農(nóng)業(yè)科技園區(qū)土地利用問題及其對(duì)策

李孜佳 劉 潼 王 楠 董兆楠 林依霖 劉巧芹

（1防災(zāi)科技學(xué)院生態(tài)環(huán)境學(xué)院，河北三河 065201；2防災(zāi)科技學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院，河北三河 065201）

1 研究背景與意義

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)是農(nóng)業(yè)科技的重要研發(fā)基地[1-2]、重大農(nóng)業(yè)技術(shù)突破和農(nóng)業(yè)高新產(chǎn)業(yè)孵化的核心平臺(tái)[3]、解決“三農(nóng)”問題和保障糧食安全的重要抓手、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的助推器。截至2021年4 月，全國建成4 個(gè)國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、295 個(gè)國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和1 274 個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)[4]。從20 世紀(jì)末到現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的功能日漸完善，作用逐漸強(qiáng)大，為中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)和整體效益的提高提供了充足的后備力量[5]。農(nóng)業(yè)科技園區(qū)高質(zhì)量建設(shè)和發(fā)展需要土地、技術(shù)、資本、勞動(dòng)力、政策等要素形成合力，而充足的土地資源及其合理利用是其中的核心要素。然而，與建設(shè)火熱現(xiàn)象形成鮮明對(duì)比，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)低水平重復(fù)建設(shè)、各類用地占比不均等都會(huì)在一定程度上造成土地資源浪費(fèi)，進(jìn)而影響園區(qū)整體的相對(duì)效率[6]。國家開始全面強(qiáng)化園區(qū)改革，而其根本涉及的是有關(guān)發(fā)展用地的規(guī)劃問題[7]。本文通過梳理和總結(jié)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)土地利用方面的問題、學(xué)術(shù)界提出的解決對(duì)策、優(yōu)秀園區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，面向農(nóng)業(yè)科技園區(qū)當(dāng)前建設(shè)的形勢(shì)和未來發(fā)展的需要，探討該領(lǐng)域今后應(yīng)深化研究的方向，為農(nóng)業(yè)科技園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。

2 農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的土地利用問題

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的土地利用與一般開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)不同，它以科技為支撐，涉及適度的土地管理，其土地利用存在的主要問題如下。

2.1 園區(qū)規(guī)劃不夠合理，土地利用效益不高

在區(qū)域?qū)用?，部分省?jí)、地市級(jí)科技部門對(duì)本區(qū)域園區(qū)的空間分布和產(chǎn)業(yè)布局等方面往往未做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃和有效管理，導(dǎo)致園區(qū)具體戰(zhàn)略定位規(guī)劃依據(jù)不足，產(chǎn)業(yè)雷同，有的甚至偏離園區(qū)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地的建設(shè)目標(biāo)[8]。在園區(qū)層面，各建設(shè)主體在園區(qū)總體規(guī)劃編制前，對(duì)自身的比較優(yōu)勢(shì)、功能定位、項(xiàng)目選擇、產(chǎn)品供求、運(yùn)作機(jī)制等往往調(diào)研和論證不夠，導(dǎo)致規(guī)劃不夠合理、與其他園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)差異不顯著、特色產(chǎn)品和高競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)品缺乏[8]，使得園區(qū)土地利用效益不高。

2.2 園區(qū)管理制度不完善，土地利用效率較低

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)雖卓有成效，但實(shí)際建設(shè)和發(fā)展時(shí)間較短[3]，相關(guān)政策和管理制度亟待完善[9]。土地質(zhì)量逐漸退化、土地利用指標(biāo)確定過度依賴政府補(bǔ)貼而忽略土地經(jīng)營[10]。園區(qū)政府土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，基層干部和農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，使得有些園區(qū)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)[11]，園區(qū)農(nóng)業(yè)用地難以持續(xù)規(guī)模經(jīng)營，帶動(dòng)周邊農(nóng)民收入提升的空間有限。建設(shè)用地指標(biāo)難得，產(chǎn)業(yè)升級(jí)受到極大制約[12]，相應(yīng)配套設(shè)施難以滿足需要。園區(qū)持續(xù)擴(kuò)張的土地需求與有限供給之間的矛盾較大，也存在因科研投入不足而土地冗余[13]問題。

2.3 園區(qū)土地非糧化現(xiàn)象明顯，耕地質(zhì)量保護(hù)有待增強(qiáng)

