■呂小康 姜浩

引言

我國政府向來高度重視民眾的心理健康問題。黨的十九大報告明確提出“加強社會心理服務體系建設，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”[1]，并在此后推出了一系列的具體政策。此前，以原中央社會治安綜合治理委員會辦公室（以下簡稱中央綜治辦）主導的社會心理服務體系建設聯(lián)系點于2016 年10 月正式征集、批準建設，中央綜治辦撤銷后，該項任務交由國家衛(wèi)生健康委員會主導。2018 年，國家衛(wèi)生健康委等多部委聯(lián)合出臺《關于印發(fā)全國社會心理服務體系建設試點工作方案的通知》（以下簡稱《試點工作方案》），成為全國各地廣泛開展社會心理服務體系建設的指導文件。在隨后的三年里，先后有50 多個地區(qū)納入社會心理服務體系建設試點，由各個地方衛(wèi)生健康委員會確立的省級、市級、縣鄉(xiāng)級試點地區(qū)為數更多。

目前，社會心理服務體系已形成全方位、多層次、多元化的社會支持系統(tǒng)[2]，注重運用心理學、社會學的理論與方法，積極主動預防和解決個體、群體與社會層面的各類問題，并引發(fā)了學界的高度重視?，F有研究對社會心理服務的研究進路主要在于將理論探討與實踐反思相聯(lián)系，將治理理論和組織管理思想相融合，不斷完善社會心理服務政策的體系框架。這主要體現在以下三個層面：

首先是明確了社會心理服務研究視域。改革開放以來，我國與心理健康相關的政策共有精神衛(wèi)生政策、心理健康政策和社會心理服務政策三大類別。但學界對三者的關系，尤其是社會心理服務與前兩者之間的關系，存在一個再認識的過程。一方面，學界內部對社會心理服務體系的建設觀念產生了“心理健康服務觀”和“社會治理觀”兩種不同的看法[3]；另一方面，有學者將心理健康政策和社會心理服務政策看作精神衛(wèi)生政策的延續(xù)和范式轉換[4]。這兩種看法反映出社會心理服務自身“一體兩面”的定位，其本身對精神衛(wèi)生政策和心理健康政策的政策內容承接，為人們認識社會心理服務的內在屬性提供了寬廣的學術想象空間。在這種反思過程中，學界逐漸關注社會心理服務研究自身獨特的政策和發(fā)展內涵，基本上呈現兩種研究取向：社會治理取向和現代化理論取向。其中，社會治理取向下的社會心理服務研究明確了社會心理服務的心理建設本質[5]，結合社會治理理論，突出構建黨政領導為核心、全社會協(xié)同的多元共治格局。例如，王山強調社會心理服務與基層社會治理要緊密結合[6]，并且充分發(fā)揮社會心理服務的“服務功能”和“治理功能”，完成社會心理服務體系的價值重塑[7]；陳雪峰呼吁社會心理服務體系建設應當更加重視精細化治理、協(xié)同治理和網絡情感治理，審慎看待心理健康和心理服務的作用[8]，還強調社會心理服務需要為應急心理服務提供資源和建立對接機制[9]；呂小康和汪新建認為社會心理服務體系建設應當形成包含社會心態(tài)培育、共同體認同建構的“心理健康服務+”模式[10]；張淑敏和呂小康通過對國家級社會心理服務政策解讀，發(fā)現心理健康服務承載著防范極端事件發(fā)生的社會整合功能[11]。而現代化理論取向下的社會心理服務研究則更注重從現代化理論中挖掘心理健康的理論內核。例如，俞國良和靳娟娟引述吉登斯（Anthony Giddens）現代化理論中的本體性焦慮概念，認為自我認同和環(huán)境適應是構建本體性安全的關鍵變量，強調需要從社會層面關注心理健康的產生根源，從而突破醫(yī)學和心理學模式[12]；馮瑩和趙旭東基于齊美爾（Georg Simmel）的現代性理論，剖析大眾接納社會心理服務背后的心理源泉[13]。

其次是拓展了社會心理服務研究對象。早期的社會心理服務研究主要關注普通大眾群體，后來的研究逐漸加強了對少數民族地區(qū)、農村地區(qū)和老弱病殘等弱勢群體社會心理服務需求特異性的關注。例如，王曉剛等認為，少數民族地區(qū)社會心理服務建設應當關注民族團結、與民族文化相銜接以及增強少數民族社會共同體認同等多個方面[14]；管健和杭寧倡導少數民族地區(qū)社會心理服務體系建設應當以心理健康服務體系為基石，應利用基于大數據和社區(qū)的線上、線下社會心理服務平臺，微觀促進個體心理健康，中觀培育理性平和的民族心態(tài)，宏觀鑄牢中華民族共同體意識[15]；苗芃認為老年人社會心理服務存在重視程度不夠、建設定位不清、學理支撐不強、專業(yè)人才不足和體制機制不順五大結構性問題，需要全方位、多維度推進老年人社會心理服務體系建設[16]。

