■ 徐易檬/吳莉婭/潘子一/馬建偉

（1.蘇州大學(xué)空間規(guī)劃研究院，江蘇 蘇州 215000；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州 215000）

0 引言

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容之一，事關(guān)農(nóng)民切身利益，涉及各方面利益重大調(diào)整，影響重大。隨著2020年新修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）正式施行，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙得以破除，成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。2022年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第二十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定試點(diǎn)先行，暫不全面推開(kāi)。在改革推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，回顧與總結(jié)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究，并對(duì)該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)進(jìn)行量化和系統(tǒng)分析，可以為未來(lái)全面推開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作提供理論指引。

1 研究回顧

學(xué)界關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究最早可以追溯到20世紀(jì)末，彼時(shí)隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。張璞、王克忠、周城等學(xué)者紛紛對(duì)“農(nóng)村集體土地能否進(jìn)入市場(chǎng)、如何進(jìn)入市場(chǎng)”進(jìn)行了探討[1-3]。當(dāng)時(shí)學(xué)界關(guān)于農(nóng)村集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究主要集中在兩個(gè)方面：①農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的必要性論證；②農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的方法論研究。在對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)有利于提高土地利用效率、提升農(nóng)民權(quán)益等方面達(dá)成共識(shí)后，學(xué)界更多地關(guān)注于農(nóng)村集體建設(shè)用地以怎樣的方式進(jìn)入土地市場(chǎng)、相關(guān)法律條文如何保障、實(shí)際進(jìn)入市場(chǎng)的工作機(jī)制如何運(yùn)行等方面[4]。

與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革也從“起步探索”階段進(jìn)入到“穩(wěn)步推進(jìn)”階段，關(guān)于如何完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的研究也有了可供分析的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。新《土地管理法》實(shí)施后，學(xué)術(shù)界基于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，對(duì)試點(diǎn)中的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題進(jìn)行了歸納總結(jié)與深入剖析，聚焦于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市配套制度完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的制度構(gòu)建、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配等，各類研究視角新穎宏闊[5-7]。在此背景下，本文對(duì)已有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地研究進(jìn)行量化和系統(tǒng)分析，展現(xiàn)深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，以期助力完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)范，并為該領(lǐng)域后續(xù)研究和政策制定提供參考。

2 研究方法和運(yùn)算結(jié)果

2.1 研究方法

科學(xué)知識(shí)圖譜（ScienceMapping）是一種用圖譜形式顯示某一領(lǐng)域內(nèi)科學(xué)知識(shí)發(fā)展進(jìn)程與結(jié)構(gòu)關(guān)系的科學(xué)方法[8]，自2005年引入我國(guó)后得到廣泛應(yīng)用，如Citespace、VOSviewer、Histcite、Bibexcel、I T g i n s i g h t等知識(shí)圖譜可視化軟件眾多，其中Citespace憑借對(duì)中文文獻(xiàn)獨(dú)樹(shù)一幟的處理模式成為目前國(guó)內(nèi)較為流行的知識(shí)圖譜繪制工具之一。本文采用CiteSpace 6.2.2對(duì)新法實(shí)施后“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”相關(guān)樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行運(yùn)算，以中國(guó)知網(wǎng)2020年之后的學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)為檢索來(lái)源，限定篩選類型為“學(xué)術(shù)期刊”，以“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”為主題詞進(jìn)行檢索，采集時(shí)間為2023年4月12日，初步收集到384篇文獻(xiàn)。為保證研究的客觀性，通過(guò)人工過(guò)濾篩選去除重復(fù)文章、咨詢要聞、期刊征稿等，共得到樣本文獻(xiàn)369篇，將篩選后的所有樣本文獻(xiàn)以Refworks格式導(dǎo)入至CiteSpace 6.2.2軟件進(jìn)行分析處理，并通過(guò)關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜和聚類圖譜對(duì)該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)進(jìn)行展示，為該領(lǐng)域后續(xù)研究和政策制定提供切實(shí)有價(jià)值的參考。

