陳林基

（華中師范大學 法學院，武漢 430079）

商品房預售有利于房企快速融資，降低投資風險，也能使購房者以較為優(yōu)惠的價格購買未來房屋的產(chǎn)權(quán)，故該模式迅速興起并成為房地產(chǎn)銷售的主要方式之一。但是，房地產(chǎn)行情下行的背景下，諸多房企陷入經(jīng)營困境，導致在建樓盤爛尾，諸如恒大、龍湖地產(chǎn)、龍光地產(chǎn)、融創(chuàng)、富力、碧桂園、綠地、佳兆業(yè)等知名房企紛紛“爆雷”。住房問題關系民生福祉，2016 年底，中央經(jīng)濟工作會議首次提出，堅持“房住不炒”的定位；2022年10月，黨的二十大報告再次重申“我們要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，緊緊抓住人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題”，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。國務院、央行與銀保監(jiān)會等強調(diào)學習貫徹黨的二十大精神，采取多種金融支持手段幫助房企紓困，確保樓盤順利交付，保障人民群眾的購房權(quán)益。10月26日，國務院發(fā)布通知，“有關部門和各地區(qū)要認真做好保交樓、防爛尾、穩(wěn)預期相關工作”；11月11日，央行與銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知，“積極做好‘保交樓’金融服務，支持有關銀行新增配套融資支持”。誠然，上述救市之舉確實有助于完成“保交樓”工作，但屬于“治標”的臨時措施，唯有完善商品房預售資金監(jiān)管制度，堵住當前資金監(jiān)管漏洞，確保預售資金?？顚Ｓ茫拍軓母旧辖鉀Q樓盤爛尾問題，保障人民群眾的購房權(quán)益。

一、問題根源：商品房預售資金監(jiān)管立法闕如

（一）按揭貸款購買預售房的法律關系與風險

論證預售房資金監(jiān)管之重要性與意義，必須深入分析按揭貸款購買預售房行為的運行現(xiàn)狀、法律關系與責任。預售房按揭貸款，又稱預售房貸款抵押，系指預售房買受人向房企支付首期規(guī)定的房價款后，由貸款銀行代其支付剩余房價款，并以預售房權(quán)益抵押給貸款銀行作為償還貸款履行擔保的行為[1～2]。預售房按揭貸款行為橫跨債權(quán)法、擔保法、物權(quán)法三大法域，主要涉及三方主體，即預售房買受人（按揭人、借款人、購房者）、房企（預售人）與貸款銀行（按揭權(quán)人）等。預售房按揭貸款行為本質(zhì)上是一種復合型、綜合型法律關系，主要由預售房買賣法律關系、借貸法律關系與擔保法律關系三類法律關系構(gòu)成，三類法律關系雖有清晰的獨立邊界，但是三者息息相關，不可獨立存在。其一，預售房買賣法律關系是預售房按揭貸款行為的基礎合同，其系指預售房買受人與房企簽訂房屋買賣合同，在支付首期房價款后，剩余房價款以按揭支付方式達成合意。其二，借貸法律關系指的是預售房買受人在支付首期房價款后，憑借其信用向銀行借款以一次性支付剩余房價款，并承諾分期償還所借款項與利息。其三，擔保法律關系主要表現(xiàn)為預售房買受人與貸款銀行之間的不動產(chǎn)（權(quán)益）擔保合同、房企與貸款銀行之間的連帶保證責任（或房屋回購擔保）合同。簡易法律關系見圖1。

圖1 法律關系

誠然，按揭貸款購買現(xiàn)房或預售房行為的基本法律關系相同，皆由房屋買賣合同、按揭貸款合同與抵押合同構(gòu)成，但兩種行為所指向客體（標的物）、履行期限與方式等方面存在差異。一是法律關系客體差異。按揭貸款購買現(xiàn)房的交易中基本法律關系皆以現(xiàn)實房產(chǎn)為權(quán)利客體；而預售房交易所指向的是房屋物權(quán)期待權(quán)，待工程最終完工才轉(zhuǎn)為現(xiàn)實房產(chǎn)。二是履行期限與方式差異?，F(xiàn)房交易是三方利益主體幾乎在“同一時間”內(nèi)完成按揭貸款、房產(chǎn)買賣、借貸抵押等一系列民事法律行為；預售房交易則是房款支付與房屋交付使用、抵押權(quán)與抵押標的物形成之間存在一定時間差，即各方利益主體的法律義務履行存在先后順序。

標的物與履行期限和方式的差異必然引起各方利益主體交易風險的變化。風險與不確定性、損失相聯(lián)系，風險系指主體從事經(jīng)濟交易活動遭受損失的不確定性。根據(jù)引起風險是否有法律因素，可分為法律風險與非法律風險，前者系指主體基于錯誤的法律理解或法律適用而實施的交易活動、法律的內(nèi)在缺陷、監(jiān)管機關監(jiān)管不力導致各當事方遭受損失的可能性[3～4]；后者包括市場交易風險、主體操作失誤風險、資產(chǎn)與負債風險等。

相較于現(xiàn)房交易而言，預售房買受人與貸款銀行還承擔著以下法律風險：預售資金監(jiān)管風險、房屋買賣風險與房屋抵押風險。預售資金監(jiān)管風險系指預售資金監(jiān)管立法不完善、監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管不力所造成的預售資金挪用的不確定性；房屋買賣風險與抵押風險系指買賣與抵押的標的物（房屋）最終是否存在的不確定性。就上述三種法律風險的關系而言，預售資金監(jiān)管風險是前提與基礎，其直接決定后兩種法律風險的發(fā)生。具言之，首先，預售房本質(zhì)是未來房屋，其經(jīng)濟價值之確定取決于房屋最終是否建成，而這直接決定預售房買受人的所有權(quán)與貸款銀行抵押權(quán)能否實現(xiàn)及其保障的落實。其次，樓盤爛尾不僅意味著房屋價值喪失，更是房企破產(chǎn)所引致之結(jié)果。即一旦樓盤爛尾，房企亦難以賠償預售房買受人與貸款銀行的損失。最后，商品房預售資金的有效監(jiān)管是房屋工程順利完工的基礎與前提。從法律關系分析，按揭貸款購買預售房的權(quán)利義務履行順序中，房企屬于后履行義務，其權(quán)利在合同達成與預售資金入賬時便已行使完畢，即預售房買受人與貸款銀行需要承擔房企工程建設時期的信用風險。因此，基于市場秩序之維護、市場主體權(quán)益之保障、市場主體地位之平衡，法律理應嚴格監(jiān)管商品房預售資金，抑制房企挪用預售資金行為，確保資金?？顚Ｓ?，保證房屋工程順利完工。由此觀之，就商品房預售領域而言，房屋工程能否順利完工、購房者與貸款銀行的合法權(quán)益能否得到保障，取決于預售資金能否有效監(jiān)管，而監(jiān)管有效與否則取決于商品房預售資金監(jiān)管法律制度的完備程度。

