王 芳 張 超 黃梅銀 朱學(xué)坤 連芷萱 馬 鑫 姚汝婧 劉清民 張 鑫

（1.南開大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會治理研究中心 天津 300071）

（2.南開大學(xué)商學(xué)院信息資源管理系 天津 300071）

數(shù)據(jù)與智能技術(shù)的應(yīng)用有力助推制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇埽瑸橹袊浆F(xiàn)代化發(fā)展注入了新的活力。為了深入探討數(shù)據(jù)賦能政府治理的理論機理、實踐應(yīng)用與未來發(fā)展方向，“2023 數(shù)據(jù)賦能政府治理評價指數(shù)”發(fā)布暨數(shù)智治理學(xué)術(shù)研討會于2023 年5 月20日-21 日在南開大學(xué)舉行。來自高校、政府、企事業(yè)單位的200 余位專家學(xué)者、主管領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)人員和學(xué)生參加了會議。會上，南開大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會治理研究中心主任王芳教授發(fā)布了2023“數(shù)據(jù)賦能政府治理評價指數(shù)”。該指數(shù)已經(jīng)連續(xù)五年發(fā)布，從社會治理、公共服務(wù)、保障支撐和公眾參與四個維度對我國76 個城市數(shù)據(jù)賦能政府治理的最新進展進行評估，以期促進城市政府應(yīng)用數(shù)據(jù)與智能技術(shù)提升治理效能。2019 年，該報告以“大數(shù)據(jù)提升政府治理效能”為主題，首次由南開大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會治理研究中心與大數(shù)據(jù)提升政府治理能力國家實驗室在中國國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會（貴陽）上聯(lián)合發(fā)布［1］。2023 年評估報告以“中國式現(xiàn)代化情境下智能、活力與包容的數(shù)字治理”為主題，揭示了數(shù)智技術(shù)的應(yīng)用與中國式現(xiàn)代化發(fā)展在理論內(nèi)涵上的共通之處。指數(shù)發(fā)布后，來自美國馬薩諸塞大學(xué)阿默斯特分校的Jane Fountain 教授等近20 位國內(nèi)外知名專家學(xué)者就數(shù)智治理相關(guān)問題展開跨學(xué)科研討，取得了豐富的學(xué)術(shù)成果。本文總結(jié)提煉并系統(tǒng)呈現(xiàn)與會專家發(fā)言主要觀點，揭示了當(dāng)前相關(guān)領(lǐng)域的最新研究成果，以期推動政府?dāng)?shù)智治理的學(xué)術(shù)研究和社會實踐。

1 數(shù)智治理的內(nèi)涵、范式與發(fā)展邏輯

數(shù)智治理是當(dāng)前政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向，是釋放數(shù)據(jù)動能、發(fā)揮數(shù)據(jù)創(chuàng)新引擎作用的必要前提。數(shù)智治理是指治理主體運用數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)進行經(jīng)濟社會治理的過程。數(shù)據(jù)與智能技術(shù)的使用是數(shù)智治理的主要特征。數(shù)智技術(shù)的使用既可以帶來治理效能的提升，也帶來新的挑戰(zhàn)。此次會議中，來自中國人民大學(xué)的安小米教授、上海交通大學(xué)樊博教授、清華大學(xué)張楠教授、北京大學(xué)黃璜教授分別從數(shù)智治理的概念特征、數(shù)字治理的范式、數(shù)據(jù)賦能政府治理的路徑、數(shù)字政府的邏輯出發(fā)，分析政府?dāng)?shù)智治理的理論機理與動態(tài)演變規(guī)律，探討了信息與智能技術(shù)為政府治理帶來的機遇與挑戰(zhàn)，為提升數(shù)字政府治理水平、促進數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展貢獻了重要的理論觀點與實踐建議。

1.1 數(shù)智治理的概念特征

厘清數(shù)智治理的內(nèi)涵是進行相關(guān)研究和社會實踐的前提。安小米等通過系統(tǒng)調(diào)查三大國際標準組織的在線術(shù)語標準庫，共發(fā)現(xiàn)四個數(shù)據(jù)治理（data governance）定義［2］，在對其核心概念進行解構(gòu)的基礎(chǔ)上，提煉出數(shù)智治理的核心概念?！皵?shù)智治理”概念的國際共識包含三個方面：社會特征、主體特征與技術(shù)特征。社會特征強調(diào)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，利用顛覆性技術(shù)創(chuàng)造一個健康、宜居的數(shù)字未來社會；主體特征最重要的是以人為本的改進，強調(diào)公共、私人、民眾參與、伙伴關(guān)系和協(xié)作以及具有完整性、多樣性、包容性、主權(quán)性、無偏見、透明性的集體智慧；技術(shù)特征強調(diào)人機協(xié)同、個人權(quán)利得到保護，公共利益與價值的最大化必須要以負責(zé)任、值得信賴、安全和風(fēng)險管理的方式變革性地使用數(shù)據(jù)、信息、知識和技術(shù)。安小米提出，從技術(shù)、社會、主體三個維度來看，數(shù)智強調(diào)技術(shù)的應(yīng)用，治理強調(diào)各種主體的參與，特別是對變化可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險進行管理，而數(shù)智治理則包含了數(shù)字技術(shù)的使用與共同參與。