2.2 主要運(yùn)算結(jié)果

2.2.1 詞頻分析與共現(xiàn)分析

關(guān)鍵詞體現(xiàn)文獻(xiàn)的核心主題和主要內(nèi)容，是對(duì)文獻(xiàn)的精煉及高度概括，通過(guò)對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻分析與共現(xiàn)分析，可以了解某一領(lǐng)域研究的主題，探尋研究的熱點(diǎn)與重點(diǎn)。這一運(yùn)算結(jié)果主要從高頻節(jié)點(diǎn)和高中介中心性節(jié)點(diǎn)兩個(gè)方面進(jìn)行判斷。知識(shí)圖譜中節(jié)點(diǎn)大小表示關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻次，節(jié)點(diǎn)之間的連線反映了關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)關(guān)系，其中CiteSpace 6.2.2軟件統(tǒng)計(jì)的關(guān)鍵詞頻次是閾值設(shè)置后的頻次，一般小于實(shí)際導(dǎo)入樣本數(shù)據(jù)的總頻次，但所反映的頻次大小、趨勢(shì)與實(shí)際相同。運(yùn)算結(jié)果中的高頻節(jié)點(diǎn)代表高被引的文獻(xiàn)，是某個(gè)領(lǐng)域或多個(gè)領(lǐng)域的重要知識(shí)基礎(chǔ)。數(shù)值大小反映中介中心性反應(yīng)節(jié)點(diǎn)在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的重要性程度，數(shù)值越大表明該節(jié)點(diǎn)對(duì)信息流動(dòng)產(chǎn)生的媒介和傳遞作用越突出，一般將[0，1]設(shè)置為取值范圍[9]。運(yùn)算結(jié)果中的高中介中心性節(jié)點(diǎn)代表相應(yīng)文獻(xiàn)與多篇文獻(xiàn)形成共被引關(guān)系的文獻(xiàn)，說(shuō)明該文獻(xiàn)與多篇文獻(xiàn)均有關(guān)系，起到“交通樞紐”的作用。相對(duì)而言，這類文獻(xiàn)是本領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)鍵文獻(xiàn)，同時(shí)也是某一時(shí)期內(nèi)的關(guān)鍵文獻(xiàn)，在一定程度上代表著這一時(shí)期的研究熱點(diǎn)主題。綜合而言，同時(shí)具備高中介中心性和高頻特性的節(jié)點(diǎn)，就是本研究領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，代表著這一時(shí)期的研究熱點(diǎn)主題。

本文選擇節(jié)點(diǎn)類型（Node Types）為“關(guān)鍵詞（Keyword）”，時(shí)間切片（Time Slicing）為“2020—2023年”，“年份切片（Years Per Slice）”為1，“選擇標(biāo)準(zhǔn)（Selection Criteria）”賦值為“Top N=50”，網(wǎng)絡(luò)裁剪為尋徑網(wǎng)絡(luò)算法，其他為默認(rèn)設(shè)置?；诖?，本文對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析得到的知識(shí)圖譜共有150個(gè)節(jié)點(diǎn)、136條連線，密度為0.0122（圖1），同時(shí)得到關(guān)鍵詞的詞頻排序情況（表1）和關(guān)鍵詞的中介中心性排序情況（表2）。去除與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究主題相似的概念，新《土地管理法》實(shí)施后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究熱點(diǎn)大致為“鄉(xiāng)村振興”“城鄉(xiāng)融合”“收益分配”“使用權(quán)”。

表2 新《土地管理法》實(shí)施后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)域關(guān)鍵詞中介中心性統(tǒng)計(jì)