最后是反思了社會心理服務體系的政策執(zhí)行情況。例如，池麗萍和辛自強通過對12 個社會心理服務聯(lián)系點的網絡文本進行分析，認為社會心理服務建設“心理健康”和“風險防控”傾向嚴重，脫離社會心理服務的治理內涵[17]；林穎和蔣俊杰通過對長寧區(qū)進行個案分析，認為長寧區(qū)的社會心理服務定位混亂[18]；伍麟和劉天元對河南某縣的調查研究發(fā)現，社會心理服務面臨政府購買服務的窘境和技術下鄉(xiāng)“水土不服”、政府雇員游離在外、橫向縣直部門間嵌入不足、精英俘獲有限資源、平臺建設趨向“攤大餅”的困境，妨礙了社會心理服務的有效展開[19]；王山和蘭慶慶對河南省西平縣信訪中心的調研走訪發(fā)現，社會心理服務體系能夠幫助信訪工作服務化、客觀化、整體化，但是也存在道德風險、目標異化、工具失靈的困境[20]。

所有這些研究為學界和政府了解社會心理服務體系建設的運行情況提供了很有價值的經驗提煉和理論反思，但它們對社會心理服務試點地區(qū)的關注仍較為零散，多限于對某一地區(qū)或某幾個地區(qū)的經驗總結，未能對社會心理服務建設的整體樣態(tài)進行完整的闡釋。而按照《試點工作方案》的要求，2021 年是“社會心理服務體系建設”收官之年。總結試點城市的工作經驗，分析社會心理服務體系建設的有效做法與存在問題，是進一步改進這一體系建設、不斷提升社會治理水平的必要一環(huán)。但根據公開資料，目前除了國家衛(wèi)生健康委員會公開表彰的幾個國家試點城市之外，其余各個試點地區(qū)的建設實踐尚未得到學界的廣泛關注和全面總結，且其實際工作成效的總結仍存在數據不完善、不公開、不系統(tǒng)等問題，在一定程度上造成了試點經驗總結的困難，也影響了學術探討的深入開展。

不過，多數試點地區(qū)在推進這一體系伊始，都曾公開發(fā)布過專門的政策文件。作為政府治理理念的顯性表述，政策文本為我們了解各地的工作思路和具體舉措的異同提供了相對可靠的依據。為此，本研究擬通過搜集試點地區(qū)在政府網站發(fā)布的社會心理服務試點政策，并從政策特征和功能定位兩個方面分析試點地區(qū)開展社會心理服務體系建設的總體特征，以期為社會心理服務體系試點工作的推進情況提供一個初步的經驗總結，并在此基礎上展開學理分析。

一、研究方法

本研究采用內容分析法，通過收集試點地區(qū)公開發(fā)布的政策文本，對政策內容進行梳理，形成研究結果。

（一）政策文件獲取與處理方法

首先，采用關鍵詞“社會心理服務”，在中國知網、北大法寶網站、社會心理服務體系建設試點城市的政府信息化平臺網站及其下轄衛(wèi)生健康部門、民政部門、教育部門的政府平臺網站進行搜索；其次，采用關鍵詞“心理”“精神衛(wèi)生”，在社會心理服務體系建設試點城市的政府信息化平臺網站及其下轄衛(wèi)生健康部門、民政部門、教育部門的政府平臺網站進行搜索，對收集到的政策文件進行飽和度驗證。

對通過上述方法得到的試點地區(qū)的政策文本按如下方式進行篩選：（1）政策文本具有相應的發(fā)文機關和文號，如果沒有明確標注發(fā)文機關和文號，也應該在正文中出現明顯識別的發(fā)文機關；（2）社會心理服務政策文件的發(fā)表時間為2018 年1 月1 日至2021 年12 月31 日，對心理健康服務政策文件和精神衛(wèi)生服務政策文件的發(fā)表時間不做要求；（3）政策文本應該包含關鍵詞的主要內容，而不是僅僅被提到。以國家衛(wèi)生健康委員會于2020 年發(fā)布的《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關于印發(fā)社會心理服務體系建設試點地區(qū)基層人員培訓方案的通知》為例，該文件主要涉及培訓對象、培訓目標、培訓原則和方法、培訓內容和培訓考核方式五大內容，并不適合進行政策內容的分析。在保證研究客觀、準確的前提下，舍棄此類政策文件。

（二）政策文件數量與地區(qū)分布

通過以上步驟，最終獲得試點城市政策文件39 份，涉及國家級試點城市28 個①、省級行政單位4 個。在各試點城市中，除了北京市（4份）、安徽省滁州市（3 份）、海南省三亞市（2 份）外，其余城市均只檢索到1份政策文件。需要說明的是，根據《試點工作方案》及后續(xù)文件，社會心理服務國家試點地區(qū)共有57個。但在檢索過程中發(fā)現，福建省、廣東省、內蒙古自治區(qū)、山東省省級行政單位作為試點城市所在區(qū)域的最高行政單位，曾頒發(fā)專門的政策文件用以指導地方試點的建設，故納入該省級行政單位的文件作為文本分析對象。