（二）商品房預售資金監(jiān)管立法闕如

中央立法層面。中央立法關于預售房資金監(jiān)管領域僅作了原則性規(guī)定，并無統(tǒng)一的監(jiān)管立法模式。法律層面，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第45條第4款規(guī)定，商品房預售資金必須?？顚Ｓ谩２块T規(guī)章層面，《城市商品房預售管理辦法》有18條規(guī)定，其中僅有第11、14條規(guī)定涉及資金監(jiān)管。第11條規(guī)定，預售資金?？顚Ｓ?，并授權(quán)房地產(chǎn)管理部門制定具體辦法；第14條規(guī)定，違規(guī)使用預售資金，房地產(chǎn)管理部門有權(quán)責令限期糾正，并處3萬以下罰款。

地方立法層面。全國各地大多出臺預售資金監(jiān)管辦法，意欲通過細化預售資金監(jiān)管規(guī)則，明確與強化各監(jiān)管主體的權(quán)責，實現(xiàn)預售資金的有效監(jiān)管，以減少資金違規(guī)使用問題，避免樓盤爛尾等極端情況，但是地方立法仍存在較多差異與不足。其一，預售資金監(jiān)管主體之選定仍有差異，大致分為行政機關監(jiān)管、銀行監(jiān)管與中介機構(gòu)監(jiān)管三種類型①；加之，部分地方立法未充分考慮主體的監(jiān)管意愿、能力等因素，尚未構(gòu)建合理的監(jiān)管體制。其二，預售資金定義、預售資金監(jiān)管范圍及方式等方面亦有不同之處，當前關于預售資金定位可分為預售資金等于全部購房款、預售資金等于工程建設款等；而關于監(jiān)管范圍則有全部監(jiān)管與部分監(jiān)管兩種類型。其三，預售資金監(jiān)管程序及主體權(quán)責內(nèi)容等方面仍有待完善，即部分地方立法并未細化預售資金支取使用程序規(guī)則，合理分配各監(jiān)管主體的權(quán)責以及構(gòu)建信息披露制度等。

綜上所述，當前我國關于商品房預售資金監(jiān)管已有相關立法，但立法多集中于地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，缺乏足夠的法律權(quán)威與立法穩(wěn)定性，且當前地方立法仍有較多不足，難以有效震懾與抑制預售資金挪用行為。法經(jīng)濟學分析范式是研究金融監(jiān)管制度的“妙計”，故筆者將針對上述立法的差異與不足，以法經(jīng)濟學視角切入，分析商品房預售資金監(jiān)管體制、客體范圍之界定與監(jiān)管權(quán)責之分配等問題，以期完善我國商品房預售資金監(jiān)管法律制度，有效解決預售資金挪用問題，避免樓盤爛尾，保障購房者權(quán)益。

二、監(jiān)管體制：多元主體共同監(jiān)管

黨的二十大強調(diào)提高保障和改善民生水平，而保障人民群眾的購房權(quán)益，確保人民“住有所居”便是民生工作的重中之重。作為住房法律制度的重要組成部分，商品房預售資金監(jiān)管制度是否行之有效，關鍵在于構(gòu)建合理、完善的商品房預售資金監(jiān)管體制。為此，本部分將以政府規(guī)制理論為基礎，研究適合中國國情的商品房預售資金監(jiān)管的組織體制。

（一）政府規(guī)制改革：后規(guī)制論

如何高效配置市場資源？市場經(jīng)濟中，政府與市場之間如何協(xié)調(diào)，政府何時以及如何干預市場，才可促進社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與運行的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與發(fā)展，維護與促進社會公平與穩(wěn)定？上述問題始終是經(jīng)濟學界、法學界的研究重點，而目前學界關于政府規(guī)制理論以“后規(guī)制論”（或稱后設監(jiān)管理論）最引人注意。后規(guī)制論源于對政府規(guī)制失靈問題的反思。20世紀70年代以來，西方經(jīng)濟發(fā)展陷入“滯漲”困境，原有的政府規(guī)制亦存在貪污腐敗、效率低下等問題，打破了傳統(tǒng)政府規(guī)制論的“政府慈善且全能”幻想，故而學界開始反思凱恩斯主義與政府規(guī)制理論，分析政府規(guī)制與市場競爭的邊界，探求政府規(guī)制改革路徑，進而產(chǎn)生后規(guī)制論[5～6]。所謂后規(guī)制（后設監(jiān)管），系指對監(jiān)管者的監(jiān)管，其要求構(gòu)建雙層監(jiān)管體制，第一層為自我監(jiān)管，第二層是對自我監(jiān)管的監(jiān)管；就廣義視角而言，第一層監(jiān)管者包括政府、企業(yè)、社會組織，而第二層監(jiān)管者主要以政府為主，但不排除其他主體[7]。后規(guī)制論以可競爭市場理論與激勵性規(guī)制方法為基礎，強調(diào)政府規(guī)制與市場競爭均是增進社會福利的工具，不是非此即彼的價值目標[8]；要求將市場主體與政府均納入規(guī)制，并以競爭機制、“成本-收益”分析方法評估、約束各主體規(guī)制行為；采取多元主體共同規(guī)制模式，以充分調(diào)動社會各方力量，促成政府善治的生成[9]。