1.2 數(shù)字治理的兩種范式

數(shù)字治理是我國政府推進社會治理的核心模式，為理解數(shù)字治理的基本內(nèi)涵，需要梳理數(shù)字治理的發(fā)展邏輯與治理范式。數(shù)字治理指政府與社會、公眾等多元主體間以及政府部門之間以數(shù)據(jù)為客觀基礎(chǔ)，以公民意識為價值導(dǎo)向，利用信息數(shù)字化技術(shù)對原始數(shù)據(jù)進行收集、處理和利用的過程［3］。樊博提出數(shù)字治理包括無縫隙服務(wù)和大數(shù)據(jù)決策兩種范式。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)逐漸興起的過程中，需要面對以下兩個問題：（1）怎樣用數(shù)字治理推進無縫隙的管理服務(wù)；（2）怎樣用大數(shù)據(jù)推進智能化決策。第一種數(shù)字治理范式是把傳統(tǒng)政府職能式和層級式的架構(gòu)轉(zhuǎn)換成橫向整合和縱向整合的數(shù)字政府，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)開放、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。其核心問題在于軟層面而非技術(shù)層面，技術(shù)可以賦能，但是賦能要產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)式的推進，單個職能部門信息系統(tǒng)的建設(shè)不是數(shù)字化轉(zhuǎn)型，只有跨部門跨層級聯(lián)動、擴大數(shù)據(jù)共享范圍與業(yè)務(wù)協(xié)同范圍才是真正的數(shù)字化轉(zhuǎn)型；第二種是利用大數(shù)據(jù)進行決策。在實現(xiàn)數(shù)字治理的過程中會留下非常多的數(shù)字化痕跡，這些寶貴的財富絕對不能束之高閣，而應(yīng)當(dāng)應(yīng)用于大數(shù)據(jù)決策。他指出，傳統(tǒng)的量化分析是自頂向下，從理論到實證，但大數(shù)據(jù)分析恰恰是自底向上，從數(shù)據(jù)驅(qū)動的角度去分析各種各樣的問題。從技術(shù)到數(shù)據(jù)，為政府治理賦能，實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

1.3 數(shù)據(jù)賦能政府治理的分層思考

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)已成為推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動力、重塑國家競爭優(yōu)勢的新機遇、提升政府治理能力的新途徑［4］。與數(shù)字技術(shù)發(fā)展趨勢相關(guān)聯(lián)，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容經(jīng)歷了從內(nèi)部供給變革向供需互動、多元合作到整體智治的演變［5］。會上，張楠從技術(shù)工具創(chuàng)新、運作管理優(yōu)化、組織結(jié)構(gòu)重組、職能方式轉(zhuǎn)變和理念思維轉(zhuǎn)型等五個層次探討了數(shù)據(jù)賦能政府治理轉(zhuǎn)型。在這五個層次上，政府向下通過數(shù)據(jù)治理夯實數(shù)據(jù)賦能治理轉(zhuǎn)型的“底座”，向上通過政策決策范式轉(zhuǎn)變攀登政策智能的“塔尖”。在“向下”層次，數(shù)據(jù)治理是推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。從利用大數(shù)據(jù)來治理（“怎么用”）到對大數(shù)據(jù)進行治理（“怎么管”），我國已經(jīng)進行多方面探索。如全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，國家政策文件要求明確部門的數(shù)據(jù)職責(zé)，地方關(guān)于建立“政企協(xié)作”的數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系和“四定三權(quán)三監(jiān)管”的數(shù)據(jù)管理體系的探索等多個方面；在“向上”層次，大數(shù)據(jù)背景下政府決策面臨著動態(tài)性、非線性、混雜性等多方面挑戰(zhàn)，信息化和智能化是向上發(fā)展的重要方向。以中美貿(mào)易摩擦想定設(shè)立與推演場景為例，政府決策涉及政治、經(jīng)濟、文化等眾多影響因素，貿(mào)易摩擦的時間、沖突點等具有高度不確定性，談判與博弈策略空間復(fù)雜等多方面挑戰(zhàn)。張楠提出，運用前沿信息技術(shù)、智能技術(shù)與決策科學(xué)輔助政策制定、執(zhí)行和效果評估迫在眉睫。在原有數(shù)據(jù)賦能治理轉(zhuǎn)型的五個層次基礎(chǔ)上，可以從技術(shù)發(fā)展的迭代上升與政策決策水平優(yōu)化兩個視角將模型豐富為七個層次。

1.4 數(shù)字政府的邏輯與發(fā)展

信息技術(shù)的快速迭代不斷催生著政府治理模式變革，政府?dāng)?shù)字化、智能化運行成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐［6］。當(dāng)前，數(shù)字政府建設(shè)進入深度應(yīng)用階段，圍繞政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”，各地創(chuàng)新持續(xù)涌現(xiàn)，形成綜合場景和垂直場景雙向發(fā)力格局［7］。但仍面臨不少突出問題，機遇與挑戰(zhàn)并存。下一階段數(shù)字政府建設(shè)的重點和亮點有哪些?如何深入挖掘大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的價值進而賦能政府治理?值得深入探討。

黃璜針對上述問題，提出數(shù)字化轉(zhuǎn)型一般性框架：包含知識系統(tǒng)、溝通系統(tǒng)、協(xié)作系統(tǒng)、資源系統(tǒng)和工具系統(tǒng)五方面的技術(shù)系統(tǒng)，以及規(guī)則系統(tǒng)和目標系統(tǒng)兩方面的治理系統(tǒng)。技術(shù)主要解決政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所需要的運行知識、溝通機制、協(xié)同機制、工具和通用資源，治理主要進行規(guī)則制定和實現(xiàn)數(shù)字化目標。他指出，當(dāng)前數(shù)字政府系統(tǒng)不斷演變并呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：在數(shù)據(jù)系統(tǒng)方面，數(shù)據(jù)從過去的管理對象變成了管理工具，數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放工作不斷推進；在工具系統(tǒng)方面，已從過去的重視安全或計算單一維度轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_化（微服務(wù)）和（通用）應(yīng)用支撐平臺整體建設(shè)，平臺驅(qū)動的政府建設(shè)成為發(fā)展新方向；在協(xié)作系統(tǒng)方面，過去僅側(cè)重單位內(nèi)部的協(xié)同，當(dāng)前從“三融五跨”到“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”協(xié)作系統(tǒng)升級以解決復(fù)雜協(xié)同問題；在溝通系統(tǒng)方面，已經(jīng)從傳統(tǒng)WEB/APP 等平面系統(tǒng)演變到虛擬孿生的數(shù)字世界；在知識系統(tǒng)方面，業(yè)務(wù)應(yīng)用升級到?jīng)Q策，通過把數(shù)據(jù)資源和平臺工具結(jié)合起來為宏觀、中觀、微觀不同層級的決策提供服務(wù)；在治理系統(tǒng)方面，強調(diào)通過數(shù)字化對規(guī)則系統(tǒng)進行改革，以實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的目標。數(shù)字政府建設(shè)是一個動態(tài)過程，是一個迭代地解決“信息瓶頸”的過程，未來新的重點應(yīng)當(dāng)是推進（大數(shù)據(jù)輔助）決策系統(tǒng)建設(shè)，以提升政府決策能力。