（三）政策文本分析內容

對上述39 份政策文件，本研究從政策發(fā)文特征、政策目標、政策舉措三個方面進行具體分析，以探究政府的內在治理理念，主要分析內容包括文件的發(fā)文機關，文件的指導思想和工作目標，平臺建設、服務對象與服務內容、人才培育的具體政策等。

二、試點地區(qū)社會心理服務體系建設的政策特征

（一）政策發(fā)文特征

1.發(fā)文機關

發(fā)文機關是發(fā)出正式文件的黨政部門，社會心理服務政策文件多以多個黨政主體聯(lián)合發(fā)文的形式發(fā)布文件。國家層面發(fā)布的四份文件均以國家衛(wèi)生健康委員會和中央政法委為主，其他部門協(xié)調配合?！对圏c工作方案》也明確規(guī)定了省級部門以“衛(wèi)生健康委和政法委”雙牽頭，協(xié)調其他部門參與本省試點單位的選拔和評估。但是，并非所有的省級政策文件均嚴格按照這一模式進行發(fā)文。發(fā)文機構的順序位次，其實已經意味著各級試點城市對社會心理服務體系建設存在著治理理念上的差異。

試點城市中，社會心理服務體系多以聯(lián)合發(fā)文的形式出現，但也存在獨立發(fā)文的現象。在28 個試點城市當中，有17 個城市進行聯(lián)合發(fā)文（表1）。其中，以“衛(wèi)生健康委和政法委”雙牽頭發(fā)文的有11 個城市；其他6 個城市中，滁州市、龍巖市和棗莊市這3個試點城市均采用市委辦公室、市人民政府辦公室聯(lián)合發(fā)文的形式，柳州市由衛(wèi)計委和綜治委聯(lián)合發(fā)文，紹興市由衛(wèi)生健康委和宣傳部牽頭，太原市由民政局和婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)文。在11 個獨立發(fā)文的試點城市中，以“人民政府辦公室”為發(fā)文主體的城市有8個，成立專門的社會心理服務體系試點工作領導小組的試點城市有1 個，其余3 個是鄂爾多斯市的教育體育局、深圳市的民政局和新鄉(xiāng)市的衛(wèi)生健康委。

表1 社會心理服務體系試點城市發(fā)文方式及發(fā)文特點表

聯(lián)合發(fā)文的試點城市主要以衛(wèi)生健康委和政法委雙牽頭、黨委和政府辦公室聯(lián)合發(fā)文為主，獨立發(fā)文的試點城市主要以各試點城市的人民政府辦公室為發(fā)文主體。與2016年確定的12 個社會心理服務體系建設聯(lián)系點相比，綜治辦不再作為獨立的牽頭部門，更多的試點城市落實了“黨委領導、政府主導”模式。即便是以專項試點工作領導小組作為發(fā)文主體的滁州市和三亞市，兩地領導小組的組長分別是滁州市委副書記兼市長和三亞市分管副市長，也符合黨委領導的工作特征。

2.參照文件

參照文件是發(fā)文機關制定本機關文件時所依據的上級機關的正式文件。試點城市在制定《社會心理服務體系建設實施方案》時，參照文件有《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》《關于加強心理健康服務的指導意見》《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》。但是，并不是所有試點城市全部參照以上文件，部分城市在制定本級政策文件時，在參照文件方面存在差異。在32 個省市中，明確提到參照文件的有20個，以《關于印發(fā)全國社會心理服務體系建設試點工作方案的通知》為單一參照文件的省份有12個，將《關于加強心理健康服務的指導意見》作為參照文件的省市有4個，福建省、江門市、柳州市、煙臺市還將精神衛(wèi)生相關法律法規(guī)作為參照文件（表2）。參照文件選擇的不同，也體現出各地所側重的社會心理服務體系建設重點導向的不同。

表2 社會心理服務體系試點省市參照文件表

（二）政策目標

1.指導思想

指導思想是發(fā)文機關在制定政策文件時所遵循的準則，反映了政策制定者對政策的總體定位和政策偏好。在政策文件中，一般以“指導思想”為標題，出現于文件的首段?！对圏c工作方案》提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”。因此，“創(chuàng)新治理模式，融入社會治理現代化”是試點城市共同的指導思想。這實質上決定了社會心理服務作為社會治理任務而非健康治理任務的基本政策定位。

2.工作目標

試點城市普遍采用目標管理的方式，設置具體的工作指標。以工作指標的形式倒逼各級主管部門，以調動行政資源實現政策目標，是常見的治理策略。在《關于印發(fā)全國社會心理服務體系建設試點地區(qū)名單及2019年重點工作任務的通知》中，試點城市的任務主要集中于四個方面：基層社會心理服務平臺建設、學生心理健康服務網絡建設、員工心理健康服務網絡建設和醫(yī)療機構心理健康服務建設。除了這4 個方面的硬性指標外，有12 個試點城市將加強嚴重精神障礙患者管理作為工作目標，并提出了患者報告率、服藥率、治療率等具體指標；有4個試點城市將完善嚴重精神障礙患者社區(qū)康復機構建設作為工作目標；有9個試點城市將培育社會心理服務機構作為工作目標；有6個試點城市將組建心理危機干預隊伍作為工作目標。其中，各地政法委和衛(wèi)生健康委負責嚴重精神障礙患者管理工作和社區(qū)康復機構的建設，衛(wèi)生健康委主管社會心理服務機構、心理危機干預隊伍的組建和培育工作。