2.2.2 聚類分析

CiteSpace6.2.2的聚類圖譜是以分析對(duì)象的相似性為基礎(chǔ)，將物理或抽象對(duì)象的集合分組為由類似的對(duì)象組成的多個(gè)類的分析過(guò)程，CiteSpace提供了LSI算法、LLR算法和Mi算法3種算法，對(duì)于不同的數(shù)據(jù)，這3種算法得出的結(jié)果具有一致性。此種方法是用科學(xué)計(jì)算的方法輔助人工對(duì)關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的歸納與解讀。在聚類圖譜中，各個(gè)聚類按照0至7的順序排列，數(shù)值越小，聚類中含有的關(guān)鍵字就越多。本文的樣本文獻(xiàn)關(guān)鍵詞聚類的詳細(xì)結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 新《土地管理法》實(shí)施后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市領(lǐng)域聚類標(biāo)識(shí)

基于樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜，運(yùn)用CiteSpace6.2.2運(yùn)算，將關(guān)系緊密的關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類，再給每個(gè)關(guān)鍵詞賦值，同一聚類中值最大的作為該聚類類別的代表，從而得到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的聚類圖譜（圖2）。以Q值（聚類模塊值）和S值（聚類平均輪廓值），表示聚類分析結(jié)果的好壞。一般認(rèn)為，Q＞0.3意味著聚類結(jié)構(gòu)顯著，S＞0.5聚類就是合理的，S＞0.7意味著聚類是令人信服的。本研究的聚類圖譜的Q值為0.7979，S值為0.9646，從結(jié)果上看，樣本文獻(xiàn)的聚類圖譜結(jié)果是令人信服的，并且樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞聚類結(jié)構(gòu)顯著，可進(jìn)行深入的科學(xué)分析。

圖2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)研究關(guān)鍵詞聚類圖譜

通過(guò)軟件運(yùn)算得出本文樣本文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞一共被分為7類，分別是鄉(xiāng)村振興、使用權(quán)、入市、收益分配、城鄉(xiāng)融合、公共利益、土地流轉(zhuǎn)。在通過(guò)軟件計(jì)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)這7個(gè)主要聚類涵蓋的關(guān)鍵詞，再進(jìn)行人工歸納與總結(jié)，將運(yùn)算得出的7個(gè)聚類歸納為“鄉(xiāng)村振興”“城鄉(xiāng)融合”“收益分配”和“使用權(quán)”四大類。

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究熱點(diǎn)分析

基于上述CiteSpace 6.2.2對(duì)樣本文獻(xiàn)的詞頻分析與共現(xiàn)及聚類分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)新《土地管理法》實(shí)施后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究主要是圍繞著“鄉(xiāng)村振興”“城鄉(xiāng)融合”“收益分配”“使用權(quán)”四個(gè)關(guān)鍵詞形成一系列研究熱點(diǎn)。結(jié)合具體文獻(xiàn)分析可以發(fā)現(xiàn)，新《土地管理法》實(shí)施后集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市相關(guān)研究主要分為以下四個(gè)方面：一是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響研究；二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響研究；三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估研究；四是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益分配制度的完善研究。

3.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響研究

自2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，如何在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)背景下科學(xué)高效整合各類資源要素，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，是我國(guó)土地制度改革的重要內(nèi)容之一[10]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市能夠釋放因城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)而被擱置的農(nóng)村集體建設(shè)土地的發(fā)展?jié)撃躘11]。多位學(xué)者探究了造成國(guó)有土地與集體土地之間差異的影響因素，鄭振源等、矯雪梅等、林旭霞等指出，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有土地與集體土地之間的權(quán)屬差異使得集體土地在土地收益、使用功能、抵押出售等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及國(guó)有土地，同時(shí)關(guān)于農(nóng)民的權(quán)益保障、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展等方面的政策都亟待更新完善[12-14]。在此基礎(chǔ)之上，學(xué)者們還對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推機(jī)制進(jìn)行了剖析，陳坤秋等指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不僅可以促進(jìn)土地資源的實(shí)體流動(dòng)，還能促進(jìn)土地權(quán)屬及指標(biāo)的虛體流動(dòng)，優(yōu)化土地制度有助于化解城鄉(xiāng)土地分治矛盾，助推鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合發(fā)展[15]。王亞男等指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市可通過(guò)同地同責(zé)、同權(quán)同價(jià)、空間營(yíng)利、空間賦能的路徑實(shí)現(xiàn)要素集聚和鄉(xiāng)村空間優(yōu)化，助推鄉(xiāng)村振興[16]。總體而言，長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元制度體系對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展存在阻礙作用和制約性[17]，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于生活生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和耦合協(xié)調(diào)，土地要素作為最為重要的生產(chǎn)要素，其利用方式與配置格局對(duì)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要[18]。由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市自身的“活權(quán)、活地、活農(nóng)”屬性[19]，可以賦予集體土地與國(guó)有土地同等的權(quán)能，從要素流動(dòng)與空間重構(gòu)兩個(gè)方面促進(jìn)農(nóng)村土地有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化重組，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興。