2 政府?dāng)?shù)智治理的重要場景

當(dāng)前，政府部門越來越重視大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)在促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、增強創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展動能、提升國家綜合競爭力等方面的作用，并著力將其應(yīng)用到社會發(fā)展的方方面面。復(fù)旦大學(xué)鄭磊教授、北京大學(xué)周慶山教授、華中師范大學(xué)段堯清教授、山東理工大學(xué)紀雪梅副教授分別從城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務(wù)熱線效能提升、基層治理和政務(wù)新媒體信息采納等不同治理場景展開具體分析，就政府?dāng)?shù)智治理面臨的種種現(xiàn)實問題提出了真知灼見。

2.1 城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”

以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)為城市治理提供了新的解決路徑。我國在城市數(shù)字治理領(lǐng)域開展了一系列的實踐探索，如浙江“最多跑一次”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”、杭州“城市大腦”等［8］。鄭磊提出，相對于一網(wǎng)通辦，一網(wǎng)統(tǒng)管的數(shù)據(jù)更具動態(tài)性，要從城市之聲（市民熱線12345）、城市之眼（公共視頻）以及城市之感（物聯(lián)網(wǎng)傳感器）等方面打通全域全時段數(shù)據(jù)；同時，融合社會數(shù)據(jù)（如外賣信息等），打造城市運行數(shù)字體征系統(tǒng)?；诂F(xiàn)實問題和需求，通過數(shù)據(jù)之間的組合，找到數(shù)據(jù)間的關(guān)系（因果關(guān)系或相關(guān)關(guān)系），提前進行預(yù)防與干預(yù)，提升風(fēng)險治理能力。具體來說就是從“觀管防”三方面，以感知（觀）→認知（管）→行動（防）的閉環(huán)鏈條提前預(yù)警，以達到治城市于未病。城市一網(wǎng)統(tǒng)管要以問題/需求為導(dǎo)向，以“管理鐵三角”（即想法→算法→辦法）為基本理念，以“四早”（早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早研判、早處置）、“五最”（最低層級、最早時間，以相對最小成本，解決最突出問題，取得最佳綜合效應(yīng)）、線上線下、人機協(xié)同為方法，建立“三級平臺（市一級、區(qū)一級、街鎮(zhèn)一級）、五級應(yīng)用”的運作體系。應(yīng)充分利用科技之智、規(guī)則之制、人民之力，打通多個專業(yè)領(lǐng)域系統(tǒng)、形成柔性網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面提升政府治理能力。

2.2 數(shù)智技術(shù)賦能政務(wù)熱線

政務(wù)熱線是政府感知社情民意的“傳感器”和政府部門間的協(xié)同樞紐［9］。隨著數(shù)智技術(shù)的發(fā)展，政務(wù)熱線從“回答問題”的工具逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會治理抓手，能夠為“熱線服務(wù)賦智”“熱線數(shù)據(jù)賦值”“政府部門賦能”“社會大眾賦權(quán)”。政務(wù)服務(wù)熱線應(yīng)進一步與互聯(lián)網(wǎng)及數(shù)智技術(shù)結(jié)合，更好地實現(xiàn)一源多用和信息集成，同時要解決好政務(wù)服務(wù)熱線與其他機構(gòu)的信息共享和協(xié)同。此外，應(yīng)強化信息生命周期管理，對信息進行階段性處理和管理，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和信息封裝，為實現(xiàn)后續(xù)信息共享、利用和分析打好基礎(chǔ)。周慶山提出，當(dāng)前數(shù)智技術(shù)在政務(wù)熱線的應(yīng)用上仍面臨不少挑戰(zhàn)。首先，技術(shù)應(yīng)用不夠充分且不均衡，主要表現(xiàn)為便民熱線接通率不高，知識庫建設(shè)和應(yīng)用不夠成熟；其次，數(shù)據(jù)治理基礎(chǔ)不牢，熱線數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用水平還停留在“小數(shù)據(jù)化”的階段，缺乏規(guī)范的數(shù)據(jù)管理、共享、開放機制與智能化建設(shè)；第三，服務(wù)平臺建設(shè)不足，平臺建設(shè)和管理缺乏統(tǒng)一性，導(dǎo)致平臺之間的割裂和服務(wù)碎片化；第四，數(shù)據(jù)智能分析及情報研究仍有待進一步完善，分析缺乏解釋性的參考，無法支持更深入的決策研究；第五，熱線集成、協(xié)同與共享機制不夠健全，不同渠道的數(shù)據(jù)集成整合有待加強；最后，應(yīng)急治理也有一定的改進空間。