（三）政策舉措

1.網絡建設

試點地區(qū)按照中央政策文件要求，在社區(qū)、教育系統(tǒng)、企事業(yè)單位建立了基層社會心理服務平臺、學校心理健康服務網絡、企事業(yè)單位員工心理健康服務網絡，并且有15 個試點城市建設心理援助平臺，有13 個試點地區(qū)建設心理健康宣傳網絡（平臺），4 個試點城市建立社會心理服務網絡信息化平臺，3 個試點城市建設心理危機干預平臺，杭州市和自貢市建立了針對嚴重精神障礙患者的綜合管理網絡，合肥市建立了未成年人心理服務平臺和特殊人群心理服務網絡（表3）。

表3 試點城市網絡建設

2.服務對象和服務內容

在社會心理服務和心理健康服務的政策文件中，所規(guī)定的服務對象和服務內容的范圍存在著差異。社會心理服務的服務對象包括普通人群、特殊人群、重點人群、危機人群、心理行為問題人群和嚴重精神障礙患者六類。其中，特殊人群指對社會治安具有潛在威脅的人員，包括吸毒人員、服刑人員等；重點人群包括老年人、殘疾人、孕婦、兒童等弱勢群體；危機人群是高危職業(yè)或者遭遇重大災害后需要進行心理干預的人群。而心理健康服務的服務對象只包括普通人群、重點人群、特殊人群和嚴重精神障礙患者。

可見，社會心理服務所規(guī)定的服務對象的范圍要廣于心理健康服務，其所包含的具體人員類別也更多。以普通人群為例，社會心理服務涵蓋社區(qū)居民、職業(yè)群體、學生和教師、就醫(yī)患者和家屬四類，而心理健康服務在普通人群中只針對職業(yè)群體和教育系統(tǒng)內青少年開展心理健康服務。兩者在服務內容上的差異還表現在社會心理服務的矛盾調解不局限于婚姻家庭調解服務，而是通過組建矛盾調解小組主動進行矛盾摸排，將服務對象從家庭拓展到更大場域的社區(qū)，體現了服務性質從輔導到治理的轉變，也進一步突出了行政資源的主動參與作用。

3.人才培育

人才培育是指試點地區(qū)組建社會心理服務隊伍時所依據的工作方式。社會心理服務隊伍大致包含專職隊伍、兼職隊伍和志愿者隊伍三類。其中，專職隊伍主要由心理學專業(yè)和社會工作專業(yè)人才組成。根據《試點工作方案》，試點地區(qū)可以通過引進心理學專業(yè)、社會工作專業(yè)人才以及對社會工作專業(yè)人員開展心理學和精神衛(wèi)生知識培訓的方式拓展社會心理服務專職隊伍。例如，寶雞市明確通過“招聘心理學專業(yè)人才”“招錄教師、醫(yī)生時增加心理學專業(yè)比例”擴充專職隊伍建設。有24 個試點地區(qū)落實了這一方案；有17 個試點地區(qū)組建了由村（社區(qū)）“兩委”成員、網格員、精神疾病防治醫(yī)生等組成的兼職隊伍，針對病情不穩(wěn)定的嚴重精神障礙患者進行個案管理；還有27 個試點地區(qū)鼓勵心理咨詢師、醫(yī)務工作者、高校心理教師、心理專業(yè)學生加入志愿者隊伍，開展心理健康知識宣講、心理咨詢等服務。從整體上看，對心理學相關的專業(yè)人才需求是第一位的，即使不是心理學專業(yè)出身的人才，也要求他們在從事社會心理服務時掌握一定的心理疏導、心理輔導和心理健康篩查的技能。

三、試點地區(qū)社會心理服務體系建設的功能定位

與之前的社會心理服務聯(lián)系點的工作相比，2018 年開始的社會心理服務體系試點建設的治理邏輯與試點實踐更具整合性。這一整合性開始于黨政領導、部門協(xié)同、社會參與、行政監(jiān)督的制度設計，貫穿于試點地區(qū)針對六類人群（普通人群、重點人群、特殊人群、危機人群、心理行為問題人群、嚴重精神障礙患者）所開展的服務與管理，從而發(fā)揮社會心理服務體系作為協(xié)作工具、治療工具和行政工具的三重治理功能。這種整合性治理不僅需要社會心理服務單向嵌入矛盾化解的平安中國建設，將矛盾處理的關卡前置，還需要社會心理服務高標準完成心理健康服務的工作目標，構建工作機制，從而形成高效、常態(tài)化的治理網絡。以下將通過分析收集到的試點城市39 份政策文本，從制度設計和治理功能兩大方面分析試點地區(qū)對社會心理服務的功能定位。