3.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響研究

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是城鄉(xiāng)融合的突破口[20]，學(xué)者們基于現(xiàn)有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從直接效益與間接效益兩個(gè)方面展開(kāi)了研究。直接效益方面：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有助于將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遺留的農(nóng)村閑置經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地盤活[21]，激發(fā)農(nóng)村土地市場(chǎng)活力，增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的保障能力[22]。如上海市金山區(qū)將村民閑置房屋、豬棚等鄉(xiāng)村各類資源重新利用，打造“眾創(chuàng)入鄉(xiāng)”田園綜合體，促進(jìn)農(nóng)民增收致富[23]。此外，多地積極推動(dòng)實(shí)施“農(nóng)業(yè)+”模式，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+旅游”“農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)”“農(nóng)業(yè)+科創(chuàng)”“農(nóng)業(yè)+電商”等體系，形成了新業(yè)態(tài)新模式，提高農(nóng)產(chǎn)品綜合實(shí)力，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興[24-25]。間接效益方面：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)需要完善相關(guān)基礎(chǔ)配套設(shè)施，由此帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村落的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)均等化，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展[26-27]。例如新疆維吾爾自治區(qū)吉木薩爾縣在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)調(diào)整了原來(lái)隨意、分散、不規(guī)則的土地利用格局，優(yōu)化了道路、水電等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施布局，提高了農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用效率和節(jié)約集約利用水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[28]。同時(shí)，通過(guò)法律法規(guī)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行規(guī)范，有助于保護(hù)耕地，避免在利益驅(qū)動(dòng)下違法占用耕地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于工業(yè)和商業(yè)用途的行為[29]，保障糧食安全，維護(hù)國(guó)計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定。綜合而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：①促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為農(nóng)村地區(qū)引入了新興產(chǎn)業(yè)形態(tài)，擴(kuò)大了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)邊界，企業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚效應(yīng)將會(huì)長(zhǎng)期發(fā)揮效用。②縮小城鄉(xiāng)收入差距。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市引入的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)可以直接提高農(nóng)民的收入，而長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)形態(tài)保障了農(nóng)民收入的長(zhǎng)久性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加、生活水平提高。③穩(wěn)定勞動(dòng)力供給。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)將原本需要背井離鄉(xiāng)打拼的農(nóng)村勞動(dòng)力留在了當(dāng)?shù)?，勞?dòng)力的長(zhǎng)期穩(wěn)定工作會(huì)積累生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，有利于提高生產(chǎn)效率及農(nóng)村可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。④實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市不僅提高了農(nóng)民收入，還為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)了資金，有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)農(nóng)民生活幸福感[30-32]。