（二）后規(guī)制論與商品房預售資金監(jiān)管體制的契合度分析

后規(guī)制論能否適用于商品房預售監(jiān)管領域，取決于兩者的契合度。為此，筆者將遵循“規(guī)制何以產(chǎn)生”“規(guī)制何以變遷”的論證邏輯，通過分析商品房預售資金監(jiān)管領域是否存在市場失靈與公共利益，回答“政府規(guī)制的正當性”，再通過分析純粹政府監(jiān)管與多元主體監(jiān)管，回答“后規(guī)制論的正當性”問題。

1.政府規(guī)制的正當性：市場失靈與公共利益

政府規(guī)制理論的邏輯起點是現(xiàn)行社會經(jīng)濟運行出現(xiàn)“低效率”，即市場失靈，而政府針對市場失靈的原因?qū)ΠY下藥，修正市場機制的結(jié)構(gòu)性缺陷[10]；或是當公共價值失靈時，政府干預市場以引導、促進社會經(jīng)濟恢復“健康”[11]。一方面，當前中國房地產(chǎn)行業(yè)的融資渠道單一，銀行是房企最重要的債權(quán)人，其亦有足夠監(jiān)管能力約束違規(guī)使用預售資金行為。但是，房企亦是銀行最重要的客戶之一，且其在房地產(chǎn)工程建設信息與資源方面處于壟斷地位，進而最終造成銀行難以獨立、公正、客觀地監(jiān)管預售資金的使用。至于中介機構(gòu)亦存在類似市場失靈問題，加之其缺乏相應的風險承擔能力，難以承擔監(jiān)管不足的法律責任，這便是國內(nèi)絕大部分城市拋棄中介機構(gòu)監(jiān)管模式的原因。另一方面，商品房預售資金監(jiān)管關乎社會公共利益與公共價值，屬于政府公共管理職能范疇。預售資金監(jiān)管決定了該款項能否專用于房屋工程建設，而工程建設能否順利完成則直接影響人民群眾的購房權(quán)益。綜上，純粹的市場主體模式難以有效監(jiān)管商品房預售資金，難以實現(xiàn)商品房預售市場的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，故政府規(guī)制該市場領域具有正當性。

2.后規(guī)制論的正當性：理論優(yōu)勢與監(jiān)管需要

首先，單一政府監(jiān)管模式存在“失靈”問題。政府規(guī)制市場的初心是彌補市場機制的不足，其正當性與合理性在于有效修正市場失靈問題[12]，但是，在商品房預售資金監(jiān)管領域，單一的政府規(guī)制無法滿足監(jiān)管需要。具言之，一方面，單一政府監(jiān)管模式的監(jiān)管成本較高。相較于銀行而言，政府的金融知識不足；相較于工程監(jiān)理機構(gòu)而言，其缺乏相應的工程建設與管理知識。換言之，政府直接監(jiān)管存在較高的信息成本。另外，政府因缺乏上述專業(yè)知識與能力，必然聘請相關專業(yè)人士，導致“委托-代理”關系，進而產(chǎn)生較高的執(zhí)行成本。另一方面，政府監(jiān)管存在權(quán)力尋租風險。鑒于商品房預售資金監(jiān)管牽涉巨額資金，作為政府規(guī)制的主體與對象，政府與企業(yè)皆是理性經(jīng)濟人，雙方或?qū)⑼ㄟ^政策制定與實施以實現(xiàn)自身利益最大化，損害社會公共利益。其次，后規(guī)制論具有比較優(yōu)勢。相較于傳統(tǒng)政府規(guī)制論，其具有以下優(yōu)勢：一是采取多元規(guī)制模式，即以政府為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體，充分整合社會各方力量，形成的統(tǒng)籌有方、協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管體制[13]；二是推動傳統(tǒng)的政府直接干預向經(jīng)濟主體自我監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，即將市場競爭主體與監(jiān)管機構(gòu)納入政府監(jiān)管，進而突破以往監(jiān)管機關的“權(quán)力尋租”風險，確保監(jiān)管主體始終保持獨立性與公正性；三是適用激勵性規(guī)制，即通過引入市場機制，選擇最佳的監(jiān)管主體以追求最佳的監(jiān)管效率。最后，商品房預售資金的監(jiān)管需要多元規(guī)制模式。商品房預售資金監(jiān)管橫跨土木工程、金融、公共管理、政治、法律等多學科領域，單一監(jiān)管主體如銀行監(jiān)管、行政機關監(jiān)管、中介機構(gòu)監(jiān)管，皆不具備多元化的專業(yè)能力，難以發(fā)揮預期監(jiān)管實效。因此，多元規(guī)制模式當為最優(yōu)選，即政府協(xié)調(diào)各機構(gòu)的監(jiān)管利益，明確各機構(gòu)的監(jiān)管定位以形成相互制衡的組織體制，合理劃分各機構(gòu)的權(quán)利、義務與責任；政府并以獨立第三方主體身份監(jiān)管上述相關主體的行為，實現(xiàn)商品房預售資金的有效監(jiān)管。

（三）商品房預售資金監(jiān)管體制的應然之選：多元主體共同監(jiān)管

如上所述，商品房預售資金監(jiān)管需要政府規(guī)制，更應堅持多元主體共同監(jiān)管的監(jiān)管體制。商品房預售資金監(jiān)管主體制度涵攝組織體制、組織內(nèi)部主體權(quán)責與程序等內(nèi)容，前者是基于宏觀層面予以論證主體選定及權(quán)力制衡的靜態(tài)形態(tài)，后者則是基于微觀層面分析組織內(nèi)部運行中的各主體權(quán)責與相應程序。關于該監(jiān)管體制的具體內(nèi)容應如下：首先，中介機構(gòu)，即工程監(jiān)理機構(gòu)應定位為工程建設進度及質(zhì)量的監(jiān)管主體，其應積極、審慎、專業(yè)地履行監(jiān)管職責，并對工程建設進度及質(zhì)量證明材料真實性承擔相應法律責任。其次，監(jiān)管銀行應定位為預售資金使用的監(jiān)管主體，其應審慎地對預售資金使用材料進行形式審查，嚴格、實時監(jiān)控預售資金流向，并及時上傳相應信息至行政機關。再次，行政機關應定位為第三方監(jiān)督主體與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體，一方面，商品房預售資金監(jiān)管需要政府住建部門、工程監(jiān)理機構(gòu)、銀行等多部門的協(xié)調(diào)配合，而有能力實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)的最優(yōu)選便是行政機關；另一方面，行政機關應當監(jiān)管工程監(jiān)理機構(gòu)與銀行的監(jiān)管行為，控制預售資金監(jiān)管全過程，及時公開披露工程建設進度與預售資金使用等信息，接受、處理購房者與群眾的檢舉線索。最后，購房者也應定位為第三方監(jiān)督者，其有權(quán)要求行政機關公開上述重要信息，有權(quán)檢舉工程建設與預售資金違規(guī)使用情況。