（一）社會心理服務體系的制度設計

社會心理服務體系的制度設計是指國家對社會心理服務的組織結構和工作機制的安排，反映了多元主體之間的互動模式。社會心理服務的行動主體包含負責統(tǒng)籌試點任務推進的黨政領導小組、以政法委和衛(wèi)生健康委為主的部門分工和部門協(xié)作、以政府主導形成的社會服務機構和社會服務團隊、以地方政府內部評估和中央評估相結合的督導評估體系。四類主體在社會心理服務建設這一場域內組成了權責明晰的領導機制、推動機制、供給機制和評估機制，并在組織內部形成了21種工作機制，通過整合多領域的資源，構建多元主體的合作治理模式（表4）。其具體特征如下：

表4 社會心理服務體系建設的制度設計

一是自上而下的領導機制。試點城市通過成立由市領導擔任組長的領導小組，召開試點啟動會議，并且研究建立本級試點建設名單，制定實施計劃，將試點任務進行條塊化細分，由多個部門進行牽頭完成。同時，成立領導聯(lián)席會議制度，在規(guī)定時間內召開經驗總結會議，部署每一時間節(jié)點內的試點任務。多個試點城市通過設置省級、市級、縣級試點地區(qū)，以試點的方式推動方案的完成。

二是部門協(xié)作的推動機制。以各級衛(wèi)生健康委和政法委為主的任務行動部門兼具社會管理和社會服務的雙重角色。作為社會管理者，以各級政法委為主，針對特殊人群和嚴重精神障礙患者實施直接管理，通過建立心理溝通機制、個案管理，將管理的觸角細化到個人。作為社會服務者，以衛(wèi)生健康委為主，通過購買服務、項目吸引的方式培育提供各類社會心理服務的機構，以“三社聯(lián)動”“四社聯(lián)動”“校社合作”“三位一體幫扶體系”的形式，充分保障社會組織參與心理服務供給，設計專項崗位、招聘政策傾斜的方式引入心理學專業(yè)和社會工作專業(yè)為主的專業(yè)人員，將社會心理服務建設作為政府部門發(fā)展規(guī)劃，提升社會心理服務政策的優(yōu)先級，制定推動機構發(fā)展和吸引專業(yè)人員的政策和標準。行動部門通過精細化的社會管理嚴控社會治安的紅線，發(fā)揮“防治和穩(wěn)治”的社會治理作用，同時作為社會心理的服務推動者，動用行政資源，全方位健全服務供給，進而構建“橫向到邊、縱向到底”的服務網絡。

三是多重服務的供給機制。社會組織在政府部門的指導下開展服務供給，這又包括五類具體機制。第一類是心理健康宣傳教育機制。針對居民和職業(yè)群體進行公益講座、媒體宣傳在內的心理健康知識科普，在教育系統(tǒng)內部則分年齡段為學生提供心理健康教育課程。第二類是系統(tǒng)化的危機干預機制。對遭受生活負面事件和處于危機狀態(tài)的人群，提供包括援助、評估、咨詢、治療在內的系統(tǒng)化心理服務。第三類是矛盾排查機制。包括矛盾沖突排查、心理危機排查、心理問題排查，由社會工作者、網格員、心理健康工作者等負責。第四類是專業(yè)培訓機制。培訓包括人員培訓和機構培訓。人員培訓是指對醫(yī)務人員、教師、干部、基層從事心理援助、心理疏導、心理咨詢專業(yè)人員的技能培訓和繼續(xù)教育；機構培訓是指通過建立社會組織孵化基地的形式，培育和管理以心理健康服務為重點的專業(yè)社會組織。第五類是機構合作機制。從事心理咨詢和心理援助的社會組織機構接受專業(yè)精神衛(wèi)生機構的指導，并與行業(yè)協(xié)會等地方組織共同構筑機構合作的心理防線。通過這五類工作機制，可有力地保障社會心理服務的有效供給。

四是雙層考核的評估機制。試點城市通過中央和本部門考核的雙層考核，保障試點方案的穩(wěn)步落實。具體而言，試點城市的評估考核存在三種工作機制：目標管理機制、監(jiān)督管理機制和聯(lián)合督導機制。其中，目標管理機制和聯(lián)合督導機制由中央和地方共同考核，監(jiān)督管理機制則由試點城市衛(wèi)生健康委和政法委的聯(lián)合評估為主。目標管理機制通過設置硬性指標來規(guī)定政府的具體任務。中央規(guī)定了工作指標建成率，試點城市在中央規(guī)定的基礎上，設置了本試點的指標建成率。中央規(guī)定的指標包括基礎設施建成率、教師配備數量、心理門診的開設率、知識知曉率、嚴重精神障礙患者的康復率、居家服務覆蓋率、患者規(guī)范管理率、患者治療率、精神分裂癥治療率。試點城市在此基礎上還規(guī)定了心理健康服務覆蓋率、心理健康教育次數、公益講座次數、科普宣講次數、綜合管理小組建成率、綜合管理指標完成率、藥費報銷比例。聯(lián)合督導機制也存在中央和地方雙層考核方式。試點驗收工作先由地方政法委和衛(wèi)生健康委員會對本級試點建設進行自評，隨后由中央政法委和國家衛(wèi)生健康委員會負責對試點地區(qū)進行督導調研。監(jiān)督管理機制包括對專業(yè)機構的在冊管理、對社會心理服務的質量監(jiān)管、社會心理服務從業(yè)人員的服務監(jiān)管，用以規(guī)范社會心理服務機構和人員的發(fā)展。

