策文本收集

本文中的洪澇災害治理政策是指省級人民政府及職能部門為實現(xiàn)洪澇災害有效治理，根據(jù)災害防御、搶險救援、恢復重建、信息公開、防疫、保險等方面的具體問題而部署的災害政策法規(guī)體系。政策文本的選取來源為法律查詢軟件“北大法寶”，以“洪澇”為關鍵詞。為有效反映“十三五”規(guī)劃期間及“十四五”規(guī)劃開啟之年以來洪澇災害政策文本的真實狀況，選取發(fā)布時間為2016—2021 年，檢索出省級層面洪澇災害相關政策文本65 項。為保證政策文本的科學性和準確性，進行人工篩選，最終遴選出45 項。遴選原則：1）發(fā)文機構，選擇省級政府的政策文本，剔除部分省份轉發(fā)國務院及中央相關部門出臺的政策文件及無實質內容的政策文本；2）文本內容，關于洪澇災害治理的意見、通知等，不包括政策解讀、技術指南等；3）已失效的文件不予獲取。

2.2 政策文本編碼策略

采用內容分析法，借助NVivo12 Plus 軟件對洪澇災害治理政策文本內容進行編碼。政策編碼是選擇分析單元，將政策內容資料轉換為數(shù)字數(shù)據(jù)的過程，政策文獻的分析單元可以是獨立的字、詞、句、段落等［13］。本文選擇“句”作為分析單元，按照“省份政策編號—章編號—節(jié)編號—內容分析單元編號”“省份政策編號—章編號—內容分析單元編號”“省份政策編號—內容分析單元編號”3 種方式進行編碼。省份政策編號為隨機排列的序列號；章、節(jié)編號為在政策中所處的層級位置；內容分析單元編號是按照句子在段落中出現(xiàn)的先后順序。若某一內容分析單元對應多種政策工具，則編碼再次進行統(tǒng)計，最終共計編碼836 條。

3 研究發(fā)現(xiàn)

3.1 政策區(qū)域化分析

本文采用以地理位置和行政區(qū)域劃分的七大分區(qū)（不包含港澳臺地區(qū)），對制定政策的省域分布情況進行統(tǒng)計（見表2）。政策文本數(shù)依次為華東地區(qū)（17項）、華北地區(qū)（7 項）、西北地區(qū)（6 項）、西南地區(qū)（6項）、華南地區(qū)（5 項）、華中地區(qū)（3 項）、東北地區(qū)（1項），共涉及19 個?。▍^(qū)、直轄市）。中國科學院院士黃榮輝指出我國洪澇災害分布呈現(xiàn)東部多、西部少，沿海多、內陸少的特點［14］。省域洪澇災害政策分布格局與洪澇災害地域性特征基本一致。受極端天氣頻次增多和人類活動加劇等風險因素疊加影響，內陸局部地區(qū)強降雨導致的洪澇災害時有發(fā)生，如2012 年“7·21”北京特大暴雨、2016 年“7·19”河北特大暴雨洪澇災害、2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害。針對災害的復雜性、耦合性、不可預測性，省級政府需要增加洪澇災害政策的制度供給，同時加大跨省區(qū)域間的協(xié)同治理，有效推動洪澇災害的應對。

3.2 政策制定主體分析

政策制定主體是政策制定、實施與評估階段最重要的參與者，是對政策問題、政策過程、政策目標群體主動實施影響的組織［15］。通過對政策制定主體、政策發(fā)布數(shù)量、聯(lián)合發(fā)布情況進行分析，能有效反映政府在洪澇災害治理中注意力分布情況和部門間的協(xié)調合作能力。

從政策制定主體來看，51 項政策文本共由22 個部門發(fā)布（見表3），呈現(xiàn)出多元化特征。因政府機構職能調整優(yōu)化已經(jīng)改名或撤銷的機構，本文將按照目前的責任機構來分析。省人民政府、省農業(yè)農村廳、省衛(wèi)生健康委員會、省防汛抗旱指揮部、省應急管理廳是洪澇災害政策的主要制定主體，共頒布28 項政策（占比為54.90%）。

