集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定研究

綦磊 李建喆

摘要：研究目的：釋明和增設(shè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定，明確法律后果，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，為人民法院裁判糾紛提供確定性指引。研究方法：法律文本分析、法律規(guī)范解釋和理論分析。研究結(jié)果：集體經(jīng)營性建設(shè)用地兼具社會資源、集體所有、財產(chǎn)三重屬性，釋明和設(shè)置流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定，必須符合公共利益、保障農(nóng)民集體和成員利益、比例原則三項準則。研究結(jié)論：集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同因違反特定規(guī)劃、未采用公開競價方式、低于政府規(guī)定的最低價而全部或部分無效。農(nóng)民集體決議規(guī)則、地方政府同意規(guī)則、產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護的規(guī)定，并非集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；效力性強制規(guī)定

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼： A 文章編號：1001-8158（2023）02-0033-10

基金項目：國家社會科學基金項目（22BFX183）。

2019年8月26日修正的《土地管理法》和2021年7月2日修訂的《土地管理法實施條例》吸納了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”的改革成果，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到地方政府、農(nóng)民集體、用地者三方之間的利益博弈，法律關(guān)系復雜，容易產(chǎn)生糾紛。亟需通過明確的效力性強制規(guī)定，劃定政府管制與私法自治的邊界，為雙方當事人的交易提供確定性指引，為法院處理糾紛提供依據(jù)。然而，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中關(guān)于農(nóng)民集體決議、政府同意、規(guī)劃管制、產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護的規(guī)定是否屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定？理論界和司法裁判中的認識不一，需予以釋明。在“同地同權(quán)同價”的改革方針下，是否有必要參照國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，將出讓方式和最低價管制制度增列為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定也需明確。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力性強制規(guī)定的判斷標準

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是以合同形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的民事法律行為。然而，規(guī)制集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度主要存在于《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等行政法律規(guī)范當中。規(guī)制國家與個人關(guān)系的行政法律規(guī)范不加“過濾”直接決定私法合同的效力，將導致大量流轉(zhuǎn)合同無效，有違合同自由原則，影響交易秩序的穩(wěn)定，造成社會資源的損失和浪費。由此，《全國法院民商事審判工作會議紀要》（以下簡稱《紀要》）等司法裁判規(guī)范，將強制性法律劃分為效力性強制規(guī)定和管理性強制規(guī)定。管理性強制規(guī)定是具有行政管理性質(zhì)，或者通過處罰措施即可實現(xiàn)規(guī)制目的，沒有必要否定合同效力的規(guī)范。效力性強制規(guī)定是通過合同無效的方式，限制雙方當事人的意思自治，實現(xiàn)特定公共目的的規(guī)范。然而，效力性強制規(guī)定的識別并非易事。實踐中部分法官隨意認定或否認效力性強制規(guī)定?；诖耍罡呷嗣穹ㄔ褐鲝埦C合考量法益、違法行為的法律后果、交易安全等因素認定效力性強制規(guī)定，并將單純的行政管理性規(guī)定排除在效力性強制規(guī)定之外①。在理論界，學者主張通過利益衡量和多種法律解釋方法認定效力性強制規(guī)定[1]。

民事法律關(guān)系以意思自治為準則，對意思自治的限制需要有明確、合理的依據(jù)和標準[2]。前已述及，效力性強制規(guī)定沒有統(tǒng)一、明確的判斷標準，需要對具體法律規(guī)則進行解釋后確定?；诖?，本文首先提出流轉(zhuǎn)合同效力性強制規(guī)定的識別標準，繼而以此標準識別、判斷《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規(guī)制流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定是否屬于效力性強制規(guī)定，以及是否需要增設(shè)效力性強制規(guī)定。基于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的資源屬性、集體所有屬性、財產(chǎn)屬性，筆者引入公共利益準則、保障農(nóng)民集體和成員利益準則、比例原則三個標準，作為釋明和設(shè)置流轉(zhuǎn)合同效力性強制規(guī)定的理論依據(jù)與分析工具，堅守集體資產(chǎn)不流失、基本耕地不減少、農(nóng)民利益不受損三條改革底線，貫徹《民法典》和《紀要》所采取的合同無效的審慎和謙抑立場。

