國內(nèi)外城市TOD建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)及啟示

王帥、朱逸卓

（沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧沈陽 110000）

1 TOD 理論的起源與發(fā)展

1.1 TOD 理念的內(nèi)涵

TOD 理論主要源于城市與交通關(guān)系的發(fā)展。在20 世紀(jì)上半葉，城市發(fā)展形成了一種早期形態(tài)的公交通勤，電車線路成為地產(chǎn)開發(fā)的驅(qū)動力；到了20 世紀(jì)50 年代，汽車成為主要交通工具，引發(fā)城市低密度建設(shè)、交通擁擠等一系列的城市問題；直至20 世紀(jì)90 年代，卡爾索普先生提出以TOD 綜合開發(fā)替代郊區(qū)建設(shè)無限制的蔓延發(fā)展模式。

TOD 開發(fā)模式的核心是以城市公共交通站點為中心，在居民5～10min 的步行范圍內(nèi)，打造一個融合居住、商業(yè)和休閑功能的復(fù)合空間[1]。TOD 不僅能夠打造高效的軌道交通，并能通過吸引大量人流聚集市場投資，還可以通過立體開發(fā)縱向延伸土地利用價值，是引導(dǎo)與實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展互惠雙贏的重要手段。

1.2 TOD 理念的發(fā)展

TOD 理論提出后，羅伯特·塞維羅（Robert Cervero）和卡拉·科克爾曼（Kara Kockelman）在此基礎(chǔ)上提出了“高密度開發(fā)（Density）、用地多樣性（Diversity）、行人導(dǎo)向設(shè)計（Designs）”的3D 原則[2]。隨著3D 原則的不斷深入，可到達性（Destination Accessibility）和交通轉(zhuǎn)移距離（Distance to Transit）得到進一步提升，從而構(gòu)建出TOD 開發(fā)的5D 原則[3]。

2013 年，彼得·卡爾索普發(fā)表了《TOD》一書，以中國城市建設(shè)為基礎(chǔ)，以低碳城市的土地使用與交通規(guī)劃設(shè)計為指導(dǎo)，并結(jié)合實際案例進行分析，提出了規(guī)劃設(shè)計方法，涉及總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃兩個層面，并與我國現(xiàn)行規(guī)劃體系銜接，具有較強的可操作性，有一定的實踐意義，為TOD 理論在中國的應(yīng)用與發(fā)展提供了較好的參考。

2 國外城市TOD 建設(shè)經(jīng)驗

2.1 歐美城市TOD 建設(shè)經(jīng)驗

目前美國已有超過20 個城市開始實施TOD 模式，包括波士頓、新澤西、邁阿密、芝加哥、達拉斯、科羅拉多、波特蘭等，并獲得了良好的效果。

芝加哥大都市區(qū)作為全美金融、文化、制造業(yè)與商品交易中心，在空間結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出典型的單中心掌狀，并表現(xiàn)為核心區(qū)高度集聚、郊區(qū)低密度蔓延的發(fā)展特征[4]?；谶@種城市特征，芝加哥搭建了與之發(fā)展相適配的公交體系。

第一，芝加哥市區(qū)與郊區(qū)之間由指狀鐵路為大規(guī)模通勤人流提供便捷的區(qū)際交通。第二，在市區(qū)內(nèi)部建設(shè)與鐵路充分銜接的公共交通體系，進行快速換乘，提升客運能力。

舊金山環(huán)灣區(qū)則建設(shè)了綜合交通樞紐，打造出了一個多元活力的商務(wù)區(qū)，提供多種公共交通出行方式，引導(dǎo)居民減少汽車出行，實現(xiàn)綠色慢行城市生活。

建設(shè)前期，該地區(qū)研究出臺了《Transbay Transit Center：舊金山未來的關(guān)鍵投資》報告，精細(xì)測算了項目建設(shè)完成后的住宅、商業(yè)物業(yè)價值以及交通系統(tǒng)運行收益。在規(guī)劃過程中，設(shè)計部門梳理了該區(qū)域的發(fā)展歷史，預(yù)測了建設(shè)項目可能帶來的社會變革和區(qū)域變化等情況，并廣泛聽取市民反對超高強度建設(shè)的建議。最終采用點狀分散式的超高層開發(fā)，保障了TOD片區(qū)的高密度建設(shè)。