結合具體政策內容發(fā)現(xiàn)，在省委統(tǒng)一領導下，省人民政府作為全省治理洪澇災害的最高行政領導機關，制定的政策具有宏觀指導性，政策內容聚焦于統(tǒng)籌協(xié)調調度各類資源以支持災害應對及災后恢復重建工作。省相關職能部門主要根據(jù)自身職能，針對洪澇災害具體方面提出專項指導措施和管理辦法。洪澇災害發(fā)生后，為防止大災之后出現(xiàn)大疫，省農業(yè)農村廳和省衛(wèi)生健康委員會強化政策供給，出臺多項災后動物防疫及衛(wèi)生防病政策。省防汛抗旱指揮部作為省級層面政府的統(tǒng)籌協(xié)調機構，承擔著組織、指揮、協(xié)調、監(jiān)督全省防汛抗旱的各項工作，通常由省人民政府領導，其他成員單位按照職責分工負責。省應急管理廳作為承擔防汛抗旱指揮部日常工作的機構，既要統(tǒng)籌協(xié)調氣象、水利、自然資源等部門的相關工作，又要全程參與防災減災救災工作，需處理好“統(tǒng)”與“分”的關系。省扶貧開發(fā)辦、省鄉(xiāng)村振興局與省財政廳合作較密切，致力于做好受災困難群眾幫扶救助、防止因災致貧返貧、重點支持扶貧產(chǎn)業(yè)項目和小型農村公益性基礎設施修復等工作。省教育廳出臺對遭受洪澇災害家庭經(jīng)濟困難學生給予幫扶救助的相關政策，以保障受災學生正常學習生活。省發(fā)展和改革委員會下達暴雨洪澇等災害救災應急補助中央預算內投資計劃，加強項目管理和資金監(jiān)管。省中醫(yī)藥管理局在指導一線醫(yī)務人員和災區(qū)群眾合理運用中醫(yī)藥防治洪澇災害常見病方面發(fā)揮重要作用。省文化和旅游廳聚焦洪澇災害防御，嚴防人員傷亡等旅游安全事故發(fā)生。

從聯(lián)合發(fā)布情況來看，洪澇災害政策單獨發(fā)文數(shù)量為39 項，占據(jù)樣本總量的76.47%，多部門聯(lián)合制定政策文本數(shù)明顯少于單獨制定政策文本數(shù)，表現(xiàn)為低聯(lián)合度。省人民政府和省農業(yè)農村廳在洪澇災害治理方面發(fā)文獨立性較高。由于災害環(huán)境日趨復雜，災害的脆弱性因子愈發(fā)增多，易引發(fā)次生衍生災害，因此洪澇災害治理呈現(xiàn)跨地域、跨行業(yè)、跨部門的特征，需應急、氣象、水利、農業(yè)農村、住房和城鄉(xiāng)建設等多部門的橫向合作。

學者柯武剛、史漫飛認為公共政策通常在既定的制度約束中展開［16］。政策文本內容顯示，洪澇災害治理政策呈現(xiàn)碎片化形態(tài)，其原因可能在于洪澇災害治理缺乏頂層設計，在制度安排上整體性欠佳，造成政府部門間職能交叉或缺位，從而導致政策重疊，如個別省人民政府、省衛(wèi)生健康委員會、省農業(yè)農村廳均出臺了洪澇災害災后衛(wèi)生應急防疫和動物防疫等相關政策。

3.3 政策主題分布

政策主題詞是代表政策核心內容的特征詞匯，可以通過邏輯組合，表達文獻的中心內容［17］。利用NVivo12 plus 質性分析軟件進行詞頻統(tǒng)計分析，繪制洪澇災害治理政策話語矩形式樹狀結構統(tǒng)計圖（見圖1）。