1.1 公共利益準則

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表農(nóng)民集體與用地者簽訂流轉(zhuǎn)合同，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為，涉及土地和合同兩個法律領(lǐng)域。在土地法律制度領(lǐng)域，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是社會資源，公共利益準則是處理土地歸屬和利用關(guān)系的最高原則。在合同領(lǐng)域，公共利益是合同效力性強制規(guī)定的重要來源[3]。為了公共利益而對合同自由予以限制的規(guī)定，在司法審判中可以被認定為效力性強制規(guī)定[4]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地雖然是集體所有的土地，但屬于社會資源，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到土地的利用效率、糧食安全等公共利益。由此，不能只圍繞著農(nóng)民和集體的利益設(shè)置效力性強制規(guī)定，而應將相關(guān)公共利益具體轉(zhuǎn)換為流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定或者作為判斷流轉(zhuǎn)合同效力的準則?；谏鲜龇治?，為了公共利益的需要，國家可以通過效力性強制規(guī)定限定流轉(zhuǎn)雙方當事人的意思自治。

公共利益是一個具有多重含義的原則，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)流域，公共利益準則可以具體為兩個要求：第一，提高資源的利用效率。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是三大產(chǎn)業(yè)賴以存在和發(fā)展的重要社會資源。在我國人地矛盾較為突出的現(xiàn)狀下，通過市場機制配置集體經(jīng)營性建設(shè)用地，實現(xiàn)物盡其用，避免資源的閑置和浪費，增加社會財富，是重要的公共利益。第二，保障糧食安全?！爸袊说娘埻肴魏螘r候都要牢牢端在自己手中”[5]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是用于工業(yè)和商業(yè)項目的土地，相較于耕地，具有更高的市場價值。部分農(nóng)民集體在利益的驅(qū)動下違法將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，損害了糧食安全這一重要的公共利益。需要國家通過規(guī)劃與土地用途管制等制度規(guī)制集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

1.2 保障農(nóng)民集體與成員利益準則

集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)，維護和實現(xiàn)農(nóng)民集體和成員的利益是集體所有制的主要宗旨。由此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中需要保障農(nóng)民集體及其成員的利益。在流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民集體與其成員的利益，首先要保障農(nóng)民集體的決定權(quán)和成員的民主管理權(quán)，落實“把選擇權(quán)交給農(nóng)民”政策①。此外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益，既是農(nóng)民集體扶危救困、提供公共福利和服務的經(jīng)濟來源，也是成員集體財產(chǎn)收益權(quán)的重要實現(xiàn)路徑。在流轉(zhuǎn)中必須保障農(nóng)民集體和成員的集體財產(chǎn)收益權(quán)，這是“促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”政策的應有之義②。

然而，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，存在工商資本和地方政府憑借資本、信息、權(quán)力等優(yōu)勢控制集體經(jīng)營性建設(shè)用地及其收益的問題；存在部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會以零地價或低地價流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，損害農(nóng)民集體及其成員集體財產(chǎn)收益權(quán)的問題；存在部分村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責人在流轉(zhuǎn)過程中權(quán)力尋租的問題。

為了避免主體的行為使自己遭受重大損害，或增加主體的利益，法律可以限制主體的自由[6]。這一論斷在民事法律行為效力性強制規(guī)定中也有體現(xiàn)，例如不動產(chǎn)處分合同應當采用書面形式的規(guī)定、無民事行為能力人實施的民事法律行為無效的規(guī)定、合同格式條款無效制度、合同免責條款無效制度。保障農(nóng)民集體與成員利益準則和公共利益準則不同，其旨在堅守“農(nóng)民利益不受損”這一改革底線。需要指出的是，保障農(nóng)民集體與成員利益準則并非是在流轉(zhuǎn)過程中傾斜保護兩者的利益，而是在物權(quán)平等原則下，通過限定交易方式與價格管控等手段，滌除或者限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同中可能損害農(nóng)民集體與其成員權(quán)益的因素。

1.3 比例原則

在土地法領(lǐng)域，公法管制對合同自由的干預日趨深入[7]。然而，公法干預合同自由，必須要有正當?shù)母深A理由和不超過必要限度的干預手段[8]。以合理劃定公法管制與合同自由的邊界，避免合同制度淪為權(quán)力的附庸?；诖?，作為目的與手段理性的比例原則，被從公法領(lǐng)域引入到合同效力判斷標準之中[9]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，引發(fā)了政府、農(nóng)民集體、用地者三方的博弈，涉及到社會的糧食安全等公共利益、政府的市場管理利益和國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓利益、集體的財產(chǎn)收益利益、用地者的財產(chǎn)利益等多種利益的沖突與調(diào)適。地方政府并非總是公共利益的維護者，存在利用行政權(quán)力謀取私利的可能。需對公法干預的目的進行限制，避免地方政府為了維護其在土地市場中的壟斷地位而設(shè)置和解釋效力性強制規(guī)定，阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。不同公法規(guī)范的強制力大小有別，保障法益的重要程度有別。若不對公法干預的手段加以限制，任何公法規(guī)范都可以使流轉(zhuǎn)合同無效，社會交易秩序?qū)⑹艿接绊?，農(nóng)民集體和用地者的土地開發(fā)與建設(shè)投入可能付之東流，農(nóng)民集體與成員的收益權(quán)也無法實現(xiàn)。由此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力性強制規(guī)定的解釋與設(shè)置須符合比例原則。

