產(chǎn)業(yè)飛地助力浙江山區(qū)26縣共同富裕的機制與路徑

儲昊東　潘家棟

摘要產(chǎn)業(yè)飛地是區(qū)域協(xié)調發(fā)展、縮小區(qū)域之間收入差距的切實手段，通過“飛出地”以技術支持、資金供給、管理方式推動產(chǎn)業(yè)落地于“飛入地”，形成經(jīng)濟新增長點。浙江山區(qū)26縣利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢，緊跟利好政策，積極拓寬區(qū)域合作局面。針對目前利益分配、科研投入、基礎設施難題，浙江山區(qū)26縣還需進一步深挖市場經(jīng)濟活力，借鑒公司制管理做好利益分配、借助社會資金緩解政府資金壓力、構建營商環(huán)境激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力、應用數(shù)字技術深化公共服務，助推浙江山區(qū)26縣高質量發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

關鍵詞產(chǎn)業(yè)飛地；共同富裕；浙江山區(qū)26縣

黨的二十大報告開啟了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的新征程。共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質要求，其最艱巨最繁重的任務仍然在農村。山區(qū)往往以農村為主體，由于地理位置偏遠，導致資源條件有限，限制了區(qū)域發(fā)展，成為共同富裕進程中需要攻堅的重點區(qū)域。產(chǎn)業(yè)飛地通過“飛出地”與“飛入地”之間的行政對接關系，促進發(fā)達地區(qū)與加快發(fā)展地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)合作，以此促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，成為助推共同富裕的有效平臺。早在2002年，習近平同志在浙江工作期間就部署了山海協(xié)作工程，以此縮小地區(qū)差距，推進區(qū)域協(xié)調。產(chǎn)業(yè)飛地作為有效抓手，被應用于山海協(xié)作當中，以此為加快發(fā)展地區(qū)注入內生動力。浙江創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)飛地運行機制，接續(xù)推進山海協(xié)作工程，深入挖掘浙江山區(qū)淳安縣、永嘉縣、平陽縣、蒼南縣、文成縣、泰順縣、武義縣、磐安縣、柯城區(qū)、衢江區(qū)、江山市、常山縣、開化縣、龍游縣、三門縣、天臺縣、仙居縣、蓮都區(qū)、龍泉市、青田縣、云和縣、慶元縣、縉云縣、遂昌縣、松陽縣、景寧畬族自治縣（以下簡稱浙江山區(qū)26縣）獨有的資源優(yōu)勢，助力浙江山區(qū)26縣共同富裕。

一、產(chǎn)業(yè)飛地助力浙江山區(qū)26縣共同富裕的機制

產(chǎn)業(yè)飛地包括“飛出地”和“飛入地”，一般而言，較為發(fā)達地區(qū)為“飛出地”，其具有一定的資金、技術、人才、管理等方面優(yōu)勢，加快發(fā)展地區(qū)為“飛入地”，其往往缺少支柱性產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)飛地是指兩個相互獨立的行政地區(qū)，在保持行政規(guī)劃的基礎之上打破行政體制的分割，實現(xiàn)資源有效利用，推動優(yōu)質產(chǎn)業(yè)切實落地，縮小“飛出地”與“飛入地”的經(jīng)濟發(fā)展差距，助力共同富裕，是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的合作模式。

（一）搭建產(chǎn)業(yè)平臺，強化“飛入地”產(chǎn)業(yè)競爭力

產(chǎn)業(yè)飛地在“飛入地”搭建產(chǎn)業(yè)平臺，由“飛出地”提供人才、資金支持，“飛入地”提供土地、資源等關鍵要素。產(chǎn)業(yè)平臺以產(chǎn)業(yè)飛地園區(qū)的形式坐落于“飛入地”，產(chǎn)業(yè)飛地園區(qū)與現(xiàn)有的共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同，它是以行政單位為主導，進行大批量、有層次的產(chǎn)業(yè)轉移。為避免產(chǎn)業(yè)轉入“飛入地”的過程中“水土不服”等問題，“飛入地”搭建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)平臺時，采取產(chǎn)業(yè)孵化、產(chǎn)業(yè)扶持、資源整合等形式對項目落地加以鞏固。一方面，針對高精尖項目落地采取階段性搭建方式。在第一期試點搭建中，對“飛出地”而言，需對資金、人才投資回報進行短期的考量；對“飛入地”而言，則觀察高精尖項目與“飛入地”的適配程度以及能否形成新的經(jīng)濟增長點。一旦“飛入地”承接“飛出地”產(chǎn)業(yè)的能力達到預期，具有潛在主導型產(chǎn)業(yè)成型的基礎，便會進行第二期產(chǎn)業(yè)平臺擴建，加大資金與人才對“飛入地”的投入力度，“飛入地”緊跟產(chǎn)業(yè)配套建設，提升主導型產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應。另一方面，“飛入地”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)平臺要充分發(fā)揮平臺資源整合優(yōu)勢。在“飛出地”產(chǎn)業(yè)轉移的過程中，對主導型相關產(chǎn)業(yè)進行分批次轉移，打造產(chǎn)業(yè)飛地產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈供給模式，進一步降低產(chǎn)品生產(chǎn)成本，增強產(chǎn)業(yè)盈利能力。產(chǎn)業(yè)盈利能力愈強，愈能加大投資力度，形成資金正向流動的循環(huán)，從而拉動“飛入地”經(jīng)濟穩(wěn)步增長。