3.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估研究

當(dāng)前，試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市采用與城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)未建立前，參照國(guó)有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系執(zhí)行。具體而言，即基于土地使用年限、地塊大小、形狀等因素，從自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等綜合因素綜合評(píng)估土地使用權(quán)價(jià)格。在具體實(shí)踐層面，土地的經(jīng)濟(jì)因素評(píng)估有一套成熟的評(píng)估辦法及其評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)土地的社會(huì)價(jià)值、自然價(jià)值等復(fù)合價(jià)值的評(píng)估缺少一套科學(xué)和普適的評(píng)估方法。另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在土地用途上也存在一定差別，適合國(guó)有建設(shè)用地的價(jià)值評(píng)估體系并不能完全適合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值評(píng)估[33]。近年來(lái)，學(xué)界不斷探索適用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的價(jià)格評(píng)估方法，通過(guò)定期的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與價(jià)格更新，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價(jià)制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[34]。李杰等應(yīng)用特征價(jià)格法Hedonic模型對(duì)甘肅省蘭州市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地價(jià)的影響因素及影響機(jī)制進(jìn)行了剖析，指出集體工商業(yè)用地價(jià)格均受環(huán)境條件、區(qū)域規(guī)劃、宏觀區(qū)位、經(jīng)濟(jì)水平和社會(huì)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施及交通條件等因素影響[35]。喻瑤等基于湖南省瀏陽(yáng)市數(shù)據(jù)，通過(guò)信效度、Pearson相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn)建立了特征價(jià)格模型，得出地方政府支持力度、市場(chǎng)信息平臺(tái)、交通通達(dá)度、原材料/商品供應(yīng)距離、農(nóng)民人均收入、教育設(shè)施狀況、生活設(shè)施狀況是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格影響因素的論斷[36]?？傮w來(lái)看，學(xué)界針對(duì)集體土地與國(guó)有土地評(píng)估的差異性進(jìn)行了深入剖析，探索選擇合理的影響指標(biāo)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格評(píng)估，并提出了評(píng)估體系構(gòu)建思路：頂層設(shè)計(jì)上，通過(guò)構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格的影響因素指標(biāo)體系，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估制度，做好頂層指導(dǎo)；市場(chǎng)交易上，建立統(tǒng)一、公開(kāi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)交易平臺(tái)，通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)與公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)最大化顯現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值；工作專業(yè)上，建立評(píng)估機(jī)構(gòu)備選庫(kù)，邀請(qǐng)有資質(zhì)、有實(shí)力的社會(huì)機(jī)構(gòu)加入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估，保障科學(xué)性[37]。學(xué)界對(duì)土地使用權(quán)價(jià)格的評(píng)估研究從評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、影響機(jī)制、對(duì)策建議等方面層層遞進(jìn)，旨在保障農(nóng)民的合理利益，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估實(shí)務(wù)提供參考[38]。

3.4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地增值收益分配制度的完善研究

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益是指集體建設(shè)用地所有權(quán)人和使用權(quán)人出讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)獲得的經(jīng)濟(jì)收益，這部分經(jīng)濟(jì)收益扣除取得成本和土地開(kāi)發(fā)支出，以及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的再轉(zhuǎn)讓收入扣除取得成本和土地開(kāi)發(fā)支出后的凈收益即為土地增值收益[39]。如何處理好入市土地增值收益分配關(guān)系，是入市工作要重點(diǎn)研究和解決的問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配涉及三方主體：政府、農(nóng)民集體、農(nóng)民集體內(nèi)部成員[40]。政府與農(nóng)民集體之間的分配以政府收取一定比例的土地增值收益調(diào)節(jié)金為主[41]，各地確定的比例有所不同。農(nóng)民集體與內(nèi)部成員之間的分配主要有兩種方式：第一種是收益完全歸入村集體，由村集體進(jìn)行收支統(tǒng)一管理，如福建省晉江市[42]；第二種是由集體留存一定比例，其余的在集體成員間分配，如浙江省德清縣[43]。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配研究主要集中在如何完善制度上，尤其是政府與集體之間的分配方式問(wèn)題。