雖然比例原則應當作為解釋和設(shè)置合同效力性強制規(guī)定的準則，但比例原則的具體規(guī)則尚需進一步厘定。作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力性強制規(guī)定設(shè)置和解釋標準的比例原則，可以具體為三項規(guī)則：第一，目的正當性規(guī)則。必須是為了公共利益等特定高位階的法益而認定和設(shè)置流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定。第二，手段適宜性規(guī)則。流轉(zhuǎn)合同無效是實現(xiàn)公共利益等特定高位階法益所必須的手段。既沒有代價最小的替代手段，也不能以犧牲流轉(zhuǎn)雙方當事人的意思自治和財產(chǎn)利益、社會交易秩序為代價，實現(xiàn)一個同位階或較低位階的法益。第三，平等性規(guī)則。平等對待和保護國家、集體、用地者的利益，既不為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置過多的制度障礙，也不傾斜保護農(nóng)民集體與成員的利益，使三方的權(quán)利與義務的比例大體平衡。

2 現(xiàn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則中合同效力性強制規(guī)定之釋明

《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同需要經(jīng)過農(nóng)民集體決議，征得市縣人民政府同意，在合同中納入相關(guān)政府部門制定的規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求。然而，這些規(guī)定是效力性強制規(guī)定還是管理性規(guī)定，現(xiàn)行法律并未明確，司法裁判不一，理論爭議較大，需予以釋明。

2.1 農(nóng)民集體決議規(guī)則并非流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定

《土地管理法》第六十三條第二款規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)前需由農(nóng)民集體按照民主議定程序形成決議。農(nóng)民集體決議與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同并非完全獨立的民事法律行為。廣東省高級人民法院主張，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會未經(jīng)農(nóng)民集體決議而簽訂的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無效①。山西省高級人民法院進一步明確了裁判依據(jù)：集體財產(chǎn)處分合同需經(jīng)過農(nóng)民集體決議是《村民委員會組織法》等法律的明確規(guī)定，課以了相對人查證義務，相對人未履行查證義務理應承擔合同無效的后果②。

相對人明知集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)農(nóng)民集體決議，對其利益自無保護的必要。然而，若相對人為善意，基于營利法人決議與合同效力分離主義和比例原則，流轉(zhuǎn)合同非因未經(jīng)農(nóng)民集體決議而無效。

（1）營利法人決議與合同效力分離主義之參照適用。《民法典》第八十五條立足于善意相對人保護立場，采用營利法人決議與合同效力分離主義立法模式，規(guī)定營利法人決議瑕疵不影響營利法人與善意相對人依此決議形成的民事法律關(guān)系。這一規(guī)定符合法人決議效力內(nèi)部指向性的特質(zhì)，有利于維護社會交易秩序。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會具有對外從事經(jīng)營活動的權(quán)能。有學者甚至據(jù)此主張農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當采用營利法人的治理機制[10]。并且，集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于集體經(jīng)營性資產(chǎn)，是通過市場交易獲取收益的財產(chǎn)。據(jù)此，可以參照《民法典》第八十五條的規(guī)定，處理集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民集體決議與外部合同效力的關(guān)系。

（2）基于比例原則，進行利益衡量。善意相對人與村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同，未經(jīng)農(nóng)民集體決議是否無效，涉及到善意相對人的財產(chǎn)利益、集體成員的民主管理權(quán)、社會交易秩序等利益。有必要按照比例原則的要求，進行利益衡量：第一，農(nóng)民集體決議是成員按照法定的表決程序和規(guī)則形成的集體共同意志，具有效力的內(nèi)部指向性，只能約束本集體成員[11]。善意相對人并非農(nóng)民集體成員，沒有義務受到?jīng)Q議的約束，法律不能課以善意相對人額外的締約成本。第二，即便農(nóng)民集體偽造決議抑或決議的內(nèi)容和程序存在瑕疵，相對人既難以查實，也無權(quán)要求農(nóng)民集體補正。若采用決議瑕疵與合同效力牽連主義，因善意相對人不可知的農(nóng)民集體決議瑕疵導致流轉(zhuǎn)合同無效，善意相對人不僅要承擔農(nóng)民集體錯誤行為的不利后果，也無法通過違約責任制度獲得救濟，對其利益保護明顯不利。第三，在司法實踐中，往往是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會援引農(nóng)民集體決議的規(guī)定，主張集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無效①。不僅有違任何人不能從自己錯誤行為中獲利的準則，而且相當于授予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會單方?jīng)Q定合同效力的權(quán)利。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同因未經(jīng)農(nóng)民集體決議而無效，以犧牲善意相對人的利益和市場交易秩序為代價，保護集體成員的民主管理權(quán)，成本過高，不符合比例原則的要求。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不因未經(jīng)農(nóng)民集體決議而無效，并不意味著犧牲集體成員的民主管理權(quán)，而是合理區(qū)分流轉(zhuǎn)合同和農(nóng)民集體決議兩個不同的法域，通過內(nèi)部治理機制和外部矯正機制相結(jié)合的方式保障農(nóng)民集體成員的民主管理權(quán)。在內(nèi)部治理方面，需明確集體成員民主管理權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能、行使機制，完善農(nóng)民集體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置農(nóng)民集體決議的效力規(guī)則體系。在外部矯正方面，需重點完善農(nóng)民集體決議的司法矯正機制，明確司法介入的邊界和依據(jù)、完善具體救濟手段，通過農(nóng)民集體決議的司法矯正機制刺破農(nóng)民集體自治的“黑箱”，保障成員的民主管理權(quán)。