（二）提供就業(yè)崗位，提升“飛入地”居民收入水平

“飛出地”在產(chǎn)業(yè)轉移的過程中，除了加大高精尖人才進行關鍵技術的支持外，還衍生了諸多產(chǎn)業(yè)加工生產(chǎn)崗位，帶動“飛入地”勞動力就業(yè)，提升當?shù)鼐用竦氖杖搿Ｒ环矫?，發(fā)揮好“飛入地”勞動力“蓄水池”效應。浙江山區(qū)26縣由于地理環(huán)境限制，大量勞動力從事農林牧漁等生產(chǎn)，而農林牧漁等生產(chǎn)往往具有周期性，生產(chǎn)周期外存在大量勞動力。產(chǎn)業(yè)飛地可以實現(xiàn)浙江山區(qū)26縣勞動力在“家門口”就業(yè)，從而以靈活就業(yè)的形式增加勞動力額外收入。另一方面，承接好“飛出地”技術溢出效應?！帮w出地”在產(chǎn)業(yè)轉移的過程中，伴隨著先進技術，初期“飛入地”勞動力素質水平相對較低，一般處于產(chǎn)業(yè)分工的底端。但隨著產(chǎn)業(yè)內部合作不斷深入，技術人才通過技術指導、答疑等“傳幫帶”形式，將部分技術傳授給“飛入地”勞動力，因此，“飛入地”整體勞動力的技術水平將不斷提升。這使得“飛入地”不僅可以承接“飛出地”具有一定技術含量的產(chǎn)業(yè)轉移，而且可以提升“飛出地”和“飛入地”在產(chǎn)業(yè)協(xié)作過程中的工作效率，進而加快產(chǎn)品有效產(chǎn)出，促使產(chǎn)業(yè)具有更強的盈利能力。“飛入地”勞動力在生產(chǎn)過程中，在干中學、學中干，同時，技術以知識的形式不斷外溢，增強了整體勞動力的技術水平。技術還可以參與勞動報酬的分配，往往技術越高的工人，所獲取的報酬也就越多，提升了整體勞動力的薪資水平。

（三）注入產(chǎn)業(yè)人才，助力“飛入地”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

人才是在生產(chǎn)過程當中實現(xiàn)產(chǎn)品價值較高增值的群體，是影響創(chuàng)新進程的重要因素。產(chǎn)業(yè)飛地在區(qū)與區(qū)的對接合作當中，除了資本、項目對接，還有發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)人才、技術以及先進管理理念的輸出?！帮w出地”往往提供兩類人才，第一類是產(chǎn)業(yè)管理人才。這類人才前期對產(chǎn)業(yè)飛地進行地址選取、規(guī)劃定位，為“飛入地”提供產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，推進產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間有機共存；中期提供產(chǎn)業(yè)飛地運營服務，為產(chǎn)業(yè)飛地所引入的企業(yè)提供柔性服務，幫扶企業(yè)獲取省、縣（區(qū)）政策支持；后期提升產(chǎn)業(yè)飛地能級，挖掘產(chǎn)業(yè)飛地經(jīng)濟效應，助力企業(yè)家科學決策，對產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)進行資源的合理分配，從而減少產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、運營成本。第二類是技術操作人才。這類人才具有關鍵核心技術應用的能力，為產(chǎn)品增添技術附加值，提升產(chǎn)品在市場中的核心競爭力，并且針對產(chǎn)品進行研發(fā)跟進，改良技術手段從而適應市場環(huán)境。隨著“飛出地”與“飛入地”的合作不斷深入，技術人才所帶來的知識溢出效應以及技術溢出效應日益顯現(xiàn)，“飛入地”勞動力在合作當中逐步承擔起具有一定技術含量的加工生產(chǎn)環(huán)節(jié)，同時，“飛入地”的技術人才應把更多的時間投入到產(chǎn)品的性能研發(fā)當中。