從政策主題的分布情況來看，洪澇災害政策主題表現(xiàn)為多元化議題下的結構集中態(tài)勢，政策議題聚焦于災害應急、項目實施、設施管理、生產(chǎn)恢復、農業(yè)指導、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧支持、搶險救災等，根據(jù)政策文本內容，將關系密切的主題詞進一步聚合分類后，主要集中于應急救援、恢復重建兩類。童星等［18］根據(jù)我國應急管理現(xiàn)狀，提出災害治理“四階段論”：預防與準備、監(jiān)測與預警、救援與處置、善后與恢復。根據(jù)災害生命周期理論，災害不同階段間是相互聯(lián)系、彼此影響的［19］，災前、災中與災后治理同樣重要，強調全過程、全周期管理，而我國省級政府工作重心整體偏后，側重于災中應急救援與災后恢復重建，“預防為主、關口前移”的應急管理理念未得到應有的重視，在災前風險預防、監(jiān)測預警等方面工作力度較弱，缺乏相應的政策供給。

3.4 政策工具應用特點分析

從政策工具維度來看（見表4），我國洪澇災害政策以環(huán)境型政策工具為主，占比為63.04%，其次是供給型政策工具，為31.22%，需求型政策工具最少，僅占5.74%。

表4 政策工具頻數(shù)統(tǒng)計

3.4.1 供給型：強調信息支持和基礎設施建設

在供給型政策工具中，省級政府著力點在于通過信息支持（6.82%）、基礎設施建設（6.58%）為洪澇災害治理提供必要支持，而物資保障（2.27%）、資金支持（2.63%）政策工具處于較為薄弱地位。

信息支持政策工具主要體現(xiàn)在：一是通過多元途徑及時準確發(fā)布災害預警信息，提醒受災群眾及時避險避災。陜西省、安徽省、內蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)等均出臺相關政策，如《安徽省林業(yè)局關于切實加強林業(yè)領域洪澇災害防御工作的通知》明確規(guī)定“及早獲取第一手預警信息，及時通過網(wǎng)絡、廣播、短信等途徑發(fā)布，提醒林區(qū)群眾及時避險避災”。二是做好災后動物防疫工作，要求及時上報因災死亡畜禽情況，并指導養(yǎng)殖戶做好防范和應對災害，如《貴州省農業(yè)委員會關于切實做好洪澇災害期間及災后動物防疫工作的通知》規(guī)定“各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要加強災后巡查，積極配合相關部門做好因災死亡畜禽的無害化處理工作，并將處理情況按程序上報”。三是及時上報災情災毀情況，以便做出科學決策，如《福建省交通運輸廳應急辦關于認真貫徹落實省委省政府工作要求全力做好暴雨洪澇災害防御和搶險救災工作的通知》規(guī)定“要密切關注雨情、全面掌握水毀災情”。

通過對政策文本內容進行分析，信息支持政策工具存在以下問題：第一，信息發(fā)布時效性不強。多數(shù)政策未規(guī)定災害信息發(fā)布的具體時間范圍，工作人員把握不好時間節(jié)點，導致信息發(fā)布遲緩或瞞報。第二，部門間信息共享機制亟須完善。應急信息平臺部門化嚴重，缺少橫向部門間信息共享。第三，政府部門與新聞媒體的合作有待加強。一方面，新聞媒體作為黨和政府的“喉舌”，有利于協(xié)助政府統(tǒng)一思想、形成共識、凝聚力量，樹立起戰(zhàn)勝災害的信心與決心。另一方面，由于不確定如何應對災難事件，因此政策制定者容易受到新聞媒體宣傳敘述的事實及論點的影響，且其政策選擇（包括是否采取行動）也會受到新聞媒體對問題關注的緊迫性和可解決性的影響［20］。新聞媒體在應對洪澇災害中發(fā)揮著關鍵性作用，但多數(shù)政策文本未提及在新時期如何更好發(fā)揮新聞媒體在災害治理中傳遞災情、輿論引導、組織動員、科普宣教等功能。

基礎設施建設政策工具主要應用于醫(yī)院和學校等公共服務設施，水、電、氣等公用設施，道路交通和通信等基礎設施及群眾住房的恢復重建。福建省、安徽省、河北省、江西省、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省等出臺的政策均涉及基礎設施建設，如《河北省人民政府辦公廳關于做好洪澇災害災后恢復重建工作的指導意見》明確規(guī)定“優(yōu)先恢復重建受災群眾住房和公共服務設施，加快恢復基礎設施功能，盡快使災區(qū)群眾基本生產(chǎn)生活條件達到或超過災前水平”。已有的政策文本側重于災后基礎設施的恢復重建，缺乏加強災前基礎設施防災能力的規(guī)劃。