基于此，周慶山提出政務(wù)熱線智慧化轉(zhuǎn)型的幾條建議：首先是資源整合，推進政務(wù)熱線的平臺化轉(zhuǎn)型；其次是業(yè)務(wù)流程的數(shù)據(jù)治理，推動政務(wù)熱線的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型；第三是采用自動化處理和智能運行的方式，達到政務(wù)熱線的智慧化轉(zhuǎn)型；第四是組織集成和共享機構(gòu)聯(lián)動，推動政務(wù)熱線的協(xié)同發(fā)展；第五是通過風(fēng)險防控進行數(shù)據(jù)保護的轉(zhuǎn)型；最后是通過城市治理的反饋數(shù)據(jù)推動政務(wù)服務(wù)的精準化轉(zhuǎn)型，具體包括通過民意民情匯聚機制、社會風(fēng)險感知機制、智能化決策輔助機制和民情的回應(yīng)機制等。

2.3 數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)對基層治理碎片化

基層是社會治理的第一線，基層社會的和諧穩(wěn)定與國計民生息息相關(guān)?；鶎又卫韺S持社會和諧穩(wěn)定、應(yīng)對社區(qū)生活方式變革以及處理突發(fā)事件等具有重要意義。沒有基層治理，就沒有全社會的和諧與穩(wěn)定。當(dāng)前，基層治理存在四大痛點［10］：一是政民聯(lián)通碎片化，居民差異化需求難以收集，自治熱情不高；二是權(quán)責(zé)觀念碎片化，基層民眾的權(quán)利意識不斷提升，但履行義務(wù)的意識卻相對較弱；三是服務(wù)供給碎片化，當(dāng)前基層公共產(chǎn)品供給和基層治理能力，還不能夠完全滿足人民日益增長的個性化民生服務(wù)需求；四是事務(wù)管理碎片化，上級各部門信息融合度不高，部門之間銜接不暢, 基層治理及時評價機制缺失，對重大突發(fā)事件缺乏高度協(xié)同的聯(lián)動機制與信息共享渠道。

針對四大痛點，段堯清提出基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的四個路徑：（1）事件感知智能化，增強對地理位置、生命狀態(tài)、情感狀態(tài)等事件的實時感知，充分融入“一網(wǎng)通辦”平臺，搭建智能互聯(lián)互通平臺；（2）治理過程數(shù)據(jù)化，做好數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)標準化、隱私保護、完善數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)制度；（3）服務(wù)智慧化，運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)實現(xiàn)用戶需求自動感知，提供精準服務(wù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享，線上線下服務(wù)一網(wǎng)通辦；（4）評價及時化，建立基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型質(zhì)量標準體系、轉(zhuǎn)型階段評估和轉(zhuǎn)型效果評價。通過增強各治理單元協(xié)同聯(lián)動、合理配置有限資源、吸納更多主體參與基層治理工作，最終實現(xiàn)多元主體共建共治的基層治理轉(zhuǎn)型目標。

2.4 政務(wù)短視頻娛樂化的信息傳播效果

政務(wù)短視頻對娛樂化程度的把握成為新媒體環(huán)境下政務(wù)信息公開中亟需關(guān)注的問題，適當(dāng)?shù)妮p量化、多樣化和個性化對于政務(wù)短視頻的信息公開效果提升有積極作用，不但可以促進政務(wù)信息的傳播，也塑造了更加鮮活的政府形象。研究政務(wù)短視頻娛樂化特征及其對公眾信息采納效果的影響，能為政務(wù)短視頻信息公開方式優(yōu)化提供理論參考［11］。紀雪梅構(gòu)建了娛樂化評價指標（包括語態(tài)表達、呈現(xiàn)形式、傳播渠道、主題內(nèi)容四個維度），探究娛樂化對政務(wù)新媒體用戶信息采納效果的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)句式和熱門歌曲的運用、標簽運用、多媒體融合、政府職能體現(xiàn)程度對用戶信息采納有顯著影響，娛樂明星用戶聯(lián)合、原創(chuàng)特效、情緒強度對信息采納沒有明顯作用。此外，從信息維度、用戶維度、信息環(huán)境維度、信息技術(shù)維度幾個方面探究影響政務(wù)新媒體信息采納意愿的因素，發(fā)現(xiàn)信息維度的及時性、準確性、全面性對信息采納有正向影響；用戶維度的互動交流影響用戶感知易用性，進而正向影響采納意愿；社會環(huán)境對用戶信息采納有顯著的正向影響；技術(shù)維度的安全性、便捷性影響用戶感知易用性，進而影響采納意愿。

紀雪梅提出，為促進政務(wù)新媒體良性發(fā)展，在內(nèi)容方面應(yīng)該保證新媒體內(nèi)容的及時準確和全面；在情感方面應(yīng)保持中立；主題方面以用戶的信息需求為出發(fā)點，形式應(yīng)個性化和多樣化，同時體現(xiàn)政府職能；在互動方面應(yīng)關(guān)注輿情，對評論進行有效的回應(yīng)；在文化傳播方面，因為不同地區(qū)的地域文化與社會背景不同，政務(wù)新媒體賬號可以結(jié)合本地的民俗風(fēng)情和人文背景提供個性化的信息服務(wù)；在技術(shù)保障方面，要從功能、界面、安全、便捷這幾個方面去提升技術(shù)水準。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)的治理、利用與價值激發(fā)

大數(shù)據(jù)是政府治理的工具、對象和環(huán)境［12］。政府?dāng)?shù)據(jù)的治理、利用與價值激發(fā)是數(shù)智賦能政府治理的關(guān)鍵因素。政府?dāng)?shù)據(jù)治理體現(xiàn)在對政府?dāng)?shù)據(jù)依法治理、政府?dāng)?shù)據(jù)源頭治理、政府?dāng)?shù)據(jù)精準治理和政府?dāng)?shù)據(jù)長效治理四個方面，涉及數(shù)據(jù)可用能力、數(shù)據(jù)有用能力、數(shù)據(jù)易用能力和數(shù)據(jù)善用能力四個方面［13］。南京大學(xué)夏義堃教授、中南財經(jīng)政法大學(xué)陳美副教授、南開大學(xué)張丹助理教授、山東理工大學(xué)白如江教授分別就高價值數(shù)據(jù)利用、政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響因素、智慧城市的數(shù)據(jù)資源編排及基于數(shù)據(jù)的情報軌跡感知與預(yù)測展開討論，對于政府?dāng)?shù)據(jù)的進一步開放、利用與治理貢獻了有價值的思路與見解。