二、產(chǎn)業(yè)飛地助力浙江山區(qū)26縣共同富裕的基礎與難點

浙江山區(qū)26縣是目前發(fā)展較為薄弱的地區(qū)，在區(qū)位方面處于相對劣勢，但在生態(tài)資源方面具有比較優(yōu)勢。實現(xiàn)資源優(yōu)勢轉變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢至關重要，利用產(chǎn)業(yè)飛地平臺能夠挖掘浙江山區(qū)26縣資源優(yōu)勢，但在此進程中，依然存在協(xié)調不暢、基礎設施不優(yōu)等難題。

（一）產(chǎn)業(yè)飛地助力浙江山區(qū)26縣共同富裕的基礎

2022年，浙江山區(qū)26縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值7404億元，比上年增長4.1％。固定資產(chǎn)投資較上年增長16.4％，增速高出全省7.3個百分點。浙江山區(qū)26縣常住人口城鎮(zhèn)化率為58.8％，較上年增長0.7％。浙江山區(qū)26縣居民城鄉(xiāng)收入比為1.9：1，遠低于全國平均水平，具有協(xié)同發(fā)展、共同富裕的基礎。

1.政策大力支持浙江山區(qū)26縣產(chǎn)業(yè)飛地建設。從政策體系來看，浙江省級層面出臺了大量產(chǎn)業(yè)政策并向山區(qū)傾斜，指引產(chǎn)業(yè)項目落地。浙江推行產(chǎn)業(yè)鏈山海協(xié)作行動，旨在搭建浙江山區(qū)26縣與央企、優(yōu)質民企交流合作平臺。浙江山區(qū)26縣主動對接發(fā)達地區(qū)的已有優(yōu)質企業(yè)，獲取山海協(xié)作結對地區(qū)的幫扶，擴大產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在發(fā)達地區(qū)龍頭企業(yè)指引下，強化上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套。截至目前，浙江山區(qū)26縣在省內大灣區(qū)新區(qū)等高能級平臺建設產(chǎn)業(yè)飛地26個，共啟動建設產(chǎn)業(yè)項目54個，其中，投資在10億元以上的項目達到1/3。2022年6月，浙江省自然資源廳發(fā)布《關于印發(fā)加強自然資源要素保障助力穩(wěn)經(jīng)濟若干政策措施的通知》，繼續(xù)傾斜支持浙江山區(qū)26縣用地，凡是符合浙江山區(qū)26縣招引條件的產(chǎn)業(yè)項目，優(yōu)先納入浙江省重大產(chǎn)業(yè)項目用地指標保障范圍，對于需緊急開工的重大項目，若超出先前預留土地指標，可申請增加安排用地指標，保證重大項目平穩(wěn)落地，推動浙江山區(qū)26縣穩(wěn)步發(fā)展。

2.浙江山區(qū)26縣豐富的資源為產(chǎn)業(yè)飛地建設奠定了堅實基礎。從要素稟賦來看，浙江山區(qū)26縣勞動力資源豐富，這為產(chǎn)業(yè)飛地建設提供了豐富的要素資源。產(chǎn)品價格影響產(chǎn)品在市場的競爭力，而勞動力成本是產(chǎn)品價格的重要組成部分。勞動力成本往往與當?shù)鼐用窆べY水平呈正相關關系。浙江山區(qū)26縣屬于加快發(fā)展地區(qū)，居民收入水平相對較低，勞動力成本也低于全省平均水平。2022年，浙江山區(qū)26縣城鎮(zhèn)居民和農村居民人均可支配收入分別為56303元和29607元，分別占全省平均水平的79％和78.8％。低廉的勞動力成本極大地減輕了企業(yè)成本，從而使企業(yè)有資金來擴大再生產(chǎn)，為助力承接產(chǎn)業(yè)轉移奠定了堅實基礎。

（二）產(chǎn)業(yè)飛地助力浙江山區(qū)26縣共同富裕的難點

浙江山區(qū)26縣財政基礎薄弱，2022年的財政平均收入為34.43億元，基本與上年持平；2022年的一般公共預算平均收入為21.56億元，這兩項數(shù)據(jù)均處于全省下游。浙江山區(qū)26縣財政收入較為緊張，在吸引投資、建設項目等方面都面臨資金限制，在產(chǎn)業(yè)合作過程中急需項目提升投入產(chǎn)出效率，滿足地方經(jīng)濟進一步發(fā)展需求。