資金支持政策工具主要應用于衛(wèi)生防疫、受災貧困戶救濟、災后重建、產(chǎn)業(yè)扶貧項目實施等方面，并強調政府提供資金及其他多元化渠道的資金開發(fā)與挖掘，如相關政策文本規(guī)定“多渠道籌措資金，落實恢復重建補助資金”“爭取國家資金和政策支持”等內容。

物資保障政策工具主要包括衛(wèi)生防疫、應急生活、搶險救災、農業(yè)恢復生產(chǎn)等物資材料的儲備與運輸，如《安徽省審計廳關于做好洪澇災害防范應對和應急值守工作的緊急通知》明確規(guī)定“要組織好農副產(chǎn)品采購和儲備，滿足食堂供應”及“做好搶險救災物資儲備”。政策文本缺乏對應急物資儲備標準、應急物資緊急運輸機制、應急物資資產(chǎn)管理的具體規(guī)定。

3.4.2 環(huán)境型：策略性措施為主導

環(huán)境型政策工具使用過溢，且其內部結構具有差異性，策略性措施政策工具使用率最高（為24.76%），金融支持和稅收優(yōu)惠政策工具應用不足（使用率分別為1.67%、0.24%）。

策略性措施政策工具主要體現(xiàn)為災前風險隱患排查、公共衛(wèi)生準備、人員轉移避險、醫(yī)療救助、災后動物疫病防控、災損核查和估算、生產(chǎn)恢復等，側重于實施洪澇災害治理的相關具體舉措，但對政策執(zhí)行效果缺乏及時跟進督察和評估，導致政策實施結果對災害治理的效能與貢獻度無法得到科學評價。

金融支持政策工具聚焦在提供貸款貼息、融資支持、農房與農業(yè)保險理賠、助學貸款等方面，如《江西省人民政府辦公廳關于印發(fā)江西省洪澇災害災后重建和恢復生產(chǎn)工作方案的通知》規(guī)定“推動金融機構加大支持，鼓勵社會資本積極參與，努力籌措一批資金用于災后重建和恢復生產(chǎn)”。金融支持政策工具強調加強金融支持，鼓勵社會資本參與。

稅收優(yōu)惠占環(huán)境型政策工具的比重最小，僅《甘肅省人民政府關于印發(fā)〈隴南等地暴雨洪澇災害災后恢復重建總體規(guī)劃〉的通知》中使用了稅收優(yōu)惠政策工具。稅收優(yōu)惠形式較單一，以減稅、免稅等方式為主，較少涉及虧損彌補、降低稅率、捐助扣除等政策手段。同時，稅收優(yōu)惠內容側重于災后恢復重建，如企業(yè)復工復產(chǎn)等，較少涉及災前預防，對企業(yè)在防災減災救災方面的科技創(chuàng)新及技術應用也缺乏相應支持。

3.4.3 需求型：社會參與不足

在需求型政策工具中，部門協(xié)調聯(lián)動政策工具占比最高，為3.95%；依次是社會參與政策工具，為1.56%；政府外包政策工具占比最小，僅為0.24%；政府購買政策工具尚未涉及。

部門協(xié)調聯(lián)動政策工具著力點在于通過應急、氣象、水利、住建等多部門協(xié)調合作，以實現(xiàn)災害信息共享，多種方式協(xié)作，資源合理調配，形成應對洪澇災害的強大合力，如《黑龍江省衛(wèi)生和計劃生育委員會關于印發(fā)〈2016 年黑龍江省洪澇災害救災防病工作應急預案〉的通知》強調“要在當?shù)卣y(tǒng)一領導下，加強與氣象、水利、民政等相關部門溝通協(xié)調配合，密切關注最新氣象和災害預警信息”。