2.2 市縣人民政府同意的規(guī)定并非流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定

《土地管理法實施條例》第四十條規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地在出讓前要將方案報市縣人民政府審查，出讓方案要符合市縣人民政府的審查意見。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)市縣人民政府審查，或不符合市縣人民政府的審查意見，是否無效？

《土地管理法實施條例》第四十條的規(guī)定，實際上是要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須獲得市縣人民政府同意。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否需要市縣人民政府同意，理論界觀點不一。支持者認為，政府同意權(quán)以國家公信力保障流轉(zhuǎn)的安全與穩(wěn)定[12]。反對者的觀點主要有：第一，混淆了公法關(guān)系與私法關(guān)系，并且繁瑣的行政審批手續(xù)增加了流轉(zhuǎn)成本[13]；第二，政府公權(quán)力的過度干預，阻礙了市場發(fā)揮資源配置功能[14]；第三，市縣人民政府的同意權(quán)攫取了農(nóng)民集體的決定權(quán)，將地方政府卷入了流轉(zhuǎn)的糾紛或風險之中[15]；第四，導致用地者、地方政府、農(nóng)民集體三方的權(quán)利或權(quán)力邊界不明[13]。在司法實踐中，部分法院將涉及集體經(jīng)營性建設(shè)用地審批、批準的規(guī)定界定為效力性強制規(guī)定②。

市縣人民政府的同意權(quán)，未必符合公共利益準則和比例原則，也非保障農(nóng)民集體和成員利益準則的應有之義：第一，政府往往會不顧公共利益，將法律賦予的權(quán)力作為尋租工具，謀取自身私利[16]。市縣人民政府是國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體，按照《土地管理法》第五十五條的規(guī)定，可以留取70%的出讓金。并且，市縣人民政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同意權(quán)，并無明確的權(quán)力邊界，自由裁量權(quán)過大。利益的誘導和權(quán)力制約機制的缺乏，使同意權(quán)可能異化為市縣人民政府維持其在建設(shè)用地市場中的壟斷地位，排斥集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的工具。第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)民集體的財產(chǎn)，應由農(nóng)民集體決定流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容。然而，流轉(zhuǎn)的同意權(quán)將決定權(quán)從農(nóng)民集體收歸于市縣人民政府，侵犯了農(nóng)民集體的土地所有權(quán)。第三，農(nóng)民是理性人，能夠根據(jù)市場等外在條件，做出最符合自身利益的決定[17]。目前并無明確有力的證據(jù)證明市縣人民政府的理性優(yōu)于農(nóng)民的理性。市縣人民政府同意集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)力，限制了農(nóng)民集體的自治權(quán)，不一定能夠維護和增進農(nóng)民集體的利益。由此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無需經(jīng)過市縣人民政府的同意，市縣人民政府同意的規(guī)定更不應成為流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定。

2.3 特定國土空間規(guī)劃條款應當作為流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定

符合規(guī)劃和土地用途管制，是集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策前提①?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第三十九條和第四十一條規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)前要由市、縣人民政府自然資源主管部門制定規(guī)劃條件，流轉(zhuǎn)合同未納入規(guī)劃條件的，無效。這一規(guī)定是否恰當？

在我國較早進行集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的東南沿海地區(qū)，暴露出了嚴重的非法將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地的問題，嚴重損害了耕地保護這一基本國策。有學者指出，地方政府在制定建設(shè)用地規(guī)劃時，出于自身利益的考慮，往往背離社會公共利益代言者的角色[13]。這一論斷在實踐中也有所體現(xiàn)，例如在河北、洛陽等地，一旦該區(qū)域被規(guī)劃為城鎮(zhèn)，該區(qū)域內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地則不能流轉(zhuǎn)②。由此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)既需要國土空間規(guī)劃的限制，也需防范政府利用規(guī)劃權(quán)過度限制甚至阻礙流轉(zhuǎn)。