縱觀當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)土地增值收益調(diào)節(jié)金征收基數(shù)不統(tǒng)一、征收比例差異大等現(xiàn)實(shí)情況，學(xué)者們歸納的問(wèn)題原因大致可以分為四類：①公平公正問(wèn)題。政府一方面主導(dǎo)了土地增值收益調(diào)節(jié)金的征收比例，同時(shí)又是土地增值收益調(diào)節(jié)金的收取方，即地方政府集“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”功能于一身，在利益面前難免做出有悖于公平正義之舉，從而影響公眾對(duì)政府部門的信任，進(jìn)而影響到國(guó)家推行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的初衷[44]。②成本核算問(wèn)題。土地增值收益需要將土地收益減去土地成本，然而當(dāng)前許多試點(diǎn)地區(qū)采用成交總價(jià)格作為征收基數(shù)，這一方式會(huì)模糊掉政府為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所付出的比村集體更多的投入，從而影響到地方政府推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的積極性[45]。③長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。土地增值收益調(diào)節(jié)金收繳后，剩余的收益可短期大幅度提高農(nóng)村集體組織及其成員的收入，但不具備長(zhǎng)久性，如農(nóng)村集體組織將所獲得收益投入到當(dāng)?shù)卮迓涞幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但當(dāng)這一筆收益消耗完畢后，已投建的基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)保養(yǎng)維護(hù)修理等資金又將存在缺口。④地區(qū)差異問(wèn)題。雖然差異化的調(diào)節(jié)金比例有利于各地因地制宜發(fā)展，但相鄰卻分屬不同行政管轄的區(qū)域會(huì)因調(diào)節(jié)金收取差距過(guò)大存在隱患，會(huì)加劇當(dāng)?shù)卣c集體的矛盾[46]。

針對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金存在的隱患，部分學(xué)者提出，可采用稅收調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。第一，明確征稅范圍。要區(qū)分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的首次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與再次流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的范圍，以保證入市的順利推進(jìn)。第二，確定課稅基礎(chǔ)。應(yīng)明確應(yīng)納稅額是土地總成交價(jià)款還是土地增值收益部分。第三，建立累進(jìn)稅率機(jī)制。防止因土地用途和出讓方式都相同，卻因分屬不同行政管轄范圍而導(dǎo)致的征收比例差距過(guò)大的情形。第四，統(tǒng)一征收部門。稅收統(tǒng)一交由稅務(wù)部門收繳管理，便于保障農(nóng)民權(quán)益[47-48]。總體而言，政府通過(guò)稅收分享土地增值收益較征收土地增值收益調(diào)節(jié)金更具合理性與可持續(xù)性，也更具恰當(dāng)性與公正性，但構(gòu)建稅收調(diào)節(jié)機(jī)制任重而道遠(yuǎn)，國(guó)家首先要明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅收的合理性，再根據(jù)目前國(guó)有建設(shè)用地的稅收體系進(jìn)行設(shè)計(jì)、試點(diǎn)并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后要及時(shí)修正、補(bǔ)充，最后逐步將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益納入國(guó)家稅收體系，確保建立起一套可以充分平衡好國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人利益關(guān)系的收益分配機(jī)制[42]。

4 總結(jié)與展望

4.1 研究現(xiàn)狀總結(jié)

(1)研究模式方面。目前對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究模式多為“針對(duì)問(wèn)題—解決問(wèn)題”，缺乏系統(tǒng)性。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于合理配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地、保障用地需求、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為解決建設(shè)用地內(nèi)部存在的不同用途之間價(jià)格失調(diào)和用地比重失衡等結(jié)構(gòu)性矛盾，需要對(duì)入市方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用途管制等方面進(jìn)行系統(tǒng)性研究和分析，這樣才能達(dá)到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”的改革目標(biāo)。

(2)研究?jī)?nèi)容方面。目前學(xué)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究主要從資源保障視角和制度完善視角展開(kāi)，一是從入市與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的關(guān)系視角進(jìn)行研究；二是對(duì)收益分配等尚未解決的關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行研究，如土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估、收益分配機(jī)制完善等。資源保障方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市拓展了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，解決了土地流動(dòng)問(wèn)題，有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境改善；通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和布局優(yōu)化為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)會(huì)和動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)民收入增長(zhǎng)，為鄉(xiāng)村振興提供了新動(dòng)力。制度完善方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市尚處于試點(diǎn)階段，在全面推開(kāi)前還需要不斷修正、完善制度，其中重點(diǎn)就在于入市成本核算、土地使用權(quán)價(jià)格評(píng)估、稅收調(diào)節(jié)機(jī)制構(gòu)建。