2.2 亞洲城市TOD 建設(shè)經(jīng)驗

針對亞洲城市人口密集、高強度建設(shè)等情況，TOD 作為促進城市高質(zhì)量發(fā)展的有效手段得到諸多國家的廣泛認(rèn)可。

新加坡的TOD 建設(shè)則充分體現(xiàn)了交通規(guī)劃和土地使用的協(xié)同整合[6]。以榜鵝新城為例，該鎮(zhèn)區(qū)建立了以重軌和輕軌共同形成的結(jié)構(gòu)骨架以及立體換乘空間，營造了高品質(zhì)的公共交通出行環(huán)境。該區(qū)域?qū)④壍勒军c打造成一個具有濃厚社區(qū)氛圍的區(qū)域，周邊土地容積率建設(shè)介于3～3.5 之間。建成后，該區(qū)域?qū)碛谐^8 萬個住房，同時將提供完善的商業(yè)、娛樂、休閑等服務(wù)[7]。

2.3 歐美與亞洲城市TOD 建設(shè)經(jīng)驗對比與總結(jié)

歐美和亞洲城市在TOD 建設(shè)方面有所不同。歐美城市更注重郊區(qū)與核心區(qū)的聯(lián)系，在核心區(qū)提倡TOD高密度集約發(fā)展，在郊區(qū)則利用價格低廉、換乘便捷的P+R 停車模式滿足出行需求。而亞洲城市更注重利用地下空間、完善步行系統(tǒng)并營造小尺度街區(qū)。

但無論是歐美城市最先提出的TOD 理論還是亞洲城市在實踐中摸索的站城一體化開發(fā)理論，其核心都是為民眾提供出行便利，打造城市高效運行基礎(chǔ)的同時，推動市場經(jīng)濟發(fā)展。

3 國內(nèi)城市TOD 建設(shè)經(jīng)驗

3.1 政策扶持保障層面

面對城市復(fù)雜多變的交通問題，協(xié)調(diào)交通與土地利用發(fā)展的需求日益增加。然而，軌道交通的建設(shè)投資成本相對較高，需要相應(yīng)的資金和實施建設(shè)等政策進行扶持與引導(dǎo)。

深圳市是“公交都市”項目的首批試點之一。近年來，該市一直在推動多模式公交系統(tǒng)的建設(shè)，并在軌道交通建設(shè)中探索了政府財政融資、銀行貸款、公私合營、軌道+土地聯(lián)合開發(fā)等多種形式。

例如，在深圳地鐵一、二期工程中，主要依靠政府主導(dǎo)的投資模式。在后期，該市開始探索基于特定條件的“招拍掛”模式，即“地鐵+物業(yè)”聯(lián)合開發(fā)模式，將部分土地溢價返還用于地鐵建設(shè)。在三期工程中，政府將地鐵沿線上蓋用地進行作價出資的模式，強化“地鐵+物業(yè)”聯(lián)合開發(fā)，提升土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓效率[8]。

上海市不斷推進改革審批程序，探索更加科學(xué)的建設(shè)模式，并加強對軌交物業(yè)與周圍地塊綜合利用的規(guī)范性管理。為此，于2020 年12 月推出了《關(guān)于加快實施本市軌道交通車輛基地及周邊土地綜合開發(fā)利用的意見》（滬府辦〔2020〕69 號）[9]。文件針對開發(fā)主體、綜合開發(fā)規(guī)劃時序、資金回流機制以及土地提前收儲出讓等方面進行了明確規(guī)定，能夠更有效地指導(dǎo)TOD 的建設(shè)與未來發(fā)展。上海TOD 建設(shè)扶持政策總結(jié)如表1所示。

表1 上海TOD 建設(shè)扶持政策總結(jié)

3.2 總體規(guī)劃統(tǒng)籌層面

從全局角度出發(fā)，TOD 的建設(shè)不僅需要政策導(dǎo)向，還需要通過科學(xué)完整的技術(shù)指導(dǎo)體系進行總體引導(dǎo)。以成都為例，該市編制了《成都市軌道交通TOD綜合開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》。該規(guī)劃從全市統(tǒng)籌站點分級體系、場站周邊可利用土地資源、站點一體化設(shè)計指引等方面進行宏觀指導(dǎo)，旨在引領(lǐng)成都未來20 至30 年的TOD 綜合開發(fā)工作；以“TOD+場景”商業(yè)開發(fā)模式為導(dǎo)向，通過多元場景吸引人群，引導(dǎo)公共交通出行，實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展的良性互動。

3.3 站點開發(fā)建設(shè)層面

在站點開發(fā)建設(shè)層面，重慶沙坪壩高鐵樞紐的TOD 開發(fā)以高鐵建設(shè)為切入點，對沙坪壩火車站周邊片區(qū)進行整體開發(fā)與更新，建設(shè)成為高鐵TOD 綜合體，使交通功能與城市功能更加深度地融合。