（二）社會心理服務體系的治理功能

社會心理服務體系建設是推動國家治理體系與治理能力現代化的重要方式。試點城市的政策實踐已充分表明地方政府意在將社會心理服務體系建設作為強化社會治理的協(xié)作功能、提升個體心理健康水平的保障功能、推動政策目標實現的行政功能的三重治理功能。

1.強化社會治理的協(xié)作功能

社會心理服務體系的試點建設客觀上豐富了基層矛盾化解的技術手段。例如，河南省駐馬店市西平縣作為社會心理服務體系試點建設首批聯(lián)系點之一，已經將社會心理服務嵌入到基層信訪工作當中，通過心理評估和心理疏導等技術解決上訪人員的社會心理訴求[21]。通過把社會心理服務導入信訪工作的全過程，西平縣連續(xù)四年獲評“全省信訪工作先進縣”，其工作經驗被稱為“西平模式”而得到廣泛關注。駐馬店市也由此成為2020 年國家衛(wèi)健委表揚的5個試點城市之一，其評語為“將心理服務融入基層治理，推動形成理性平和的社會心態(tài)，有效化解社會矛盾”，而其他4個試點城市（浙江省嘉興市、湖北省武漢市、廣東省深圳市、四川省自貢市）的表揚重點都在于心理健康服務內容或相關政策保障力度[22]。這類技術嵌入性一方面將矛盾處理的節(jié)點提前，另一方面則推動了政府在解決現實矛盾的過程中更加關注人民群眾的心理訴求。試點城市也明確了這一工作模式，并成立負責矛盾摸排的專業(yè)工作團隊，及時發(fā)現各類矛盾問題。

但對試點城市的政策文本分析發(fā)現，多數試點地區(qū)實際上更加強調另一種工作模式。除中央政策規(guī)定的“掌握（居民）社會心理需求”“建立社會心理服務電子檔案”“摸排各類矛盾問題”外，福建省還增加了“定期篩查心理問題易感人群”；長春市明確提出“掌握有心理問題的高危人群及突發(fā)事件苗頭”，與“摸排各類矛盾糾紛問題，及時化解”的矛盾糾紛處理模式并列討論；三亞市主張以心理干預化解醫(yī)患矛盾糾紛。多個試點城市提出心理健康教育、心理援助、心理評估、心理治療的多技術銜接，從而形成心理問題排查到心理問題處置的全流程管理的技術整合。這一工作模式的根本目的在于預防和減少由心理問題引發(fā)的極端事件的發(fā)生?？梢钥闯?，這兩類工作模式都存在及早發(fā)現問題的工作設置，但是在工作流程上卻截然不同。前者在于將心理評估等技術手段嵌入傳統(tǒng)的矛盾糾紛處理模式，后者則專注于采用專業(yè)的心理學技術手段，建立完善的心理干預工作機制。

同時，試點城市維護社會穩(wěn)定的另一個主要工作對象是嚴重精神障礙患者。試點地區(qū)通過成立綜合管理小組，嚴控精神障礙患者發(fā)生肇事肇禍案件。針對該群體的治理手段，延續(xù)了社會管理的方式，由綜治辦、衛(wèi)生健康委、公安局等多部門共同組建管理小組，并規(guī)定了進行登記報告、服藥管理等具有管理性質的服務措施，以心理支持和疏導的心理服務發(fā)揮著補充性的作用，在進行救助的同時重點還是針對嚴重精神障礙患者的管控。不同于矛盾化解的技術嵌入模式，該模式并未強調將矛盾處理的技術節(jié)點前置，而是發(fā)揮心理服務的客觀評估作用，用以加強服務對象的管理。因此，該工作模式可以視為綜合管理的技術嵌入模式。這一治理功能視角下的社會心理服務體系建設的各類要素詳見表5。

表5 發(fā)揮協(xié)作功能的社會心理服務體系建設

2.提升個體心理健康水平的保障功能

保證多樣化心理健康服務的供給是試點城市促進良好社會心態(tài)形成的實踐途徑。多個試點城市明確提出“心理相關疾病上升勢頭緩解”“消除歧視”“減少負面情緒”等工作目標。在專業(yè)隊伍建設方面，努力完善心理健康教師隊伍、心理危機干預隊伍、心理援助隊伍，引進心理學專業(yè)人才，對社會工作專業(yè)人員、精神科醫(yī)生進行心理咨詢培訓。在“將健康融入一切政策”的號召下，試點地區(qū)的政策文件也呈現出“心理健康融入一切政策”的趨勢。多個試點城市通過采用“政策融入”的方式，確保心理健康服務融入保健服務、融入干部培訓體系、融入群眾文化服務、融入思想政治工作。即使在建設指標上，也以“咨詢室建成率、心理健康教師配備率、心理健康知識知曉率”等量化指標衡量社會心理服務的建設成效。