社會參與政策工具占比較低，內容聚焦于動員社會各方力量參與應急救援、恢復重建、災后衛(wèi)生防疫、捐助活動等，如《湖北省人民政府辦公廳關于切實加強洪澇災害衛(wèi)生防疫工作的通知》規(guī)定“各地要充分發(fā)揮愛國衛(wèi)生運動在災后衛(wèi)生防疫工作中的平臺作用，廣泛動員各部門、各單位和群眾積極參與”。對政策文本內容進一步分析發(fā)現(xiàn)，社會參與政策工具有以下問題：第一，社會參與的政策多偏重于原則性、模糊性、抽象性的設計，缺乏鼓勵社會參與的實施細則和具體激勵措施。第二，政策文本中未明確政府與社會力量的溝通協(xié)調平臺，使政府與社會力量間形成信息壁壘，影響災后信息傳遞和救援的協(xié)同配合，導致社會力量無序低效或過度參與災害治理、資源分配不均衡。如2021 年7 月20 日罕見強降雨導致河南省衛(wèi)輝市發(fā)生重大洪澇災害，災害引起了社會各界關注，大批社會救援力量和物資涌入災區(qū)，因自上而下的應急救援機制運轉不順暢，政府與社會力量間信息不對稱，導致社會救援力量過剩，部分地區(qū)交通擁堵，捐贈的應急救援物資供給與災民實際需求不匹配，影響了整個社會救援秩序與效率。第三，社會力量參與洪澇災害治理的制度保障缺位，如社會力量參與災害治理的權責義務、合法權益、安全保險、征調補償?shù)确矫嫖唇o予明確規(guī)定。

4 洪澇災害政策工具配置與路徑優(yōu)化

統(tǒng)計結果顯示，洪澇災害政策工具的應用具有廣泛性與多樣性，但也存在一定的偏好，以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具弱依賴，需求型政策工具嚴重不足，呈現(xiàn)階梯式下降的差序格局。Rogge 等［21］強調政策制定者需要考慮政策工具組合、政策工具相互作用以及具有長期導向的政策戰(zhàn)略。為此，本文根據(jù)省級層面出臺政策文本的內容及政策工具應用特點，結合可操作性、可應用性與適配性等原則，提出如下優(yōu)化建議。

4.1 優(yōu)化完善，細化供給型政策工具內容規(guī)定

在供給型政策工具中，省級層面應在強調信息支持、基礎設施建設、宣傳教育培訓、人力保障、公共服務等政策工具配置的同時，加大對資金支持與物資保障政策工具的運用，為洪澇災害治理提供人、財、物、信息等資源。

省級層面應優(yōu)化和完善信息支持政策文本內容，增強政策執(zhí)行效果；制定提綱挈領的政策文件，規(guī)范信息發(fā)布的內容形式和標準體系，提高信息接收率；拓寬災害預警傳播渠道，通過廣播電視傳統(tǒng)媒體、兩端一微新媒體、手機APP、社會主流媒體等多種發(fā)布手段，擴大信息覆蓋范圍；統(tǒng)籌政府災害信息管理和發(fā)布平臺，調整指令性或推薦性預警信息發(fā)布流程［22］，構建統(tǒng)一權威高效的預警發(fā)布機制，確保指令能夠及時落實到位；建立和規(guī)制由市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村委會）統(tǒng)一的自然災害信息報送渠道，確保災情信息報送及時準確［23］。

省級層面應著重增加提升災前重點基礎設施防災能力的政策條款。如水利、住房和城鄉(xiāng)建設等相關職能部門應針對水利工程類、城市基礎設施類、房屋和在建工程類等防汛隱患，聯(lián)合制定科學權威、翔實可行的防汛隱患排查標準，把隱患整改作為非汛期工作的主要抓手；完善排澇標準和醫(yī)院、地鐵等公共服務設施的抗洪設防標準；提升居民住宅容災備災水平；加強排澇管網(wǎng)等建設，實施雨水源頭減排工程，積極推進海綿城市及韌性城市建設；出臺地鐵、隧道等地下空間防倒灌、應急疏散的相關措施。

4.2 適度控制，均衡環(huán)境型政策工具內部結構

在3 種政策工具類型中，環(huán)境型政策工具占比最高，應適當降低環(huán)境型政策工具的應用比例，避免環(huán)境型政策工具使用進一步溢出。同時，應減少策略性措施政策工具使用，適當增加制度保障、法規(guī)管制、監(jiān)督和管理等政策工具的選擇，特別是增加稅收優(yōu)惠、金融支持政策工具的應用。