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)對(duì)周邊農(nóng)民的科技示范推廣、收入帶動(dòng)能力不夠強(qiáng)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引領(lǐng)作用有限[3]，種植糧食作物收益低。部分園區(qū)企業(yè)和農(nóng)民為了謀取自身利益，種糧耕地改種高收益經(jīng)濟(jì)作物，重用輕養(yǎng)，過量使用化肥農(nóng)藥等現(xiàn)象明顯。園區(qū)土地利用規(guī)劃往往缺乏生態(tài)保護(hù)措施，土地是否按規(guī)劃利用、是否違規(guī)利用的監(jiān)察和考核還未形成一套完整的體系，規(guī)?；c集約化生產(chǎn)導(dǎo)致部分園區(qū)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染、土壤肥力下降等問題，耕地質(zhì)量保護(hù)有待加強(qiáng)。

3 農(nóng)業(yè)科技園區(qū)土地利用問題化解策略與經(jīng)驗(yàn)

3.1 宏觀對(duì)策

經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國學(xué)術(shù)界和優(yōu)秀園區(qū)在解決農(nóng)業(yè)科技園區(qū)土地利用問題上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，歸納如下。

3.1.1建立健全農(nóng)業(yè)科技園區(qū)相關(guān)政策和管理制度出臺(tái)財(cái)稅、土地、科技創(chuàng)新等方面的法律、政策、制度，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。政府高度重視并加大資金扶持，形成良好的開發(fā)環(huán)境[14]，如昌吉國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)在政府大力支持下開展了科學(xué)合理的園區(qū)發(fā)展、土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步成為具有國際競(jìng)爭(zhēng)力且適合人類居住的園林化、生態(tài)化園區(qū)[15]。建立多渠道、多元化的投融資機(jī)制[16]，增強(qiáng)吸引各種社會(huì)資本投資的能力[17]。鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等新型經(jīng)營主體參與建設(shè)，增強(qiáng)園區(qū)人才吸引力。與政府、大學(xué)或科研單位合作，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，建立吸引聚攏人才并充分發(fā)揮其能力的機(jī)制[16]，以人才為核心，使技術(shù)充分發(fā)揮泉涌效益[3]。以園區(qū)為核心，建立農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系平臺(tái)，引入現(xiàn)代化農(nóng)機(jī)[18]，吸引農(nóng)業(yè)高新科技的聚集[19-20]，注重科技創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化力[20-21]，發(fā)揮集聚與科技擴(kuò)散的能力[21]，對(duì)本地區(qū)其他農(nóng)戶發(fā)揮示范、培訓(xùn)和科普教育作用[19-22]，在驅(qū)動(dòng)園區(qū)自身發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)增長、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。

3.1.2制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃深挖成熟產(chǎn)業(yè)鏈，在此基礎(chǔ)上延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、加工制造業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。優(yōu)先規(guī)劃和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)扶持有潛力、發(fā)展前景和科技含量的產(chǎn)業(yè)[23]。利用園區(qū)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和政策，推進(jìn)園區(qū)品牌培育，提升產(chǎn)品知名度，例如德興市農(nóng)業(yè)科技園建成了一批具有地方特色、品種優(yōu)、質(zhì)量高、效益好的油茶基地[23]，宜昌國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建成了全國最大的宜紅工夫茶生產(chǎn)基地和工廠化循環(huán)水生態(tài)養(yǎng)殖鱘魚生產(chǎn)繁育基地[24]。協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，后期將產(chǎn)業(yè)鏈從低端轉(zhuǎn)化為高端，獲得增值效益[25-26]，如農(nóng)業(yè)高端研發(fā)、信息服務(wù)、金融服務(wù)、會(huì)展服務(wù)、規(guī)劃咨詢和現(xiàn)代物流服務(wù)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。