國土空間規(guī)劃應當是政府為了公共利益，對土地的用途和開發(fā)強度等進行的安排和限制。立足于國土空間規(guī)劃制度的初衷，應當以公共利益為標準，審視現(xiàn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)劃制度，明確具體規(guī)劃事項對流轉(zhuǎn)合同效力的影響。按照《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及到土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。我國土地利用規(guī)劃以耕地保護和糧食安全為核心，土地具體用途、土地利用年度計劃、用途轉(zhuǎn)用審批制度，是落實耕地保護和糧食安全的必要舉措，與公共利益直接相關(guān)。鄉(xiāng)村規(guī)劃中土地開發(fā)強度、交通和消防等公共設(shè)施布局，也與公共利益直接相關(guān)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同違反上述規(guī)劃，損害了公共利益，應通過合同無效的方式阻卻雙方當事人意思表示的實現(xiàn)，而不能以行政處罰代替合同無效。這一法律后果的設(shè)定，符合公共利益準則和比例原則，在司法實踐中也能找到依據(jù)。國土空間規(guī)劃是抽象行政行為[18]，可以劃歸為政府規(guī)章的范疇。按照《紀要》第三十一條的規(guī)定，政府規(guī)章的內(nèi)容直接涉及到公共利益的，可以作為效力性強制規(guī)定。部分地方法院也已將違法變更土地用途、違反土地利用總體規(guī)劃的流轉(zhuǎn)合同判定為無效合同③。當然，違反規(guī)劃的內(nèi)容不同，合同無效的具體法律后果也應當有所區(qū)別：第一，違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地的，侵犯了糧食安全這一重要公共利益，流轉(zhuǎn)合同無效，用地者返還土地，以便農(nóng)民集體恢復土地的耕地用途。雙方當事人按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔賠償責任。第二，流轉(zhuǎn)合同違反規(guī)劃劃定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地具體用途和開發(fā)強度等鄉(xiāng)村規(guī)劃的，允許雙方當事人修改相關(guān)合同條款，雙方當事人不修改的，流轉(zhuǎn)合同無效，用地者返還土地，雙方當事人按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔賠償責任。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同因違反國土空間規(guī)劃的特定內(nèi)容而無效，而非因未將規(guī)劃條件納入流轉(zhuǎn)合同而無效。此是因為：第一，雖然國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓法律規(guī)范也有相同的規(guī)定，然而，國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中的規(guī)劃條款是政府混淆兩種身份的表現(xiàn)，這一法律規(guī)定并不正確，沒有可參照適用性；第二，規(guī)劃條款并非當事人基于自由約定所負的私法義務，而是雙方當事人所承擔的公法義務進入私法領(lǐng)域后的一種變臉[19]。當事人所負的公法義務應當通過影響合同效力的方式，從外部限制合同雙方當事人的意思自治，而不應直接出現(xiàn)在合同之中[20]。第三，通過合同無效制度、規(guī)劃許可證制度、登記制度，已可以保證集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合規(guī)劃。沒有必要將規(guī)劃條款納入合同，增加雙方當事人的締約成本。可見，將規(guī)劃條件納入合同條款并影響合同效力，并非實現(xiàn)規(guī)劃目的所必須的手段，并且過度干預了雙方當事人的意思自治，不符合比例原則。

2.4 產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護條款不應作為流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定

除規(guī)劃條件外，《土地管理法實施條例》第三十九條和第四十一條還規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)前，要由市縣人民政府相關(guān)部門制定產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，流轉(zhuǎn)合同未將兩者納入其中的，無效。部分法院在裁判中也嚴格貫徹了這一規(guī)定①。這一規(guī)定是否具有法理依據(jù)？

前已述及，“同地同權(quán)”是城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地改革的政策目標?！巴赝瑱?quán)”不僅意味著城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能相同，國家應給予平等的保護，也意味法律應課以兩種建設(shè)用地相同的負擔。法律并未要求國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中包含產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護條款，而要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同需包含產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護條款，課以了額外的負擔，不符合比例原則的平等性準則。并且，這一額外負擔并不符合公共利益準則。第一，產(chǎn)業(yè)準入與公共利益并無直接關(guān)聯(lián)，且屬于具體行政行為的范疇，因違反政府的產(chǎn)業(yè)準入要求導致集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同無效，缺乏法理依據(jù)和合理性。第二，環(huán)境保護是重要的公共利益。然而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)和利用是否對環(huán)境產(chǎn)生影響，受到其上建筑物建設(shè)、使用、環(huán)境保護設(shè)施的配置等諸多因素影響，并須通過一系列環(huán)境評價措施加以認定。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是通過合同形式，將土地使用權(quán)交給用地者的過程，尚未進行項目建設(shè)和運營，無法確定其對環(huán)境保護的具體影響?？梢?，即便流轉(zhuǎn)合同未規(guī)定環(huán)境保護條款，也未必損害環(huán)境。目的與手段之間并無必然聯(lián)系，更無法評判是否符合比例的問題?；诖?，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同不能因未規(guī)定產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護條款而無效。