三、監(jiān)管資金：工程建設費用+部分利潤

黨的二十大強調(diào)“房住不炒”的底線，防止房地產(chǎn)泡沫化，促進房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展。根據(jù)中央“管好不管死”原則，商品房預售資金監(jiān)管范圍的確定，既要遏制資金挪用行為以確保?？顚Ｓ?，又要避免房企資金流動性過度受限而陷入經(jīng)營困難。

（一）“成本-收益”邊際分析方法

在經(jīng)濟學的生產(chǎn)理論中，一般假設廠商在利潤最大化產(chǎn)出決策時，都遵循邊際收益遞減與邊際成本遞增規(guī)律。若將該經(jīng)濟分析方法應用于商品房預售資金監(jiān)管，可發(fā)現(xiàn)預售資金監(jiān)管收益與成本規(guī)律，進而確定有效監(jiān)管區(qū)域，探索資金監(jiān)管收益最大化的“均衡點”。該分析的基礎有監(jiān)管收益與監(jiān)管成本。前者包括完善預售資金的收存、支取與使用程序，抑制、懲戒違規(guī)使用預售資金行為，確保預售資金用于工程建設，避免樓盤爛尾。后者則包含監(jiān)管立法成本、監(jiān)管行為的實施成本、規(guī)則遵守成本等直接成本，以及監(jiān)管的計劃外成本，如潛在道德風險、經(jīng)濟福利損失、資金流動性損失以及監(jiān)管阻礙創(chuàng)新所引致不確定損失等間接成本[14]。其中，若以保交樓為主要監(jiān)管收益的分析對象，則監(jiān)管收益將呈現(xiàn)邊際收益遞減趨勢；若假設上述直接成本為固定值，則監(jiān)管成本規(guī)律線將是一定斜率的斜線，但是監(jiān)管的間接成本則呈現(xiàn)邊際遞增趨勢，故監(jiān)管成本曲線亦呈現(xiàn)邊際遞增趨勢。因此，預售資金監(jiān)管的“成本-收益”呈現(xiàn)邊際成本遞增與邊際收益遞減的規(guī)律②，如圖2所示。

圖2 監(jiān)管成本-收益

圖2中，假設X軸是監(jiān)管的強度及資金監(jiān)管范圍，為自變量；Y軸是因監(jiān)管差異所產(chǎn)生的監(jiān)管收益與成本，為因變量[15]。首先，關于政府監(jiān)管的有效區(qū)域，可參考施萊佛等（Shleifer et al，2003）的觀點：任何社會均有控制無序與專制獨裁兩個極端，前者導致產(chǎn)權(quán)無保障、經(jīng)濟秩序混亂，即代表上述模型的原點0；后者則導致監(jiān)管者權(quán)力尋租、被監(jiān)管者權(quán)益受損、社會發(fā)展停滯等，即代表上述模型的極大值D點[16]。其次，當監(jiān)管邊際收益與邊際成本曲線與其切線相平行時，該點的監(jiān)管收益與成本的凈差額最大，達到監(jiān)管成本-收益的最優(yōu)值，即上述模型的P點。最后，因現(xiàn)實存在諸多不可預測、不可控因素，故現(xiàn)實中P點的最佳監(jiān)管實際難以確定，金融監(jiān)管制度達致AB區(qū)域即為“合理”，屬于有效監(jiān)管的范疇。

（二）預售資金監(jiān)管范圍的“成本-收益”分析

當前，全國各地關于預售資金監(jiān)管范圍之立法仍有較大差異，存在兩種立法類型：一是預售資金全部監(jiān)管類型③，即全部預售資金皆納入監(jiān)管專用賬戶，并按照法定或約定的資金使用節(jié)點支取預售資金，專用于商品房開發(fā)項目所需的建設施工進度款、建筑設備與材料款、施工單位工人工資、法定稅費以及其他工程建設費用。二是預售資金部分監(jiān)管類型④，即區(qū)分房屋工程建設費用額度與其他款項，前者納入重點監(jiān)管范圍，按照法定或約定的資金使用節(jié)點支取，后者則納入一般監(jiān)管范圍，房企可自行支取，但應優(yōu)先用于工程建設。筆者認為，基于法經(jīng)濟學分析方法，預售資金部分監(jiān)管模式更佳，屬于有效監(jiān)管區(qū)域。

商品房預售資金監(jiān)管的關鍵在于監(jiān)管房屋工程建設費用。首先，商品房預售資金指預購人預先支付給預售人的房價款，包括土地使用權(quán)費、房屋工程建設費、管理費用、法定稅費與相關主體的利潤，例如我國一二線城市的房屋工程建設費用約占房價款的10%～15%⑤。其次，樓盤質(zhì)量缺陷甚至爛尾，其根源在于預售人違規(guī)使用預售房資金所引致房屋工程建設費用不足，換言之，針對工程建設費用實施嚴格監(jiān)管便可基本達到制度目標，即該監(jiān)管模式處于圖2的A點。再次，針對其他部分資金的監(jiān)管呈現(xiàn)邊際收益遞減規(guī)律，而盲目監(jiān)管全部預售資金則將明顯超出圖2的D點，蓋因全部監(jiān)管模式雖無監(jiān)管收益增值，卻有監(jiān)管實施成本、監(jiān)管主體權(quán)力尋租、被監(jiān)管者資金流動性受限所引致生產(chǎn)經(jīng)營風險等成本，而部分房企因全面監(jiān)管面臨財務成本高、流動資金少、破產(chǎn)困境便是例證[17]。最后，房屋工程建設費用之于預售人，乃是房地產(chǎn)開發(fā)成本而非利潤，而僅監(jiān)管工程建設費用難以有效激勵其高效、保質(zhì)、保量完成工程建設，蓋因工程完成與否并不增減預售人權(quán)益，其大可直接依法劃轉(zhuǎn)其他資金以獲取已支出成本與預期利潤。因此，預售資金監(jiān)管范圍應是“工程建設費用+部分利潤”。其中，房屋工程建設費用按照工程建設進度節(jié)點依法劃撥以避免工程建設資金不足的情形；而監(jiān)管的房企利潤則是在房屋交付時轉(zhuǎn)給房企部分利潤，部分利潤用于房屋質(zhì)量問題之賠償責任，或是等到一定年限后全部轉(zhuǎn)還給房企；至于其余預售資金則可在達到監(jiān)管標準額度外，由預售人依法申請后轉(zhuǎn)出，但優(yōu)先用于工程建設之中。當然，若預售人陷入經(jīng)營困難甚至面臨破產(chǎn)風險，行政機關應當聯(lián)合其他監(jiān)管主體全面監(jiān)管預售資金以確保房屋建設工程順利完成⑥。