3.1.3制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃園區(qū)及其各類項(xiàng)目用地選址充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、鄉(xiāng)土文化[27]等條件，農(nóng)業(yè)與旅游休閑、教育文化、健康養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)深度融合[28]。確定合理的土地流轉(zhuǎn)年限，因地制宜、合理合法確定園區(qū)的選址和規(guī)劃區(qū)用地范圍。在用地適宜性評(píng)價(jià)和規(guī)劃方案評(píng)估基礎(chǔ)上，做好規(guī)劃區(qū)用地功能配置[29]，利用各種技術(shù)研究方法，綜合協(xié)調(diào)完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治、農(nóng)業(yè)開發(fā)等各類用地和各項(xiàng)建設(shè)，制定用地建設(shè)的最佳規(guī)劃，使園區(qū)各項(xiàng)用地協(xié)調(diào)發(fā)展[30]，有限的土地資源合理、集約、高效利用。優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展用地[31]，明確劃定科研試驗(yàn)用地、農(nóng)業(yè)示范用地等專項(xiàng)用地范圍，不得隨意侵占。強(qiáng)化資源節(jié)約、環(huán)境友好意識(shí)，努力打造土壤安全、水體潔凈、空氣清新的綠色園區(qū)。例如山東東營國家農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)建設(shè)，改變了其未利用地面積大且不集中、存量建設(shè)用地布局較散、新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)不足、糧棉和薪炭林種植為主的簡(jiǎn)單產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以土地高效利用為核心，科學(xué)構(gòu)建了產(chǎn)業(yè)鏈條，打造了生態(tài)、集約、效益產(chǎn)業(yè)，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益，還新增了就業(yè)崗位，提高了園區(qū)員工收入[32]。

3.2 微觀對(duì)策

3.2.1加強(qiáng)園區(qū)建設(shè)審批和監(jiān)管，確保政策和規(guī)劃落到實(shí)處園區(qū)建設(shè)、招商引資和管理等涉及各級(jí)政府及多個(gè)部門，需要相互協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)[33]，需依據(jù)宏觀的園區(qū)管理政策、產(chǎn)業(yè)和用地規(guī)劃，嚴(yán)格審批和監(jiān)管。整合管理后的園區(qū)利于先進(jìn)科技、機(jī)械、制度大規(guī)模推廣，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營[14]，嚴(yán)禁房地產(chǎn)開發(fā)[31]，遏制違法、違規(guī)用地，禁止非法圈占土地[34]，生態(tài)環(huán)境良好的土地資源利用與生態(tài)修復(fù)及休閑景觀、美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌規(guī)劃，打造特色、發(fā)展旅游、增加收入[35]，因地制宜，用養(yǎng)結(jié)合，保持生態(tài)平衡、高效利用。針對(duì)不同企業(yè)的功能差異實(shí)行分類指導(dǎo)[36]，制定園區(qū)發(fā)展收益監(jiān)測(cè)指標(biāo)和評(píng)分細(xì)則[37]，對(duì)園區(qū)企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r定期評(píng)價(jià)。對(duì)評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)的企業(yè)予以重點(diǎn)支持，對(duì)未達(dá)標(biāo)的企業(yè)則限制或停止其土地的審批和使用，建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制，提升園區(qū)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和土地利用經(jīng)濟(jì)效益。

3.2.2增強(qiáng)科技支撐，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)園區(qū)的土地可持續(xù)利用農(nóng)業(yè)高新技術(shù)能有效地提高土地的利用效率和保護(hù)效果，從而有效提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，因此，園區(qū)建設(shè)應(yīng)緊跟科技發(fā)展前沿，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)園區(qū)用地和發(fā)展的可持續(xù)性，顯著影響園區(qū)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力的正向因素有研發(fā)中心數(shù)量、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量、研發(fā)人員數(shù)量和大型儀器設(shè)備原值總額，這些因素之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)[37]。與園區(qū)發(fā)展相關(guān)各方形成合力，以園區(qū)為核心，建立農(nóng)業(yè)創(chuàng)新市場(chǎng)，吸引更多的優(yōu)秀創(chuàng)新資源和資本參與提高創(chuàng)新能力，建立科技創(chuàng)新機(jī)制梯隊(duì)優(yōu)勢(shì)，使科技成果用起來、各類主體活起來、入駐企業(yè)強(qiáng)起來、3 個(gè)產(chǎn)業(yè)融合起來[31]，充分發(fā)揮高新技術(shù)在增強(qiáng)園區(qū)盈利性、示范性、可持續(xù)性發(fā)展中的重要作用。

3.2.3合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的發(fā)展需要集中成片的土地，農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在激發(fā)農(nóng)戶土地經(jīng)營熱情、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等正效應(yīng)。在閑置、分散的土地向園區(qū)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)和集中的過程中，土地產(chǎn)權(quán)不明、收益分配不合理將損害農(nóng)民利益、影響園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。在園區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中，不得損害弱勢(shì)群體，要向農(nóng)民充分講解合同內(nèi)容，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范各項(xiàng)鑒證服務(wù)，以保障農(nóng)民的權(quán)益[14]，重視和協(xié)調(diào)好園區(qū)發(fā)展與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題，是園區(qū)健康發(fā)展的重要保證。