1.利益機制尚未完善。產(chǎn)業(yè)飛地是“飛出地”與“飛入地”通過跨空間行政管理與經(jīng)濟開發(fā)所形成共建共治的區(qū)域?！帮w出地”進行項目資金投入、人才供給，起到“天使輪”投資方角色，“飛入地”在合作過程中，地方政府也存在GDP和政府財政稅收考核等內部壓力，當利益分配不均時，便會導致雙方合作意愿迅速減弱。雖然2017年國家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合印發(fā)《關于支持“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的指導意見》，指出“飛地經(jīng)濟”在合作過程中可對GDP、財政稅收進行分配，但實際上依舊存在雙方利益沖突、權責無法匹配的情形。

2.基礎設施建設落后?；A設施建設越完善，所能夠提供的各類生活服務越發(fā)多元，越能夠吸引人才不斷流入。產(chǎn)業(yè)飛地雖然緩解了部分人才數(shù)量不足與資金短缺的壓力，但對于“飛入地”而言，只有加強自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進基礎設施建設，才能不斷吸引人才。在交通基礎設施層面，浙江山區(qū)26縣由于“九山半水半分田”天然地形條件限制，交通建設難度和成本較高。譬如，截至2022年底，云和、景寧、文成、泰順等山區(qū)縣鐵路尚未通車。浙江山區(qū)26縣交通建設覆蓋率較低，增大了區(qū)域之間資源與人才流動的成本，不僅本地生產(chǎn)的產(chǎn)品具有相對運輸成本劣勢，進行跨區(qū)域市場化交易難以與其他地區(qū)競爭，而且外界資源也難以輸送至浙江山區(qū)26縣。

3.科研投入不足制約潛在創(chuàng)新動能。產(chǎn)業(yè)飛地前期為浙江山區(qū)26縣帶來了技術、人才支持，但產(chǎn)品后續(xù)的升級不僅需要已有的技術儲備，還需要持續(xù)不斷的研發(fā)資金投入，促使技術創(chuàng)新以適應市場環(huán)境。“飛出地”資金一般用于前期項目建設，旨在推動項目盡快落地。在項目運營過程中，市場風險較大，技術創(chuàng)新周期較長，因而創(chuàng)新的回報率難以進行衡量?！帮w入地”本身經(jīng)濟薄弱，難以承受投入大規(guī)模資金對產(chǎn)品進行研發(fā)的風險，創(chuàng)新能力往往依賴發(fā)達地區(qū)技術轉移。

三、產(chǎn)業(yè)飛地助力浙江山區(qū)26縣共同富裕的對策

浙江山區(qū)26縣通過產(chǎn)業(yè)飛地已經(jīng)取得了顯著成果，但對于體制機制、基礎設施、研發(fā)創(chuàng)新等方面的問題仍需要進一步破解。浙江山區(qū)26縣要與發(fā)達地區(qū)通力合作，形成既要“做大蛋糕”又要“分好蛋糕”的產(chǎn)業(yè)新格局，以此更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)飛地優(yōu)勢，助推浙江山區(qū)26縣高質量發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

（一）借鑒公司制管理模式，明晰產(chǎn)業(yè)飛地利益分配

產(chǎn)業(yè)飛地建設需要雙邊行政部門共同支持，在建設初期尚未涉及利益分配，但在后期產(chǎn)業(yè)飛地運營中，要率先解決GDP核算、稅收分成等問題?？梢砸牍煞葜坪献髂Ｊ?，在產(chǎn)業(yè)飛地園區(qū)中合資建立股份制管理服務公司，采用公司制對園區(qū)進行投資規(guī)劃、招商引資以及經(jīng)營服務，收益按照政府雙方所持的股本進行分配。借鑒公司制管理模式，具有兩方面優(yōu)勢：一方面，具有專業(yè)優(yōu)勢。政府部門具有政策優(yōu)勢，但對于飛地園區(qū)運營缺乏經(jīng)驗，讓渡部分管理權力于市場管理，更能準確研判市場需求，從而對飛地企業(yè)進行更優(yōu)的指導。另一方面，具有協(xié)議優(yōu)勢。雙邊行政部門是利益共同體，根據(jù)注入資金、企業(yè)家才能、資源要素等進行股權分配，施行權責相匹配的管理模式，根據(jù)股本進行盈虧分配，對多勞者進行股權分配獎勵，激勵雙方行政部門投入更多精力，謀求高質量發(fā)展。