3.1 政府高價值數(shù)據(jù)的開放利用

根據(jù)2020 年全球數(shù)據(jù)晴雨表報道，只有10.63%的政府?dāng)?shù)據(jù)遵循了嚴格的開放標準和規(guī)則，這意味著大量的開放數(shù)據(jù)只能被瀏覽，而不能被機讀授權(quán)或批量下載。此外，人們也開始質(zhì)疑政府開放數(shù)據(jù)的成本和利用效益問題，并擔(dān)心數(shù)據(jù)隱私和安全、數(shù)據(jù)監(jiān)視主義等問題［14］。具體來說，通過對各國高價值數(shù)據(jù)政策的比較研究可知，高價值數(shù)據(jù)的“高價值性”可以從政治、經(jīng)濟、文化、社會和環(huán)境等角度來評定，或者從工具性角度出發(fā)，對數(shù)據(jù)的“應(yīng)用價值”和“需求量”來評定其“高價值”。從國際高價值數(shù)據(jù)的開放、利用、共享情況來看，歐盟地理空間數(shù)據(jù)集、美國各州政府高價值數(shù)據(jù)集和美國能源部開放能源數(shù)據(jù)的深度利用都極大地促進了經(jīng)濟發(fā)展與科技進步。同時，在開放與利用過程中也面臨數(shù)據(jù)資源建設(shè)、成本控制、獲取與共享等方面的問題［15］。

夏義堃提出：首先，高價值數(shù)據(jù)的開放與利用需要思考如何評估數(shù)據(jù)的衍生價值，除了根據(jù)可量化的因素（如下載量）進行評估，還需要考慮對數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的影響等因素；其次，對于數(shù)據(jù)的供給可持續(xù)性問題，高價值數(shù)據(jù)的開放與利用需要權(quán)衡免費提供和定價收費的利弊；第三，高價值數(shù)據(jù)的開放與利用需要考慮數(shù)據(jù)市場競爭的公平性問題，以免扭曲市場；最后，高價值數(shù)據(jù)的開放與利用需要完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標準和規(guī)范，需要評估開放數(shù)據(jù)的價值和適用場景，平衡上下游利益，注重中小企業(yè)的創(chuàng)新活力，保護隱私并規(guī)范跨境數(shù)據(jù)的流通。

3.2 政府開放數(shù)據(jù)的運行效果

在大數(shù)據(jù)時代，政府向社會公眾開放其所保有的數(shù)據(jù)，供社會進行增值利用和創(chuàng)新應(yīng)用，將創(chuàng)造巨大的公共價值，推動經(jīng)濟增長和社會發(fā)展［16］。然而，開放政府?dāng)?shù)據(jù)在取得一定進展的同時也面臨著一些問題，如開放意愿不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)利用不充分等?？疾炱渲贫仍O(shè)計、研究其運行效果已是當(dāng)務(wù)之急［17］。陳美通過政策文本量化評價的方法研究了良好制度設(shè)計對開放政府?dāng)?shù)據(jù)運行效果的影響，以及與開放政府?dāng)?shù)據(jù)運行效果具有因果關(guān)系的因素及組合路徑。他發(fā)現(xiàn)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策質(zhì)量平均狀況良好，但優(yōu)秀城市占比不足，需進一步優(yōu)化安全保護、保障體系、監(jiān)督考核體系、開放機制、平臺管理、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)資源開放目錄以及責(zé)任規(guī)定等指標，提高政策質(zhì)量。此外，我國市級開放政府?dāng)?shù)據(jù)制度的政策質(zhì)量與運行效果不一致，數(shù)據(jù)管理、財政資源、技術(shù)能力、平臺建設(shè)、公眾需求對于開放政府?dāng)?shù)據(jù)工作意義重大，資源驅(qū)動、制度-資源驅(qū)動、需求-資源驅(qū)動是政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效的前因條件構(gòu)型。

3.3 智慧城市的大數(shù)據(jù)資源編排

大數(shù)據(jù)在實時監(jiān)測和響應(yīng)、資源管理和優(yōu)化、智能決策支持、城市規(guī)劃和設(shè)計等方面具有巨大潛力，通過分析大數(shù)據(jù)，可以識別出城市中的瓶頸、改善公共服務(wù)等，從而提高城市的效率和質(zhì)量。智慧城市需要健全的數(shù)據(jù)治理機制，加強隱私保護措施，推動數(shù)據(jù)標準化和共享，以及持續(xù)提升技術(shù)能力和數(shù)據(jù)分析能力［18］?；谀呈兄腔鄢鞘薪ㄔO(shè)案例分析，張丹從資源編排視角出發(fā)，提出了支持智慧城市建設(shè)的大數(shù)據(jù)編排模型，該模型包括三個建設(shè)階段。第一階段：開發(fā)統(tǒng)一的公共服務(wù)平臺，從數(shù)據(jù)入手解決存在的主要問題，建立大數(shù)據(jù)中心，支持數(shù)據(jù)收集和處理；第二階段：嵌入新數(shù)據(jù)源和管理方式，融合多源數(shù)據(jù)集合，提升公共服務(wù)效率，布控數(shù)據(jù)“探頭”，通過公共視頻監(jiān)控、網(wǎng)格化管理方式、市民參與“爆料”等方式收集多源數(shù)據(jù)；第三階段：引入新技術(shù)推動創(chuàng)新，嘗試新技術(shù)（如物聯(lián)網(wǎng)、社交媒體、區(qū)塊鏈、人工智能、建立云計算中心、大數(shù)據(jù)研究中心等）以獲取和使用多源數(shù)據(jù)，釋放更多資源，樹立智慧城市標桿。張丹提出，通過這三個階段，形成數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)利用三階段的大數(shù)據(jù)編排模型，用于驅(qū)動智慧城市建設(shè)。