在試點城市心理健康建設路徑下，社會心理服務發(fā)揮著心理預防工具、心理評估工具、心理治療工具和心理重建工具四類功能。試點城市通過對社區(qū)居民、學生和教師、企事業(yè)單位員工開展科教宣傳服務和心理調適服務，提升自身的心理健康認知水平；注重對從事特種行業(yè)人群開展心理評估，防止產生心理問題；對已經產生心理問題的心理行為異常人群和嚴重精神障礙患者，提供規(guī)范化的心理咨詢和心理治療服務，防止心理問題演化為極端的社會問題；對重點人群、危機人群和特殊人群開展應急心理危機干預、心理疏導和心理援助服務，在減少極端行為產生的同時，幫助他們重新適應社會。

試點城市心理健康建設路徑本質上維護和改善了不同群體中個體的心理健康水平，能夠保障心理健康服務的規(guī)范化、正?；?、多樣化開展，但是并不必然達到政策制定者所期望達到的政策目標。心理健康與極端行為的發(fā)生之間并不呈現必然的聯(lián)系，尚不能從實證層面推斷群體的心理健康水平與極端行為發(fā)生頻率之間的因果關聯(lián)。極端案例的發(fā)生往往有多種不確定性和個體的突變性，而心理健康服務的工作即使提升了群體的整體健康水平，也難以確保小部分極端個案的出現并造成重大的社會治安案件。因此，“通過心理健康促進社會平安”的做法，其實更多是一種基于愿景驅動的治理行為，而非已經得到事實確證的經驗方法總結。這一治理功能視角下的社會心理服務體系建設的各類要素詳見表6。

表6 發(fā)揮保障功能的社會心理服務體系建設

3.推動政策目標實現的行政功能

試點城市的社會心理服務政策還承擔著其他相關的政策任務。這些政策體現在《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《關于加快精神障礙社區(qū)康復服務發(fā)展的意見》《關于加強心理健康服務的指導意見》和《國家衛(wèi)生健康委辦公廳關于探索開展抑郁癥、老年癡呆防治特色服務工作的通知》等文件中（表7）。試點城市社會心理服務政策規(guī)定的政策目標有“心理健康素養(yǎng)”“對抑郁癥、焦慮癥等常見精神障礙和心理行為問題的干預”“嚴重精神障礙患者報告登記和救治救助管理”“精神障礙社區(qū)康復服務”“常見精神障礙防治和心理行為問題識別干預水平顯著提高”“開展精神障礙社區(qū)康復服務”“居家患者接受社區(qū)康復服務”“家庭醫(yī)生簽約服務”和“個案管理”。這些政策功能通常是對既往政策任務的銜接和拓展，且多偏重健康治理領域。這既可視為社會心理服務體系建設過程對已有治理功能的繼承，也可視為一種政策措施方面的“因循”，即在未能明確找到創(chuàng)新性措施的情況下，通過吸收既有政策中的工作要求作為新政策文本中的組成內容，從而在形式上滿足政策創(chuàng)新的要求。

表7 試點地區(qū)社會心理服務體系建設擬落實的中央政策文件

四、邁向高質量發(fā)展的社會心理服務體系建設

本研究對32個社會心理服務體系建設試點地區(qū)的政策文本，采用內容分析法，從政策特征和功能定位兩個方面，嘗試分析試點地區(qū)開展社會心理服務體系建設的總體特征。這為我們更全面了解社會心理服務體系建設的整體情況提供了一個基于政策文本分析的依據。

（一）社會心理服務體系試點建設方式的總結與不足

分析結果發(fā)現，在政策特征方面，試點地區(qū)的政策發(fā)文特征表明試點地區(qū)普遍采用黨委領導、政府主導的治理格局，政法委是各級黨委領導的職能部門；衛(wèi)生健康委員會是衛(wèi)生健康政策的制定和實施者，也是各級政府部門的主要組成部門，政法委和衛(wèi)生健康委雙牽頭的工作模式是黨委領導、政府主導的具體體現。試點地區(qū)的政策目標繼承了中央政策文件的規(guī)定，統(tǒng)一體現了“治理能力現代化”的指導思想和打造基層社區(qū)、學校、企事業(yè)單位、醫(yī)療機構四大網絡體系的政策目標。在政策舉措方面，試點地區(qū)的服務網絡平臺建設主要圍繞宣傳平臺和援助平臺開展，同時根據人群心理健康水平為不同服務對象提供層級心理健康服務，引入心理學、社會工作專業(yè)人才，作為打造服務能力的主要手段。在功能定位方面，試點地區(qū)通過制度設計構建了多元主體的合作治理模式，同時發(fā)揮社會心理服務三重治理功能。其中，政法委主導下的社會心理服務發(fā)揮促進社會治理的協(xié)作功能；衛(wèi)生健康委員會主導的社會心理服務具有心理預防、心理評估、心理治療和心理重建的心理保障效果，發(fā)揮保障功能。社會心理服務作為一種行政工具，推動了其他政策文件的落實，具有積極的政策推進功能?？傮w上看，試點地區(qū)正在構建起以“治理空間—治理能力”為主軸的政府主導、多方參與的社會心理服務體系建設格局，是推進社會治理現代化、精細化、人性化的重要政策實踐。