預售資金部分監(jiān)管模式是圖2的有效監(jiān)管區(qū)域，而確定最優(yōu)值P點的關鍵在于利潤監(jiān)管范圍。一方面，項目開發(fā)利潤雖有所差異，但亦有平均值與中位數(shù)，可采用一般的利潤比例作為判斷基準，并根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管實踐與經(jīng)濟學分析共同確定合理的利潤監(jiān)管比例范圍。具言之，預售資金監(jiān)管上限應以房企守法成本等于收益為基準，蓋因超過該基準的監(jiān)管便無實際收益。房企守法成本大致包括資金流動性限制成本、企業(yè)福利損失、經(jīng)營風險成本與機會成本，而其收益便是被監(jiān)管的資金。至于監(jiān)管下限則應以房企違法收益等于成本為基準，蓋因某違法行為的收益超過成本便會泛濫。房企違法成本是被監(jiān)管的資金、違法行為所產(chǎn)生的法律責任等，但其違法行為還應考慮該行為被發(fā)現(xiàn)并懲戒的概率，而其收益是工程“偷工減料”的收益、挪為己用的預售資金及其附帶收益，例如資金流動性收益、企業(yè)福利收益以及經(jīng)營、投資收益⑦。另一方面，不同企業(yè)的信用存在差異，可針對高信用企業(yè)減少監(jiān)管范圍，引導、激勵房企誠信經(jīng)營，審慎使用預售資金以確保房屋建設工程順利完成。

四、監(jiān)管內(nèi)容：預售資金監(jiān)管程序與權(quán)責

黨的二十大提出的“住有所居”目標能否實現(xiàn)，商品房預售資金監(jiān)管是否切實有效，基礎在于合理劃分各監(jiān)管主體的權(quán)責，激勵各監(jiān)管主體積極履行監(jiān)管職責，規(guī)范商品房預售資金監(jiān)管程序，遏制資金挪用行為。

（一）預售資金監(jiān)管機制的“成本-收益”分析

監(jiān)管運行機制，指通過對監(jiān)管過程實施控制的一系列制度安排，對各種偏離預設監(jiān)管方向及目標的干擾因素予以有效管理，促使監(jiān)管運行結(jié)果與監(jiān)管目標相契合，其主要由監(jiān)管控制機制、權(quán)責分配機制、激勵約束機制與反饋修正機制構(gòu)成[18]。就商品房預售資金監(jiān)管機制而言，主要包括各監(jiān)管環(huán)節(jié)的權(quán)責分配及銜接機制、監(jiān)管主體的激勵約束機制以及監(jiān)管實效評估機制等制度安排，三大機制相互聯(lián)系與協(xié)調(diào)，缺一不可。若以法律程序視角出發(fā)，預售資金監(jiān)管包括預售資金監(jiān)管賬戶申請開通、資金收存、資金支取與使用、信息披露等法律環(huán)節(jié)。其中，現(xiàn)行立法規(guī)定，預售許可申請前，預售人應申請開通監(jiān)管賬戶。資金收存方式大致有二：一是預購人直接將房價款匯入專用賬戶，二是預售人收受房價款后代為匯入。預售資金支取與使用、信息披露環(huán)節(jié)是當前預售資金監(jiān)管重點，包括工程建設進度及質(zhì)量的監(jiān)理、支取材料審核與資金劃撥、資金使用監(jiān)督、信息披露制度等。下文將以各監(jiān)管環(huán)節(jié)為主線邏輯分段論述，運用“成本-收益”方法分析其中的監(jiān)管運行機制。

美國法經(jīng)濟學家波斯納（Posner，2004）認為，交易成本指在一定社會關系中，人們通過資源交換而實施經(jīng)濟行為所支付的一切成本[19]，包括信息搜集成本、締結(jié)契約成本、督促契約履行成本、風險預防成本與權(quán)利救濟成本等[20]，而商品房預售資金監(jiān)管法律制度完善與否與市場交易秩序健康程度和交易成本呈正相關關系。就監(jiān)管人工成本而言，其主要考量監(jiān)管主體的積極性與專業(yè)能力，前者決定監(jiān)管主體是否主動積極與客觀公正地履行監(jiān)管職責，后者決定監(jiān)管主體能否有效發(fā)現(xiàn)、阻止并震懾違規(guī)使用預售資金行為。

監(jiān)管主體的意愿分析。首先，就當前國內(nèi)外監(jiān)管主體之選定而言，銀行（貸款銀行與其他銀行）與預售房買受人的監(jiān)管意愿最為強烈，蓋因貸款銀行與預售房買受人的權(quán)益實現(xiàn)、保障、救濟皆取決于預售資金能否有效監(jiān)管；而其他銀行則因預售資金監(jiān)管可為其取得巨額存款利益，故僅須制定嚴格的監(jiān)管程序規(guī)則與責任追究制度。其次，預售房資金監(jiān)管屬于政府公共管理職能范疇，其理應適當干預該領域以維護公共利益，但因行政機關權(quán)力尋租之可能，故相關監(jiān)管立法應著重于行政機關監(jiān)管程序、具體工作人員的權(quán)責等方面內(nèi)容。是故，上述類型的監(jiān)管主體存在較強意愿，將其納入監(jiān)管制度將有效降低監(jiān)管成本。最后，工程監(jiān)理機構(gòu)既非合同當事人，又非行政機關，更非公益組織，故其并無充足監(jiān)管意愿，唯有制定有效的激勵與懲戒機制，既給予其充足利益以激勵積極監(jiān)管，又明確其法律責任以確保嚴格監(jiān)管。但是，現(xiàn)行立法與工程建設實踐中，工程監(jiān)理機構(gòu)已有監(jiān)督檢查工程建設質(zhì)量的權(quán)責，故其參與預售資金監(jiān)管意愿較為強烈。