3.4 基于數(shù)據(jù)的情報軌跡感知與預(yù)測

在大數(shù)據(jù)時代，多源異構(gòu)的數(shù)據(jù)源中蘊含著情報事件發(fā)生的時間、地點、人物、機構(gòu)、發(fā)生緣由等各類情報元素，各元素之間存在不同類型的聯(lián)系，有因果關(guān)系、相關(guān)關(guān)系、順承關(guān)系等，然而這些元素結(jié)構(gòu)分散、關(guān)系類型難以判定，進而會導(dǎo)致情報決策分析的困難［19］。白如江提出一種“手工規(guī)則+預(yù)訓(xùn)練模型表征+文本分類”的因果關(guān)系識別方法，主要包含四個部分：因果句檢測、因果三元組組配、因果表征、因果關(guān)系自動分類。在因果驅(qū)動的情報軌跡感知與預(yù)測中，考慮到情報發(fā)生演化過程是一個動態(tài)的復(fù)雜系統(tǒng)，之前發(fā)生的事件大概率會對其他相關(guān)事件產(chǎn)生一系列影響，而在之前的研究中，研究者大多通過計算主題之間的相似度來選擇下一階段的連接關(guān)系，但相似度并不等價于因果關(guān)系，不僅需要考慮事件間的語義聯(lián)系，還要考慮他們在時間線上的因果關(guān)系，揭示情報演化的因果軌跡。因此，利用BERTopic，通過預(yù)訓(xùn)練模型和動態(tài)主題模型進行主題建模。通過主題詞距離和主題強度計算得出情報主題特征，基于PC 算法（Peter-Clark）學(xué)習(xí)情報主題之間的靜態(tài)因果結(jié)構(gòu)，基于局部傳遞熵算法分別測度主題間的動態(tài)因果關(guān)系，并將傳遞熵的值作為衡量情報主題因果強度的依據(jù)。此外，利用圖表示學(xué)習(xí)方法建模因果網(wǎng)絡(luò)，將網(wǎng)絡(luò)表示到連續(xù)稠密的向量空間中，聯(lián)合多層圖神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)來預(yù)測獨立事件之間可能存在的因果關(guān)系。

4 新技術(shù)帶來的治理挑戰(zhàn)與對策

大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)正在成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心推動力。然而，政府在應(yīng)用大數(shù)據(jù)、人工智能、機器學(xué)習(xí)等智能技術(shù)解決很多棘手問題的同時，也面臨著算法歧視、智能技術(shù)監(jiān)管、智能傳播時代網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險治理等新問題。目前，相關(guān)政策針對自動駕駛、生物識別、服務(wù)算法、智能醫(yī)療等都提供了初步的治理工具，用于防范安全風(fēng)險和進行權(quán)益保護，但仍存在種種不完備之處［20］。美國麻省大學(xué)阿默斯特分校Jane Fountain教授、武漢大學(xué)信息管理學(xué)院趙一鳴教授、中國人民警察大學(xué)夏一雪副教授分別從算法治理、機器生成內(nèi)容的治理、網(wǎng)絡(luò)輿情治理方面介紹了各自最新的研究成果，提出了重要的見解與觀點。

4.1 人工智能算法治理

1977 年，著名制度經(jīng)濟學(xué)家理查德·尼爾森針對協(xié)同治理面臨的復(fù)雜問題提出：“既然我們可以把人送上月球，為什么不能解決貧民窟問題?”［21］從登月到貧民窟治理，再到人工智能治理，政府面臨著機械復(fù)雜性、社會復(fù)雜性和計算復(fù)雜性三方面問題。隨著智能技術(shù)和復(fù)雜算法的應(yīng)用，不平等現(xiàn)象、制度化偏見以及人工智能倫理等問題日益嚴重［22-23］。如隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用，越來越多的工作被機器取代，這進一步加劇社會和經(jīng)濟的不平等。

Jane Fountain 指出，計算算法還面臨著算法歧視帶來的系統(tǒng)性偏誤問題。在包含復(fù)雜算法的自動決策系統(tǒng)中，如果基于有偏見的數(shù)據(jù)對算法進行訓(xùn)練，所帶來的偏見可能被編碼到算法、模型和輸出結(jié)果中。在數(shù)字政府和公共管理中，人工智能技術(shù)同樣也存在算法系統(tǒng)性偏誤問題：（1）面部識別技術(shù)。從網(wǎng)上采集的圖片數(shù)據(jù)抹殺了有色人種的特征，生物面部識別算法對女性和有色人種表現(xiàn)出更高的錯誤率；（2）預(yù)測性警務(wù)。某些群體在警務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)中的比例過高，導(dǎo)致特定社區(qū)多年來存在過度警務(wù)，使用這些數(shù)據(jù)的算法將加劇對邊緣化種族或族裔群體的過度警務(wù)；（3）公共管理中的自動化決策。如果不在機器學(xué)習(xí)模型中加以考慮，在醫(yī)療、銀行貸款信用評分、招聘決策、教育（招生、升學(xué)）、社會福利項目、住房、交通規(guī)劃等多個領(lǐng)域中，不同人群之間行為模式的系統(tǒng)性差異通常會再現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不平等；（4）脆弱家庭。當(dāng)前的福利資格自動化、兒童忽視和虐待評估技術(shù)更多是用于管理和懲罰窮人而不是提供實際援助。