3 應增列集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，同地同價，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度改革的重要目標②。國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)應當在公開市場上通過公開競價方式出讓，出讓價格不得低于政府規(guī)定的最低價，否則出讓合同無效。城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地是性質(zhì)和功能相同的土地，是否有必要借鑒國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，通過效力性強制規(guī)定干預集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)價格？

3.1 應增列公開競價方式的效力性強制規(guī)定

城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓以獲得價金為主要目的，是最主要的首次流轉(zhuǎn)方式。然而現(xiàn)行法律對城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式的規(guī)定并不統(tǒng)一。除法律另有規(guī)定外，國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)應當以公開競價方式出讓?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第四十一條并不強制集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以公開競價方式出讓。與《土地管理法實施條例》不同，部分地方性法規(guī)要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)應當以公開競價方式出讓③。有學者指出，部分農(nóng)戶對以公開競價方式出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)持有異議，認為程序復雜，而且會增加流轉(zhuǎn)成本[21]。也有學者認為，立足于同等入市政策，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)應當以公開競價方式出讓[22]。

城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在統(tǒng)一公開市場以公開競價方式出讓，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場政策的應有之義。并且以公開競價方式出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)具有諸多制度優(yōu)勢。第一，土地是財富之母[23]。城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地是三大產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者的重要生產(chǎn)資料，必須平等賦予和保障用地者獲得經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利。通過公開競價方式出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，既可保障用地者的平等受讓權(quán)，又有助于提高土地的利用效率。第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是經(jīng)營性財產(chǎn)，是農(nóng)民集體及其成員收益的重要來源。通過公開競價方式出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，有助于形成競爭性價格，避免零地價或低地價出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，保障農(nóng)民集體與成員的收益權(quán)。第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地是公有制財產(chǎn)。招標中評標委員會對投標方的綜合評定機制，拍賣和掛牌交易中的“價高者得”規(guī)則，以及公開競價中不當行為的處罰機制，有助于減少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會負責人在出讓過程中的權(quán)力尋租問題。當然，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一個循序漸進的過程。在此過程中，因土地位置和開發(fā)程度、農(nóng)民集體的特殊需要、有形市場建設(shè)程度等原因，不宜采用公開競價方式出讓的，經(jīng)地方政府土地管理部門許可，也可以采用協(xié)議方式出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓應當采用公開競價方式，未采用公開競價方式且未經(jīng)地方政府土地管理部門許可，流轉(zhuǎn)合同是否無效？最高人民法院主張，涉及交易方式的法律規(guī)范可以認定為效力性強制規(guī)定①。部分地方法院將未采用公開競價方式出讓國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的合同，認定為無效合同②。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并非僅指城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地在同一平臺上交易，更意味著兩種經(jīng)營性建設(shè)用地交易規(guī)則的統(tǒng)一。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓必須采用公開競價方式，雖然限制了雙方當事人的意思自治，但是有助于實現(xiàn)土地的資源屬性，保障用地者的平等受讓權(quán)，保障農(nóng)民的集體財產(chǎn)收益權(quán)。由此，無論從城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地交易秩序統(tǒng)一層面，抑或利益衡量層面，都須規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓應當采用公開競價方式和經(jīng)地方土地資源管理部門許可的協(xié)議方式，并將這一規(guī)定界定為效力性強制規(guī)定。流轉(zhuǎn)合同違反這一規(guī)定的，無效，用地者返還土地，雙方按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔賠償責任。

除出讓外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以通過出資、信托、抵押等方式進行首次流轉(zhuǎn)[24]。通過出資、信托等方式首次流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的，土地收益依賴于項目的運營，無法進行事先評估，并且集體會考慮農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)民就業(yè)等多種因素。由此，通過出資和信托方式流轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的，不需要采用公開競價的方式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押，旨在為集體融通資金，依其性質(zhì)也無法采用公開競價的方式。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)一般不涉及農(nóng)民集體與成員的收益權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會負責人的權(quán)力尋租的問題，應更多的遵循雙方當事人的意思自治，無需要求當事人采用公開競價方式。