該項目整體實行的“分層劃撥出讓、分層規(guī)劃審批、分層確權(quán)登記”的開發(fā)模式，打造了連續(xù)的開敞空間并植入高端服務(wù)，形成了以商業(yè)、商務(wù)為復(fù)合功能的高端商圈。交通組織形成“分層分散+交通核”的模式，在地下協(xié)調(diào)銜接多種交通方式，有效地改善了城市交通情況。該項目的建成構(gòu)建了“點對點一小時高鐵通勤圈”的全新模式，使城市品質(zhì)與風(fēng)貌得到顯著提升。

綜上所述，在TOD 模式下，對于資源配置來說，土地所有權(quán)和出讓制度、規(guī)劃制度和融資制度等政策制度起到了至關(guān)重要的作用。為了整體推進TOD 建設(shè)，需要明確工作管理主體、實施主體、土地出讓等，形成全方位的政策體系。同時，需要進行規(guī)劃統(tǒng)籌，預(yù)測未來發(fā)展，合理定級分類，對不同類型的項目提出針對性的引導(dǎo)，并結(jié)合具體站點進行深化設(shè)計引導(dǎo)。在開發(fā)建設(shè)層面，需要倡導(dǎo)“政府+市場”“軌道+物業(yè)”的合作開發(fā)模式，提前收儲潛力用地，釋放土地價值。

4 沈陽TOD 開發(fā)建設(shè)啟示

4.1 完善政策全流程保障體系，補齊TOD發(fā)展短板

為了實現(xiàn)沈陽TOD 的有效落地實施，需要采取“全流程、全跟進”的思路，健全保障體系（見圖1）。建議形成一個由政府部門、行業(yè)專家、企業(yè)家、社會公眾代表等多方共同參與的協(xié)調(diào)小組，打造出一個由政府指引、具有良好可持續(xù)性的城市發(fā)展模式。在具體實施上，重點改進土地使用的開發(fā)模式，加強軌道交通沿線土地的提前收儲，以達到更好的經(jīng)濟效益。

圖1 TOD 實施保障體系

4.2 建立全階段管控規(guī)劃體系，統(tǒng)籌TOD發(fā)展建設(shè)

為了推動TOD 模式的實現(xiàn)，可通過規(guī)劃引領(lǐng)，采取“六步遞進”的規(guī)劃工作思路，率先建立2+2+N 的TOD 規(guī)劃體系。首先，需要確定頂層設(shè)計，包括確定TOD 綜合開發(fā)的目標(biāo)戰(zhàn)略及模式，識別重點發(fā)展片區(qū)，建立站點分級分類體系等，進行宏觀層面的引導(dǎo)與管控。其次，需要從用地布局、城市形態(tài)、空間利用、交通組織等方面提供引導(dǎo)，為TOD 站點的建設(shè)提供中觀層面的引導(dǎo)。最后，需要對TOD 站點進行“一對一”詳細(xì)規(guī)劃，落實微觀層面的建設(shè)控制。

4.3 識別站點特征點分類分型，建設(shè)多元TOD 模式場景

參考“以人的需求為中心”的理念，結(jié)合實際情況采取不同的TOD 開發(fā)模式，包括商務(wù)復(fù)合、商業(yè)主導(dǎo)和交通引領(lǐng)等，實現(xiàn)商業(yè)、辦公、居住、休閑、娛樂等多種功能的公共空間整合，從而推動TOD 模式的發(fā)展。

同時，圍繞不同類型的TOD 開發(fā)，推動功能場景賦能，構(gòu)建“1+X”的一站多場景TOD 開發(fā)模式，以達到與區(qū)域發(fā)展方向相適應(yīng)的目標(biāo)，實現(xiàn)最佳效益。

4.4 一體化開發(fā)局部先行先試，探索TOD設(shè)計方向

建議在考慮城市重點發(fā)展片區(qū)與軌道站點建設(shè)時，在考慮時序安排的基礎(chǔ)上，選擇既有可實踐性、可操作性，又具有示范性和典型性的軌道站點作為綜合開發(fā)試點。這樣可以從底層邏輯到設(shè)計引導(dǎo)方面，提供可借鑒的指導(dǎo)方向。

5 結(jié)語

作為引導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)的新型思路，TOD 一體化開發(fā)應(yīng)該從整體設(shè)計的角度出發(fā)，實現(xiàn)對人口、土地和交通資源的高效利用。為此，需要充分考慮基礎(chǔ)條件、政策制度和技術(shù)指導(dǎo)等因素，以確保TOD 一體化開發(fā)的順利進行。同時，需要綜合考量交通、土地、人口、地下空間、收支平衡、政策等各方面的協(xié)調(diào)與配合，進而切實推進TOD 一體化建設(shè)，實現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展的良性互動。