擴大應對洪澇災害的稅收優(yōu)惠范圍，提供多樣化的稅收優(yōu)惠方式。稅收優(yōu)惠范圍應涵蓋洪澇災害治理全過程，如災前減災科技、裝備、救災物資等的研究開發(fā)［24］，災中社會各界的救災捐贈，災后企業(yè)復工復產(chǎn)等。稅收優(yōu)惠方式既涉及免稅、減稅、降低稅率等直接優(yōu)惠方式，也包括投資抵免、延期納稅、虧損彌補等間接稅收優(yōu)惠方式。稅收優(yōu)惠對象從受災個體到企業(yè)，再到行業(yè)及地區(qū)，實現(xiàn)“點”和“面”的優(yōu)惠政策組合。

省級層面應建立政府與市場協(xié)同的多元化、多層次的金融支持體系，加大對金融服務機構的政策扶持，拓寬救災資金渠道，如引入國內外貸款、對口支援資金、動員社會資本捐贈等。

4.3 凝聚合力，構建多方協(xié)同治理的政策體系

洪澇災害治理是一項復雜而艱巨的長期系統(tǒng)工程，政府單一治理模式效果有限，亟須形成政府主導、社會參與的多元共治格局。為此，應逐步增強部門協(xié)調聯(lián)動、社會參與、政府外包等需求型政策工具的使用力度。

省級政府應加強部門間協(xié)調聯(lián)動，壓緊落實各職能部門責任，各司其職，發(fā)揮好省應急管理廳的綜合協(xié)調優(yōu)勢和其他職能部門的業(yè)務優(yōu)勢，形成多部門合作、多專業(yè)協(xié)同的治理模式；構建跨區(qū)域跨部門災害信息共享機制，建立多部門聯(lián)合發(fā)布機制，提高災害信息的及時性和精準度。

社會力量作為洪澇災害治理的重要主體，擁有豐富的社會資源，能夠輔助政府提供多元化優(yōu)質的公共服務，滿足災害治理中不同群體的異質性需求或同一群體在不同災害階段的差異性需求。省級層面應出臺促進社會力量參與洪澇災害治理的人身保險、裝備保障、資金投入等配套政策細則，激發(fā)社會力量的內生動力；通過政策激勵的途徑正向賦能來培育社會力量成長，提升應急處置能力；建立社會應急力量現(xiàn)場協(xié)調機制［25］，或社會力量參與防災減災救災大數(shù)據(jù)庫［26］，彌合政府與社會力量信息鴻溝，提高協(xié)作效率；明確劃分社會力量在洪澇災害治理中的權責，規(guī)范社會力量參與路徑，建立有序、有效參與災害治理的良性機制。

洪澇災害治理涉及多個行業(yè)與領域，政府無法大包大攬?zhí)峁┧泄卜?，應主動讓出部分事務交由競爭力強的市場主體完成。如在監(jiān)測預警、應急物資儲備等方面市場主體比政府更具專業(yè)性與靈活性，比政府直接提供效率更高。為此，省級層面應注重增加政府外包、政府購買等政策工具的應用，促進政府與市場主體間的合作，有效推動洪澇災害防范與應對。

5 結束語

本研究運用內容分析法，從政策工具視角對省級政府部門頒布的51 項政策文本進行整體梳理和量化分析，并提出政策工具優(yōu)選配置與選擇路徑。目前洪澇災害政策工具結構中以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具弱依賴，需求型政策工具應用不足。通過加強政策工具選擇的系統(tǒng)性與協(xié)調性，提高政策執(zhí)行效果，可以促進洪澇災害有效治理，具體措施為：細化完善供給型政策工具內容規(guī)定，增強可操作性；推進環(huán)境型政策工具協(xié)調使用，適度控制及均衡策略性措施、制度保障、法規(guī)管制、監(jiān)督和管理等政策工具的使用；增加需求型政策工具的運用，尤其在部門間協(xié)調聯(lián)動、社會力量參與等方面加強政策供給。