Jane Fountain 提出，未來應(yīng)該建立一個像美國食品藥物管理局那樣的數(shù)字時代監(jiān)管機構(gòu)，制定標準、審查程序、評估和監(jiān)測結(jié)果。鼓勵技術(shù)向善，如積極利用技術(shù)進行社會變革，建立政府信任，參與刑事司法改革等。此外，可以通過多元主體合作促進制度創(chuàng)新。最后，回到尼爾森對“登月”與“貧民窟”問題的解答，我們真正需要的是制度結(jié)構(gòu)的改變，僅依靠技術(shù)永遠無法解決不公正和不平等問題。

4.2 機器生成內(nèi)容治理

人工智能賦能各行各業(yè)，成為新生產(chǎn)工具。AI驅(qū)動的內(nèi)容生產(chǎn)方式可以進行各式各樣的生成和創(chuàng)作，步入AIGC（Artificial Intelligence Generative Content）時代［24］。與之相伴而生的是人工智能生成內(nèi)容的治理問題，如版權(quán)問題［24］、數(shù)據(jù)權(quán)益的法律屬性等［25］。趙一鳴提出，數(shù)實融合三次浪潮，從IT 驅(qū)動、互聯(lián)網(wǎng)+，到如今的智能驅(qū)動，實現(xiàn)萬物智能向大交通、大能源、大制造、大健康、大金融深度融合。同時，機器生成內(nèi)容（Machine Generated Content，MGC）的快速發(fā)展，如圖像生成、語音生成、數(shù)字人等，為相關(guān)技術(shù)和行業(yè)帶來了繁榮，但同時也為新時代的社會治理帶來了許多挑戰(zhàn)，如加劇信息過載和信息繭房，催生新虛假信息傳播和輿論操控，知識產(chǎn)權(quán)管理、信息倫理和環(huán)境保護等［26］。

趙一鳴提出，為應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，應(yīng)該從以下五個方面思考MGC 的治理：首先，做好頂層設(shè)計，健全法律法規(guī)和治理機制，形成一套包括基本法律、部門和地方法規(guī)、臨時性條例在內(nèi)的人工智能法律法規(guī)體系，對機器生成內(nèi)容進行規(guī)范和管理；其次，政府要加強監(jiān)管和引導(dǎo)，充分調(diào)動平臺企業(yè)、高校和科研院所、公眾等多元力量開展協(xié)同治理；第三，提高技術(shù)監(jiān)管能力，打擊惡性技術(shù)使用，利用技術(shù)管控技術(shù)?？萍脊緫?yīng)積極承擔(dān)社會責(zé)任，引導(dǎo)科技向善。人工智能從業(yè)人員應(yīng)提高安全和倫理意識，將MGC 投放到合適賽道；最后，呼吁政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界、研究機構(gòu)和用戶在開源共享平臺上協(xié)同合作，加快應(yīng)用創(chuàng)新，并通過將“倫理先行”作為治理準則，加強自律自治，為MGC 進一步發(fā)展提供良好行業(yè)生態(tài)。

4.3 網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險治理

網(wǎng)絡(luò)輿情治理的核心是在控制社會風(fēng)險和激發(fā)網(wǎng)絡(luò)活力之間保持平衡［27］。ChatGPT 的發(fā)布宣告了智能傳播時代的到來，輿情傳播的全過程正剔除“人”的因素而實現(xiàn)“所有信息對所有人”的全新智能傳播模式。然而，智能傳播帶來了復(fù)雜化、多變化、深層化的特點，可能會對客觀外在環(huán)境帶來不確定性和風(fēng)險，需要引起重視［28］。夏一雪提出，智能傳播技術(shù)可大致分為個性化推送、檢索過濾、生成合成、排序精選、調(diào)度決策等六類，實現(xiàn)了定制化和私人化的信息擴散。然而，它也帶來一些問題。首先，聚類效應(yīng)會增加用戶對信息的理解，但也可能會增加個人隱私信息泄露的風(fēng)險；其次，算法生產(chǎn)的“用戶畫像”本身隱藏著系統(tǒng)性偏見，設(shè)計者的認知和價值觀也會影響算法程序的公正性。信息繭房算法隔絕了用戶對自己興趣以外信息的接受，形成了信息封閉的“圍群”；最后，定制化和私人化信息傳播機制會加速與用戶觀點一致的信息的擴散，形成主流觀點霸權(quán)。

夏一雪提出，智能傳播算法存在的風(fēng)險，既需要有目標的輿情異常預(yù)警，也需要無目標的常態(tài)演化性輿情預(yù)警。首先，應(yīng)該建立完善的輿情監(jiān)測和風(fēng)險評估機制，及時感知并制定應(yīng)對措施；其次，要加強個人隱私信息保障和信息過濾機制，保證信息傳播的真實、正確和準確性；最后，政府也需要強化輿情回應(yīng)機制，引導(dǎo)公眾理性表達和輿論引導(dǎo)，避免信息泄露和風(fēng)險損失。

5 數(shù)據(jù)賦能政府治理評價

政府績效評價與管理作為“新公共管理”運動所倡導(dǎo)的改革工具之一，在過去20 年間極大地推動了政府?dāng)?shù)字化改革。政府績效評價是對政府活動的效率和效果進行評價的一種實證性研究分析，包含績效監(jiān)測與評價分析，既要“知其然”，又要“知其所以然”［29］。會上，南開大學(xué)網(wǎng)絡(luò)社會治理研究中心主任王芳教授發(fā)布了《2023 數(shù)據(jù)賦能政府治理評價報告》。評價報告以“中國式現(xiàn)代化情境下智能、包容與活力的數(shù)字社會治理”為主題，對我國76 個城市數(shù)據(jù)賦能政府治理情況展開評價研究，可以了解當(dāng)前我國城市在此方面取得的成績與面臨的挑戰(zhàn)，激勵城市政府根據(jù)評估結(jié)果改進不足。通過“以評促建”“以評促用”，促進地方政府朝著評價目標不斷發(fā)展。

黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化具有人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路等特點。2023 年的評價報告對2022 年“數(shù)據(jù)賦能政府治理評價指標體系”進行了修訂，突出了“中國式現(xiàn)代化情境下智能、包容與活力的數(shù)字社會治理”會議主題。新修訂的“數(shù)據(jù)賦能政府治理評價指標體系”包含社會治理、公共服務(wù)、保障支撐和公眾參與4 個一級指標，以及13 個二級指標和38 個三級指標。從智能、活力與包容的主題指標表現(xiàn)來看，在“智能”主題方面，問答系統(tǒng)的精確性和交互性表現(xiàn)較弱，部分中小城市和西部城市缺乏省網(wǎng)對接，統(tǒng)管乏力；在“包容”主題方面，多數(shù)城市就業(yè)保障支持體系完善，部分城市適老化仍有較大的改進空間，在數(shù)字融入方面，西部城市有待進一步提升；在“活力”主題方面，當(dāng)前數(shù)據(jù)交易蓬勃向好，數(shù)據(jù)要素價值初步顯現(xiàn)，多媒體互動的價值進一步得到認可。

在整體排名上，上海、北京延續(xù)往年的優(yōu)異表現(xiàn)，分別位列第1名和第2 名。深圳位居第3 名，較去年上升1 位。成都、廣州重返前五，分別位居第4 名和第5 名。在城市群方面，成渝雙城經(jīng)濟圈參評城市的整體得分排名最高，珠三角城市群得分位列第二，長三角城市群和京津冀城市群得分相近。通過各一級指標比較，總排名前25 的城市在社會治理、公共服務(wù)、保障支撐和公眾參與四個一級指標中都具有明顯優(yōu)勢。排名中間25 的城市，在保障支撐方面有較大提升空間，但在公眾參與方面表現(xiàn)較好；排名后25 的城市，在社會治理和公眾參與方面表現(xiàn)尚可，但在公共服務(wù)方面與排名靠前的城市有明顯差距。針對當(dāng)前數(shù)據(jù)賦能政府治理存在的問題，王芳提出了幾點對策建議：（1）城市群協(xié)同創(chuàng)新，發(fā)揮核心城市引領(lǐng)和輻射帶動作用；（2）推動政務(wù)服務(wù)跨區(qū)域通辦，打造一體化政務(wù)服務(wù)合作模式；（3）優(yōu)化營商環(huán)境，數(shù)智助力親清政商關(guān)系；（4）數(shù)智適老，強化老年群體數(shù)字關(guān)懷；（5）提升干部隊伍數(shù)字素養(yǎng)，促進數(shù)字政府建設(shè)。

數(shù)據(jù)賦能政府治理評價的意義在于動態(tài)引導(dǎo)政府關(guān)注數(shù)據(jù)的價值和局限，對齊標桿、補齊短板，不斷提升政府?dāng)?shù)字化治理的效能。從2019 年開始，“數(shù)據(jù)賦能政府治理指數(shù)”從“社會治理、公共服務(wù)、保障支撐和公眾參與”四個一級指標持續(xù)性考察城市政府運用大數(shù)據(jù)提升其治理效能的情況，通過對各城市得分情況進行比較，可以發(fā)現(xiàn)在不同維度上取得的進步和存在的不足［30］。同時，指數(shù)每年會根據(jù)數(shù)字政府的最新研究與實踐進展對二級或者三級指標進行升級調(diào)整。2020 年-2022 年的評價報告相繼關(guān)注數(shù)據(jù)助力扶貧攻艱、綠色發(fā)展、數(shù)字抗疫等主題［30］，適時反映我國數(shù)字政府建設(shè)實踐中取得的最新成果。通過分析政府在數(shù)據(jù)賦能治理方面所取得的最新成果以及面臨的問題和挑戰(zhàn)，為政府治理提供指引和參考，推動政府真正實現(xiàn)用數(shù)據(jù)對話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新，通過數(shù)據(jù)賦能提升治理效能和公共服務(wù)水平。

6 結(jié)語

通過數(shù)據(jù)與智能技術(shù)的賦能和助推作用提升政府的政策制定能力、公共服務(wù)能力和更好履行職責(zé)的能力是現(xiàn)代化政府治理的必然選擇。文章深度綜述了“2023 數(shù)據(jù)賦能政府治理評價指數(shù)發(fā)布暨數(shù)智治理學(xué)術(shù)研討會”上來自跨學(xué)科、跨領(lǐng)域與會專家的重要研究成果和主要觀點，系統(tǒng)呈現(xiàn)了該領(lǐng)域的最新研究進展，可以為后續(xù)的理論研究與社會實踐提供參考借鑒。會議研討成果表明，目前大數(shù)據(jù)對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重大影響已經(jīng)顯現(xiàn)，政府?dāng)?shù)智治理的核心內(nèi)涵、理論范式和演變規(guī)律逐漸明晰，研究工具與研究方法不斷發(fā)展。未來，除了持續(xù)深化政府?dāng)?shù)智治理的理論探索，拓展新一代信息技術(shù)在不同治理場景下的應(yīng)用創(chuàng)新，解決當(dāng)前數(shù)智治理面臨的數(shù)據(jù)安全、數(shù)字鴻溝、個人隱私泄露、算法歧視等新挑戰(zhàn)，還需要不斷檢視數(shù)據(jù)賦能政府治理取得的成績和存在的問題，更好地推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。