監(jiān)管主體的能力辨析。首先，預售房資金監(jiān)管主要涉及工程建設及造價、金融監(jiān)管、法律等領域，故監(jiān)管主體必須具備上述專業(yè)知識。就目前的監(jiān)管主體而言，僅有工程監(jiān)理機構(gòu)具備工程建設及造價等專業(yè)知識；金融監(jiān)管知識方面銀行最具優(yōu)勢；而法律知識則是行政機關與金融機構(gòu)更優(yōu)；換言之，上述主體具備監(jiān)管專業(yè)性，乃是必要的監(jiān)管主體。其次，權(quán)責一致原則要求監(jiān)管主體應當具備抗風險與責任承擔能力，而其中當以民事責任為首，蓋因監(jiān)管主體能否承擔因監(jiān)管不力所引致資金違規(guī)使用的補充賠償責任，將直接影響預售房工程能否完成與買受人權(quán)益能否救濟等問題[21]。就目前監(jiān)管主體的抗風險與民事賠償能力而言，金融機構(gòu)最優(yōu)，工程監(jiān)理機構(gòu)次之，而行政機關與其他主體最差。誠然，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府財政能力突出，然其公共管理事務繁雜決定了各領域的財政預算不高，住建部門并無充足能力承擔民事賠償責任，故對于行政機關之法律責任多為其設置嚴格的行政、刑事責任與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任，進而規(guī)范與激勵其嚴格履行監(jiān)管職責。最后，預售房資金監(jiān)管業(yè)務與程序繁復，牽涉多部門的工作協(xié)調(diào)與配合，而能完成上述要求的監(jiān)管主體當屬行政機關最優(yōu)，蓋因行政機關的權(quán)威性與強制性能有效指導與統(tǒng)籌各業(yè)務部門的工作銜接，實現(xiàn)預售房資金的全程、高效監(jiān)管。

綜上，預售資金支取與使用、信息披露環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體權(quán)限大致如下：第一，工程建設進度及質(zhì)量的勘驗環(huán)節(jié)，當商品房工程建設進度達到法定或約定的時間節(jié)點時，預售人申請工程建設進度及質(zhì)量勘驗，由工程監(jiān)理機構(gòu)與行政機關（部分法規(guī)的勘驗主體）現(xiàn)場檢查工程建設進度及質(zhì)量，經(jīng)勘驗合格后，由工程監(jiān)理機構(gòu)與行政機關出具相應證明。第二，預售資金支取環(huán)節(jié)，預售人向貸款銀行申請預售資金支取要求并提交相應材料，上述機構(gòu)形式審查預售資金支取材料，經(jīng)審查合格后，銀行應及時劃撥相應資金。第三，預售資金使用監(jiān)督與信息披露環(huán)節(jié)，監(jiān)管銀行應定期將預售資金支取信息上傳至政府相應信息管理平臺或向行政機關備案，行政機關適時公開披露相關信息。

（二）商品房工程建設勘驗環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)責

法律層面，《中華人民共和國建筑法》第34條規(guī)定，工程監(jiān)理機構(gòu)應當客觀、公正、嚴格執(zhí)行監(jiān)理任務；第35與69條規(guī)定，工程監(jiān)理機構(gòu)嚴格監(jiān)督檢查工程建設各項項目；其與承包單位、建設單位等串通謀取非法利益或降低工程質(zhì)量的，處以罰款、降低資質(zhì)等級或吊銷資質(zhì)證書等行政責任；有違法所得則沒收；造成損失則承擔連帶賠償責任；構(gòu)成犯罪的則追究刑事責任。地方性法規(guī)層面，全國各地的監(jiān)管辦法大多規(guī)定，預售人支取預售資金必須持有工程監(jiān)理機構(gòu)與其他建設機構(gòu)所出具之建設進度證明；工程監(jiān)理機構(gòu)提供虛假證明或用其他方式協(xié)助預售人違規(guī)支取預售資金的，依法追究其法律責任；部分地方立法規(guī)定，行政機關工作人員也必須到現(xiàn)場檢查工程建設進度；若未嚴格履行職責的，追究其行政與刑事責任。但是，上述規(guī)定仍過于粗糙，存在較大的完善空間，現(xiàn)有立法仍未明晰工程監(jiān)理機構(gòu)的法律地位、具體權(quán)利義務與法律責任，仍未明確行政機關的現(xiàn)場檢查是采取形式還是實質(zhì)檢查原則。

工程監(jiān)理機構(gòu)的權(quán)責。工程監(jiān)理機構(gòu)雖未直接參與預售資金監(jiān)管工作，但其監(jiān)理工作卻決定資金監(jiān)管工作，蓋因工程建設進度及質(zhì)量證明之真實性是實現(xiàn)預售資金優(yōu)先監(jiān)管的前提性與基礎性條件。工程建設的全程監(jiān)理證明了工程監(jiān)理機構(gòu)有能力與條件掌握工程建設進度及質(zhì)量情況，加之，如實出具工程監(jiān)理證明亦是其嚴格履行監(jiān)理責任的應有內(nèi)容[22]。是故，在預售資金監(jiān)管工作中，工程監(jiān)理機構(gòu)的權(quán)責應如下：當預售人申請預售資金支取時，其應根據(jù)現(xiàn)實之工程建設情況與預售資金監(jiān)管協(xié)議的資金劃撥時間節(jié)點出具工程建設進度證明，并保證證明的真實性；若工程監(jiān)理機構(gòu)與預售人串通而出具虛假證明，造成預售資金違規(guī)使用，其應當就被違規(guī)使用的資金數(shù)額承擔民事賠償連帶責任。