但是，當下試點地區(qū)的整體建設目標與社會心態(tài)培育的愿景仍存在一定差距。試點地區(qū)采用網絡建設和人才培育作為主要建設手段，初步在全社會范圍內形成了提升心理健康、重視社會心態(tài)的治理場域，為處于起步階段的社會心理服務體系積累了一定經驗。但是，試點地區(qū)的政策目標更多關注“如何搭建體系框架”這一從無到有的體系建構問題，還未能就“如何發(fā)揮體系效能”提供具有足夠說服力和可供全面推廣的試點經驗。在實際的落實過程中，還需要更加有效地盤活資源，防止由于資源閑置造成的治理失靈。同時，還應重視將已初步匯聚的治理資源轉化為促進國民精神文明高質量提升、鏈接國家現代化治理資源的重要渠道，從而為實現“培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”創(chuàng)造更為有利的條件。

（二）發(fā)展高質量社會心理服務體系的建議

社會心理服務政策蘊含了“平安中國”與“健康中國”兩種發(fā)展理念，社會心理服務體系建設是這兩種理念的具體實踐，表現在社會心理服務體系強化社會治理、提升個體心理健康水平兩個方面。在平安治理的理念當中，社會心理服務體系本應承擔對“安樂”的關注，進一步提升“平安中國”的高質量發(fā)展[23]。但是試點地區(qū)的社會心理服務體系建設通過“心理問題排查”“心理問題處置”“心理疏導”等方式，掌握心理問題防控的主動權、建立高效銜接的協(xié)作機制，實質上落實以“安定”為特色的政策安排，關注個體層面外部力量的介入和疏導。試點地區(qū)對“健康中國”戰(zhàn)略的落實也同樣強調個體層面，社會心理服務體系的心理預防、心理評估、心理治療和心理重建功能，既希望提升個體在情緒調節(jié)、壓力管理等方面的心理調適能力，也注重評估個體的心理健康狀態(tài)，及時提供心理援助，防范心理問題。

同時，政府對個體層面的精細治理雖然能夠增強治理的靈活性和有效性，但是也會增加地方政府的隱性治理成本。在缺乏有效市場回應的現實條件下，可能會演化為一種治理負擔，加劇地方政府主導的“大政府”角色。這會在實質上與“共建共治共享”的社會治理理念相違背。其實，良性社會心態(tài)的達成離不開非政府層面的社會資源融入。社會心理服務體系建設應當注重提升社會整體的精神文明水平，從而形成抵抗心理疾病的心理資本、文化資本和社會資本，通過建立人與人之間穩(wěn)定的情感聯(lián)結、互幫互助的鄰里關系，充分激發(fā)群眾的內生力量，形成社會心理的安全屏障。

另外，試點地區(qū)社會心理服務體系建設的鋪開，促使地方政府在學校、企事業(yè)單位、社區(qū)、醫(yī)院建立起包含心理輔導室和心理健康服務團隊在內的完整的服務資源。但如果這些資源僅僅是用于進行心理咨詢意義上的心理健康服務，而不能承接更多的社會心理功能，就很容易“空殼化”，造成所謂的社會心理服務中心只是為了完成政策要求而掛牌、后面只用來給社區(qū)居民測量血糖、血壓[24]。因此，這一體系應當更為積極地融入我國當下的社會治理體系當中，全面鏈接國家現代化治理資源，發(fā)揮社會心理服務體系在應急管理[25]、民族共同體意識[26]等領域的創(chuàng)新性功能。在此過程中，還需要審慎對待社會心理服務體系對心理咨詢和心理衛(wèi)生的專業(yè)倫理限制，探索利用心理評估技術從事社會安全和穩(wěn)定風險排查等基層社會治理的工作，以便更為合理滿足地方政府對中國式的社會心理服務、而非西方式的心理咨詢技術的治理期待。

對社會心理服務體系的建設成效，不能只基于政策文本加以衡量，還需要通過對各工作指標的完成率及人民群眾所實際體驗到的獲得感才能做出最終判斷。這還有待于更多官方數據的整理與公開才能完成。在此基礎上，未來研究可進一步挖掘試點地區(qū)治理理念的歷史根源，尋找更多能與社會心理服務的治理愿景相契合的實務工作切入點，助力社會心理服務體系建設高質量發(fā)展。

注釋：

①具體如下：安徽省滁州市、合肥市、蕪湖市，北京市，福建省龍巖市，甘肅省天水市，廣東省深圳市、江門市，廣西壯族自治區(qū)柳州市，海南省三亞市，河南省新鄉(xiāng)市，湖北省武漢市，湖南省長沙市，吉林省長春市，內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市，寧夏回族自治區(qū)銀川市，山東省煙臺市、棗莊市，山西省太原市、運城市，陜西省寶雞市，上海市，四川省綿陽市、自貢市，天津市，浙江省杭州市、紹興市，重慶市。