3.2 應增列最低價管制的效力性強制規(guī)定

在實踐中，部分農(nóng)民集體將集體經(jīng)營性建設(shè)用地無償配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者低價出讓，導致了土地資源浪費、農(nóng)民權(quán)益受損等問題。“同地同價”是城鄉(xiāng)經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的政策重要目標，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設(shè)用地價格形成和最低價管制機制，是實現(xiàn)“同地同價”政策的應有之義[25]。集體經(jīng)營性建設(shè)用地是社會資源，基于《價格法》第十八條的授權(quán)，有必要參照國有經(jīng)營性建設(shè)用地的價格管制制度，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地的最低價管制制度，明確流轉(zhuǎn)價格低于政府規(guī)定的最低價的效力。同時，構(gòu)建集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最低價管制制度，也是農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)收益的重要保障[26]。廣州市等地參照同類國有經(jīng)營性建設(shè)用地價格的一定比例確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的最低價③。廣東省南海區(qū)建立了單獨的集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價體系④。兩種經(jīng)營性建設(shè)用地的區(qū)位因素、成本構(gòu)成、收益標準、制度因素、市場認可、土地開發(fā)與配套設(shè)施完善程度等地價測算指標存在明顯差異，直接參照同類國有經(jīng)營性建設(shè)用地價格的一定比例確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的最低價，不能真實反映集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價值。所以，應建立獨立、明確、公開的集體經(jīng)營性建設(shè)用地最低價體系，為干預流轉(zhuǎn)價格提供科學依據(jù)。

在建立科學合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地最低價體系后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)價格低于政府規(guī)定的最低價，法律后果如何？《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未規(guī)定。財政部和國土資源部頒布的行政規(guī)章以及東莞市等地的地方性法規(guī)規(guī)定，流轉(zhuǎn)價格低于政府規(guī)定的最低價的，政府可行使優(yōu)先購買權(quán)⑤。政府應當以市場管理者的身份，干預集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。政府行使優(yōu)先購買權(quán)，直接充當受讓人，取得集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，并不符合市場管理者的身份和中立立場。國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價格低于政府規(guī)定的最低價的，價格條款無效，當事人可以請求解除合同，用地者也可以要求按照土地評估價格補繳出讓金而維持合同的效力①。依此規(guī)定，政府是以土地市場管理者的身份，通過合同效力性強制規(guī)定實現(xiàn)價格管制的目的，值得肯定。然而這一規(guī)定存在諸多制度缺憾，需結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特性，進行相應完善。

（1）明確最低價制度的適用對象。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓以獲得價金為目的，不僅協(xié)議出讓的價格應適用最低價制度，以招標、拍賣、掛牌方式出讓的，出讓底價和最終成交價格仍應適用最低價制度?！锻恋毓芾矸ā泛蛷V東省、南京市等地區(qū)的地方性規(guī)范允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)以出資和抵押的方式進行首次流轉(zhuǎn)②。建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地價格體系，并非只規(guī)制出讓價格，也要為出資、抵押提供價格指導。然而，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出資和抵押，并非以直接獲得價金為目的，并且設(shè)置有土地價值評估程序，可將最低價作為土地價值評估的重要參照因素，但不宜強制適用最低價管制制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)，不涉及農(nóng)民獲得土地增值收益的問題，且現(xiàn)行制度允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地通過贈與等無償方式進行二次流轉(zhuǎn)，不宜強制適用最低價管制制度。

（2）明確價格條款低于政府規(guī)定的最低價的效力。以協(xié)議方式出讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，出讓價格低于訂立合同時當?shù)卣?guī)定的最低價，有損市場價格秩序和農(nóng)民利益，價格條款不能按照當事人的意思表示發(fā)生效力，應當無效。以招標、拍賣、掛牌方式出讓的，公開競價程序僅是訂立合同的方式，并非合同的內(nèi)容，底價和成交價低于政府規(guī)定的最低價的，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會調(diào)整底價后，另行招標、拍賣、掛牌。出讓方不另行招標、拍賣、掛牌，而是直接簽訂出讓合同的，價格條款無效。

（3）厘定價格條款無效和流轉(zhuǎn)合同效力的關(guān)系。前已述及，國有經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓價格低于政府規(guī)定的最低價的，價格條款無效，當事人可以請求解除合同，用地者也可以要求按照土地評估價格補繳出讓金而維持合同的效力。此規(guī)定存在三個問題：第一，混淆了合同部分無效和合同解除的關(guān)系；第二，若雙方當事人都不行使解除權(quán)，價格條款無效的法律后果無法實現(xiàn)，這與合同無效制度的基本原理相悖；第三，允許合同一方當事人行使合同解除權(quán)，使流轉(zhuǎn)合同歸于消滅，用地者須拆除建筑物并返還土地，造成用地者的投資損失和社會資源的浪費，影響市場交易秩序，成本過高，不符合比例原則的要求?；诖?，筆者建議，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同價格條款無效的，不應影響整個出讓合同的效力，而是由法院判令用地者按照最低價補繳出讓金。法院的判決以強制執(zhí)行制度為保障，既能實現(xiàn)最低價管制制度的功能，也維系了合同的效力。