主管行政機關的權(quán)責。行政機關因其專業(yè)能力與人力不足等因素而無法如工程監(jiān)理機構(gòu)一樣全程參與工程建設，無法實質(zhì)監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)工程建設質(zhì)量等問題。是故，此環(huán)節(jié)下，主管行政機關權(quán)責應如下：首先，當預售人申請支取資金時，主管行政機關應當在工程監(jiān)理機構(gòu)的陪同下進行工程建設現(xiàn)場檢查。當然，該現(xiàn)場檢查僅限于簡單的形式審查，即主管行政機關僅審查工程形象進度（通常以樓房層作為判斷標準）是否達到監(jiān)管協(xié)議的工程建設進度的預售資金劃撥節(jié)點。其次，主管行政機關亦可采取不定期臨時現(xiàn)場檢查方式，及時了解與監(jiān)督具體的工程建設進度。最后，若行政機關工作人員不積極履行法定職責，追究其行政責任；若行政機關工作人員與其他主體串通挪用資金，追究其民事賠償連帶責任、行政責任與刑事責任。

（三）預售資金支取環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)責

當前全國各地的立法關于預售資金支取的材料審核范圍大致存在兩種類型：第一，工程建設及具體用款計劃材料。審核材料范圍包括勘察、設計、施工、監(jiān)理（建設）等單位的工程建設進度證明材料；購買建筑材料與設備材料、支付工程建設等相關單位費用、法定稅費等相關用款證明材料，例如北京市、桂林市、佛山市、中山市、合肥市、西安市、成都市、濟南市等地的立法。第二，機關審核+工程建設證明材料。審核材料范圍僅限于相關工程建設機構(gòu)所出具的建設進度及質(zhì)量情況等證明材料。例如天津市、長春市、烏魯木齊市、大連市、南京市等地的立法。對此，筆者傾向于審核工程建設及具體用款計劃材料，理由如下：首先，本監(jiān)管環(huán)節(jié)設置之目的在于增加對預售資金?？顚Ｓ玫谋O(jiān)督，而增加預售資金使用計劃材料的審核有利于監(jiān)管銀行對未來預售資金具體流向的掌握與管理。其次，基于法經(jīng)濟學視角出發(fā)，適當擴大證明材料審核范圍雖增加成本，卻可有效遏制預售資金違規(guī)使用行為。具言之，就預售人的成本而言，監(jiān)管銀行要求其提供具體的資金使用證明材料，此舉必然增加其違規(guī)支取預售資金成本，但卻不會提高守法主體的材料提供成本；此舉亦可激勵預售人與工程建設相關單位規(guī)范合同行為，保障各方主體利益。就監(jiān)管銀行的成本而言，預售資金使用證明材料的審核成本屬于信息搜集成本類型，但銀行的金融、會計等領域的專業(yè)優(yōu)勢決定此舉并不會大幅增加其監(jiān)管成本，且監(jiān)管銀行嚴格審核上述材料之真實性，可有效監(jiān)管預售資金的流向，降低資金監(jiān)管的風險成本。簡言之，同時審核工程建設及具體用款計劃材料屬于收益大于成本的范疇。

綜上，該環(huán)節(jié)的監(jiān)管銀行權(quán)責應如下：當工程監(jiān)理機構(gòu)與主管行政機關完成工程進度及質(zhì)量的現(xiàn)場檢查并出具證明后，預售人可持有工程建設進度證明與預售資金使用計劃證明材料向監(jiān)管銀行申請支取預售房資金；監(jiān)管銀行應根據(jù)法定與約定的審核標準，嚴格審核上一階段資金使用情況、本次資金支取計劃的相關證明材料，如審查建筑材料與設備的購銷合同是否符合工程建設計劃內(nèi)容、合同當事人是否真實，審查工程施工進度相關款項是否與工程建設計劃內(nèi)容一致等等；審查合格后，監(jiān)管銀行應及時將預售資金分別直接劃撥至上述主體的賬戶中，而非全部支取資金直接轉(zhuǎn)入預售人賬戶，再由其支付款項。若監(jiān)管銀行未履行上述形式審核責任，造成預售資金被違規(guī)支取，則由其負責追回相關款項，無法追回的由其承擔民事補充責任；若監(jiān)管銀行與其他主體串通挪用資金，則其應當承擔民事連帶賠償責任，并處行政罰款，追究其刑事責任。

（四）預售資金使用監(jiān)督與信息披露環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)責

當前部分地方性法規(guī)涉及預售房資金使用監(jiān)管的規(guī)定大致如下：其一，主管行政機關構(gòu)建統(tǒng)一的預售房資金監(jiān)管平臺，對預售資金監(jiān)管的申請、收存、支取以及解除等實現(xiàn)全程網(wǎng)絡化監(jiān)管，并實施監(jiān)管信息共享⑧。其二，主管行政機關建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制與不定期巡查機制，前者意在協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)監(jiān)管主體的工作銜接機制，實現(xiàn)監(jiān)管工作的高效運行；后者則通過核查工程建設進度以及預售資金使用情況，進一步監(jiān)督建設單位⑨。其三，構(gòu)建信息披露制度，接受購房者與社會的監(jiān)督⑩。由此觀之，全國各地開始完善預售資金事后監(jiān)管的規(guī)定，但立法差異較大；且現(xiàn)行立法多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性。對此，筆者認為，現(xiàn)行立法與監(jiān)管實踐應作如下完善措施：