（二）借助社會資金支持，推進基礎設施建設

浙江山區(qū)26縣經(jīng)濟基礎薄弱，單靠政府稅收難以支撐基礎設施建設，需要引入社會資本，以多方資金共建基礎設施。BOT（build-operate-transfer）是成熟的社會資本運作模式，即政府與私人機構達成建設協(xié)議，在特許經(jīng)營時間之內，將項目建設權以及經(jīng)營權讓渡給私人機構，私人機構向社會資本進行資本籌集進行項目建設，后期運營獲取利潤回報，在政府規(guī)定經(jīng)營時間之后，無償將設施轉交給政府部門進行管理。此外，還可以通過引入資本雄厚的企業(yè)，如2021年，7家央企（中國建筑集團、中交集團、華潤集團、國家能源集團、中國鐵建、三峽集團、中國電建）分別與7個重點縣（文成、泰順、龍泉、云和、慶元、松陽、景寧）開展“一對一”結對合作，并且成功舉行央企走進浙江山區(qū)26縣建設共同富裕示范區(qū)系列活動，成功簽約央企合作重大項目30個，總投資1190.8億元，以此為契機，加大浙江山區(qū)26縣與大型企業(yè)的合作力度，完善浙江山區(qū)26縣基礎設施建設，優(yōu)化山區(qū)26縣發(fā)展環(huán)境。

（三）構建新型營商環(huán)境，提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍

構建新型營商環(huán)境，可以簡化政務服務流程，便利企業(yè)進行經(jīng)營活動。優(yōu)質營商環(huán)境可以降低市場準入門檻，釋放市場充沛活力，有利于吸引資金、人才等要素不斷流入集聚，從而提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。要因地制宜，出臺“一縣一策”專項政策，探索構建全方位幫扶政策，健全浙江山區(qū)26縣高質量發(fā)展政策體系，優(yōu)化浙江山區(qū)26縣營商環(huán)境。優(yōu)質營商環(huán)境能夠促使當?shù)仄髽I(yè)做大做強，同時也可以反哺當?shù)亟?jīng)濟蓬勃發(fā)展。浙江山區(qū)26縣要積極構建優(yōu)質營商環(huán)境，促使本土企業(yè)自發(fā)投入到創(chuàng)新當中，加快形成自主知識產(chǎn)權，搶占未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點。此外，優(yōu)質營商環(huán)境能夠引入外來技術，自發(fā)吸引外來企業(yè)進行投資，營造良好的市場競爭環(huán)境，促進本土企業(yè)與外來企業(yè)相互追趕，從而實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的正向循環(huán)。

（四）應用數(shù)字化技術，提升公共服務水平

數(shù)字化技術以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，數(shù)字信息為傳輸方式，打破區(qū)域限制，實現(xiàn)線上及時交流和解決問題。對于服務需求者而言，數(shù)字化加快了信息交互，大部分信息咨詢類服務都能得到有效回復。對于服務供給者而言，大量數(shù)字化信息的采集有利于公共服務的進一步改進。啟動互聯(lián)網(wǎng)教育培訓，鼓勵教師進行教學方式創(chuàng)新，提升浙江山區(qū)26縣偏遠地區(qū)師資隊伍的教學水平。落實互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療，對浙江山區(qū)26縣出行就醫(yī)不便地區(qū)開展遠程醫(yī)療。同時，強化醫(yī)療信息電子化建設，完善浙江山區(qū)26縣衛(wèi)生健康信息平臺，確保醫(yī)療服務能夠“一網(wǎng)通辦”，進一步提升浙江山區(qū)26縣居民的健康醫(yī)療保障水平。

參考文獻：

[1]侯慶海.基于產(chǎn)業(yè)融合的飛地經(jīng)濟發(fā)展策略探討[J].對外經(jīng)貿，2020（03）：34-36.

[2]高幸，張明善.我國飛地經(jīng)濟運行機制的完善[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2021，41（11）：90-97.

[3]胡航軍，張京祥.創(chuàng)新型反向飛地——飛地經(jīng)濟模式的跨梯度創(chuàng)新發(fā)展[J].城市規(guī)劃，2022，46（09）：30-39.

本文系浙江省社科基金“產(chǎn)業(yè)飛地助力山區(qū)26縣共同富裕的開化實踐與思考”（編號22ZJQN52YB）的階段性成果。

（儲昊東 中共舟山市委黨校；潘家棟系中共浙江省委黨校工商管理教研部副主任、副教授）

【責任編輯：方曉紅】