4 結(jié)語

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系復雜，容易產(chǎn)生糾紛，需要通過明確的效力性強制規(guī)定，厘定公法管制與合同自由的邊界，為法院裁判案件提供確定性指引?；诠怖?、保障農(nóng)民集體與成員利益、比例原則三項準則，筆者建議通過相關(guān)司法解釋釋明和增設(shè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的效力性強制規(guī)定，明確法律后果。第一，流轉(zhuǎn)合同涉及違法將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地的，無效。流轉(zhuǎn)合同違反規(guī)劃劃定的經(jīng)營性建設(shè)用地具體用途以及土地開發(fā)強度的，由雙方當事人協(xié)商修改相關(guān)合同條款，雙方當事人不修改的，流轉(zhuǎn)合同無效。流轉(zhuǎn)合同無效的，雙方當事人按照《民法典》第一百五十七條的規(guī)定承擔責任。第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同未采用公開競價方式，并且未經(jīng)地方土地管理部門許可的，無效。雙方當事人按照《民法典》第一百五十七的規(guī)定承擔民事責任。第三，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓金低于訂立合同時當?shù)卣?guī)定的最低價，價格條款無效。法院可判令受讓人按照最低價補繳出讓金。此外，還需通過司法解釋，明確農(nóng)民集體民主決議程序、地方政府的許可、產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境保護的規(guī)定，并非集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效力性強制規(guī)定。

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Research on Mandatory Provisions on Validity of Rural Construction Land Transfer Contract

QI Lei， LI Jianzhe

（College of Law， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）

Abstract： The purposes of this study are to improve the legal system of rural construction land transfer and to provide definitive guidance for peoples courts in adjudicating disputes by explaining and adding the mandatory provisions on the validity of rural construction land transfer contract to clear the legal consequences. The research methods include legal text analysis， legal norm interpretation and theoretical analysis. The results show that since rural construction land is featured by social resources， collective ownership and property rights， explaining and adding mandatory provisions on the validity of its transfer contract should be formulated based on the principles of public interest， interest protection of rural collectives and their members， and proportionality. In conclusion， rural construction land transfer contract shall be wholly or partially invalid in that it violates specific planning， leases the land without public bidding or sets a price lower than the minimum price stipulated by the government. Farmers collective decision making， the approval of the local government， specific requirements of industrial access and provisions on environmental protection are not the mandatory provisions on validity of rural construction land transfer contract.

Key words： rural construction land； land use right transfer； mandatory provisions on validity

（本文責編：郎海鷗）

①《 全國法院民商事審判工作會議紀要》第30條。

①《中共中央、國務院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出：“發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者?！?/p>

②《中共中央、國務院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出：“完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。”

① 《廣東省高級人民法院關(guān)于審理建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛案件的指引》第19條。

②山西省高級人民法院（2017）晉民終第18號民事判決書。

① 廣東省中山市中級人民法院（2020）粵20民終1813號民事判決書。

②北京市高級人民法院（2021）京民終677號民事判決書；內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市新城區(qū)人民法院（2021）內(nèi)0102民初4623號民事判決書。

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！?/p>

②《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》第2條；《洛陽市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第2條。

③廣東省東莞市中級人民法院（2022）粵19民終4388號民事判決書；廣東省廣州市中級人民法院（2022）粵01民終3121號民事判決書；山西省呂梁市（地區(qū)）中級人民法院（2021）晉11民終211號民事判決書；廣東省廣州市（2021）粵01民終29348號民事判決書。

①內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市新城區(qū)人民法院（2021）內(nèi)0102民初4623號民事判決書。

②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！薄秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》要求“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。

③《海安市集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第20條；《滁州市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法（試行）》第23條。

①《全國法院民商事審判工作會議紀要》第30條。

②《廣東省高級人民法院關(guān)于審理建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛案件的指引》第5條；《山東省高級人民法院2011年民事審判工作會議紀要》二（一）。

③《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》第23條。

④《佛山市南海區(qū)人民政府關(guān)于公布實施南海區(qū)集體建設(shè)用地基準地價的通知》第3條。

⑤《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》第10條；《東莞市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施辦法》第36條。

①《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第3條。

②《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第14條和第21條；《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押操作辦法》第6條。