首先，預售房資金的有效監(jiān)管離不開物質(zhì)、人力等現(xiàn)實基礎，而監(jiān)管平臺便是有利憑借，其能有效降低資金監(jiān)管的人力成本，有力監(jiān)控預售資金的收存、支取情況，更能有效監(jiān)督與約束資金監(jiān)管主體行為。是故，全國各地的行政機關理應根據(jù)自身財力狀況適時構(gòu)建統(tǒng)一的預售房資金監(jiān)管平臺，實現(xiàn)資金監(jiān)管的網(wǎng)絡化與自動化。其次，事后監(jiān)管，系指預售房資金用于工程建設的具體情況的監(jiān)管措施，包括定期的預售資金整理與審核、預售資金用途監(jiān)控與追蹤等，其在風險防范、用途監(jiān)控與利益保障方面具有不可磨滅的作用，更是預售房資金監(jiān)管的重要組成部分。由此，該環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)責應是如下：監(jiān)管銀行完成預售房資金支取的證明材料之后，應當及時將相關信息上傳至監(jiān)管平臺，并且定期向主管行政機關匯報預售資金監(jiān)管情況；主管行政機關應當適時監(jiān)管預售資金使用的具體情況，通過不定期與定期巡查工程建設項目以實現(xiàn)預售資金的事后監(jiān)管。最后，在預售房資金監(jiān)管領域中，信息不對稱問題始終是制約預售房資金監(jiān)管的主要障礙，確保預售房資金使用信息的公開性，保證對購房者的信息公開，以其直接利益主體身份而具有足夠的監(jiān)督意愿；加之，購房者的監(jiān)督參與亦可有效監(jiān)督工程建設進度，督促主管行政機關積極履行監(jiān)管職責，確保預售資金的?？顚Ｓ谩Ｒ虼?，行政機關職責與購房者的權(quán)利應如下：行政機關應當及時將預售房資金監(jiān)管平臺中的非涉密信息共享給購房者，并且在接收到購房者所提供的預售資金違規(guī)使用線索后，及時采取相關措施核查線索真實性，監(jiān)控工程建設的實際進度，處理完畢及時回復與公示處理結(jié)果。

五、結(jié)語

當前我國房地產(chǎn)行情正處于下行區(qū)間，房企資金壓力增加與商品房預售資金監(jiān)管不力而導致商品房預售資金違規(guī)使用行為層出不窮，致使樓盤爛尾問題頻出。黨的二十大提出的“房住不炒”“住有所居”“保障與改善民生”等精神，要求法學界與實務界注重商品房預售制度研究以促進房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展。法律制度之構(gòu)建應當充分考慮法律制度的經(jīng)濟效率與法律效果，確保商品房預售資金監(jiān)管得以有效實現(xiàn)。為此，本文根據(jù)政府規(guī)制理論得出，監(jiān)管體制宜采取多主體共同監(jiān)管模式，針對資金使用與監(jiān)管工作而分別選擇工程監(jiān)理機構(gòu)、銀行與行政機關；根據(jù)“成本-收益”邊際分析方法得出，預售資金應解釋為所有的購房款，而監(jiān)管范圍應是工程建設費用+部分利潤；根據(jù)監(jiān)管權(quán)責的成本分析，確定工程建設勘驗環(huán)節(jié)、預售資金支取環(huán)節(jié)、預售資金使用監(jiān)督與信息披露環(huán)節(jié)的具體監(jiān)管權(quán)責。

注 釋：

①行政機關監(jiān)管模式，系指行政機關負責預售資金的全部監(jiān)管工作，包括制定預售資金監(jiān)管規(guī)則、審核商品房預售許可、預售資金使用申請等一系列工作，而銀行則是配合行政機關的“指示”劃撥資金；銀行監(jiān)管模式，系指行政機關全權(quán)授予商業(yè)銀行負責全部預售資金監(jiān)管工作；中介機構(gòu)監(jiān)管模式，系指由工程監(jiān)理機構(gòu)、擔?；虮ｋU機構(gòu)參與商品房預售資金監(jiān)管工作，由其負責審核預售資金使用請求，再通知銀行或房企持有相應證明請求銀行劃撥相應資金。

②政府資金監(jiān)管的成本收益存在一定相似性，其監(jiān)管邊際收益規(guī)律亦基本一致。本“監(jiān)管成本-收益”規(guī)律圖轉(zhuǎn)引自胡繼曄.養(yǎng)老金監(jiān)管的法經(jīng)濟學分析[J].政法論壇，2012（4）：62-71，該圖僅作分析使用。

③具體立法可參見《廣東省商品房預售條例》第29條規(guī)定。

④此種類型屬于多數(shù)現(xiàn)行地方立法的做法，例如北京市、天津市、重慶市、成都市、佛山市、中山市、珠海市、桂林市、濟南市、大連市、西安市、合肥市等地。

⑤根據(jù)2022年7月安居客等房產(chǎn)中介公布的房價，其中珠海房價均價為23200元，而《珠海辦法》規(guī)定的工程建設費用為3300元，占比約為14.2%；北京房價均價為59000元，《北京辦法（意見稿）》規(guī)定的工程建設費用為5500元，占比為9.3%。

⑥此種做法可參考《北京辦法（意見稿）》第22條規(guī)定。

⑦該具體比例的確定屬于純粹的經(jīng)濟學理論分析，更需要獲取大量的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，超出本文研究范疇，故筆者無法直接得出結(jié)論，僅能提出大致范圍。法國的預售資金監(jiān)管實踐是分階段支付預售資金，但在樓盤完工后一定期限內(nèi)，監(jiān)管主體會繼續(xù)監(jiān)管約5%的預售資金以用于房屋質(zhì)量維護與賠償?shù)确矫妫哂休^高的監(jiān)管收益，而該資金約占開發(fā)利潤的30%～50%。對此，筆者認為，當前我國房地產(chǎn)行業(yè)的利潤率約為8%～15%，監(jiān)管的利潤范圍約為預售資金的2.4%～7.5%。

⑧相關法規(guī)可參見《北京市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》（簡稱《北京辦法（意見稿）》）第4條等規(guī)定；《天津市新建商品房預售資金監(jiān)管辦法》（簡稱《天津辦法》）第6、12條規(guī)定；《佛山市商品房預售款監(jiān)督管理實施辦法》（簡稱《佛山辦法》）第3、12條規(guī)定；《成都市商品房預售款監(jiān)管辦法》（簡稱《成都辦法》）第6、8、17條規(guī)定；《烏魯木齊市商品房預售資金監(jiān)督管理辦法》（簡稱《烏市辦法》）第7條規(guī)定等。

⑨相關法規(guī)可參見《北京辦法（意見稿）》第24～26條等規(guī)定；《成都辦法》第20條規(guī)定；《佛山辦法》第12、15條規(guī)定；《桂林市城市商品房預售資金監(jiān)管辦法》第16條規(guī)定；《烏市辦法》第16～18條規(guī)定等。

⑩相關法規(guī)可參見《北京辦法（意見稿）》第24～26條等規(guī)定；《成都辦法》第20、22、23條規(guī)定等。