4 研究展望

綜上所述，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)經(jīng)過30 多年的發(fā)展，在園區(qū)的功能定位、技術(shù)支撐等方面研究已較為成熟，但在土地利用方面仍存在一些問題待深入研究，且新法規(guī)和政策的發(fā)布又對(duì)園區(qū)土地利用提出了新的要求，未來相關(guān)研究亟須進(jìn)一步深化和拓展。

4.1 深化園區(qū)土地利用配套政策研究，開展綜合與多元細(xì)化研究

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)土地利用研究?jī)?nèi)容主要集中在園區(qū)的用地規(guī)劃和土地流轉(zhuǎn)政策上，針對(duì)園區(qū)土地利用評(píng)價(jià)、土地質(zhì)量保護(hù)、土地利用模式創(chuàng)新等方面研究不多。農(nóng)業(yè)科技園區(qū)相關(guān)研究的對(duì)象大多較寬泛，主要面向全部園區(qū)，或僅針對(duì)少數(shù)規(guī)模較大、較知名園區(qū)如楊凌國家農(nóng)業(yè)科技示范園，難以滿足各園區(qū)自身的發(fā)展需求。因此，在繼續(xù)深化土地利用配套政策研究的同時(shí)，一方面應(yīng)把各地園區(qū)的土地利用研究與園區(qū)自身的特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、特色技術(shù)研發(fā)、土地質(zhì)量保護(hù)及當(dāng)?shù)貐^(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化等結(jié)合起來開展綜合研究，實(shí)現(xiàn)園區(qū)發(fā)展的多重目標(biāo)。另一方面，應(yīng)拓展研究方向，開展園區(qū)土地利用評(píng)價(jià)、土地利用模式創(chuàng)新等多元細(xì)化研究，以便及時(shí)總結(jié)學(xué)術(shù)界研究成果和園區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)改進(jìn)不足，不斷提升園區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益。

4.2 強(qiáng)化實(shí)地調(diào)查研究，提升園區(qū)規(guī)劃水平研究

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃是園區(qū)發(fā)展的龍頭，研究并制定出與園區(qū)所在省市縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代、城鄉(xiāng)一體化相銜接協(xié)調(diào)、分工協(xié)作、統(tǒng)籌發(fā)展、適度超前的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃對(duì)園區(qū)發(fā)展至關(guān)重要。充分利用第三次全國國土調(diào)查成果，做好農(nóng)業(yè)科技園區(qū)規(guī)劃前期的充分調(diào)研工作，如調(diào)研園區(qū)的發(fā)展歷史、現(xiàn)狀及趨勢(shì)，園區(qū)所在省、市、縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，園區(qū)各類用地?cái)?shù)量、質(zhì)量、分布及其產(chǎn)權(quán)狀況，園區(qū)企業(yè)類型、規(guī)模、創(chuàng)新能力、成本效益等。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)，充分考慮專家、政府和公眾的意見，根據(jù)各地所處的發(fā)展階段、資源要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，立足所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)定位，加強(qiáng)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)與各園區(qū)產(chǎn)業(yè)、不同園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)區(qū)域內(nèi)園區(qū)進(jìn)行分類建設(shè)和指導(dǎo)，推進(jìn)各園區(qū)之間差異化錯(cuò)位發(fā)展。各園區(qū)明確自身的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，細(xì)化階段目標(biāo)任務(wù)[9]，充分合理地與區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對(duì)接、與其他園區(qū)分工協(xié)作。

4.3 加強(qiáng)園區(qū)耕地質(zhì)量保護(hù)研究，發(fā)展生態(tài)高值糧食產(chǎn)業(yè)研究

近年來，耕地質(zhì)量保護(hù)越來越受到關(guān)注。充分利用第三次土壤普查成果，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地污染治理、黑土地保護(hù)、鹽堿地改造等項(xiàng)目，保護(hù)和提升園區(qū)耕地質(zhì)量，是園區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是需要持續(xù)研究的方向。在做好數(shù)量和質(zhì)量保護(hù)的同時(shí)，還需要開展五常大米等知名品牌糧食、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的強(qiáng)筋小麥等專用糧食及具有富硒、富鋅、降糖、降壓、降脂等功效的功能性糧食等生態(tài)高值糧食產(chǎn)業(yè)等研究、示范和推廣，再配合種糧補(bǔ)貼政策，切實(shí)提高種糧的產(chǎn)量、質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，才能切實(shí)提升糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)，真正解決耕地非糧化問題。