(3)研究聯(lián)動(dòng)方面。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與農(nóng)村承包地、宅基地統(tǒng)稱為農(nóng)村“三塊地”，“三塊地”改革是做好農(nóng)村集體資源資產(chǎn)的權(quán)利分置和權(quán)能完善，讓廣大農(nóng)民在改革中分享更多成果，最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地資源價(jià)值，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合其他兩者發(fā)展的重要舉措[49]。然而目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究與農(nóng)村承包地、宅基地改革的聯(lián)動(dòng)性較弱。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，要注重改革協(xié)調(diào)，指出“農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革緊密銜接”“要注重改革的協(xié)同性和耦合性，提高改革的系統(tǒng)性和完整性”，應(yīng)從聯(lián)動(dòng)視角分析這三項(xiàng)改革，從而更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(4)研究方法方面。目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究多采用定性的方法進(jìn)行分析，如案例分析、概括總結(jié)等。定性研究主要通過(guò)訪談、文件、參與式觀察等方式來(lái)開(kāi)展，這種方法獲得資料的來(lái)源比較豐富，并且給學(xué)者較大的詮釋空間。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究不僅僅是針對(duì)現(xiàn)有的實(shí)際問(wèn)題給出相應(yīng)解決辦法，更重要的是要建立起一套科學(xué)規(guī)范的機(jī)制。從不同情況下集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題中提取規(guī)律性認(rèn)識(shí)，從而得到更加精確、客觀、科學(xué)的結(jié)論，為各地的入市實(shí)踐提供指導(dǎo)。

4.2 研究展望

基于上述研究結(jié)論，當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究仍有較大探討空間。未來(lái)可以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村承包地、宅基地改革的協(xié)同推進(jìn)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)相關(guān)理論問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，優(yōu)化入市收益分配機(jī)制，豐富研究方法等。

(1)研究模式方面，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市按“是什么—為什么—怎樣做”的邏輯思路進(jìn)行系統(tǒng)性研究?；诟鞯卦圏c(diǎn)實(shí)踐中的步驟、問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)等基礎(chǔ)資料，以指導(dǎo)實(shí)踐工作為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的入市方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用途管制等方面進(jìn)行系統(tǒng)性研究和分析。例如：基于多主體（地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和社會(huì)）的視角，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府管理三個(gè)層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的理論分析框架進(jìn)行研究，從而為實(shí)際應(yīng)用提供理論指導(dǎo)。

(2)研究?jī)?nèi)容方面，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度研究要更微觀。當(dāng)下的制度研究常常是基于試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行宏觀層面上的分析并提出相關(guān)的對(duì)策建議。但全國(guó)層面的宏觀政策調(diào)整難度大、耗時(shí)長(zhǎng)，試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐工作不會(huì)停止，需要對(duì)基層在具體操作方面的問(wèn)題提出更為翔實(shí)、操作性更強(qiáng)的建議，既能及時(shí)解決當(dāng)?shù)丶w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題，又能對(duì)未來(lái)入市制度的完善提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如：對(duì)某地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值體系構(gòu)成進(jìn)行分析；對(duì)某地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的構(gòu)成和內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行研究；以國(guó)家、集體、農(nóng)民“多贏”為原則，對(duì)某地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，如何實(shí)現(xiàn)增值收益在不同利益主體之間公平合理分配及不同主體在收益分配中的博弈行為等進(jìn)行研究。

(3)研究聯(lián)動(dòng)方面，對(duì)農(nóng)村“三塊地”改革的協(xié)同機(jī)制進(jìn)行研究，厘清三個(gè)領(lǐng)域間的協(xié)同機(jī)制、協(xié)同內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑，為我國(guó)新一輪農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革有序推進(jìn)提供理論依據(jù)，也為建立三個(gè)領(lǐng)域的協(xié)同機(jī)制提供具體路徑。例如：對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與推進(jìn)農(nóng)村承包地、宅基地制度改革的內(nèi)在關(guān)系、三者協(xié)同的必要性和可行性等進(jìn)行分析和研究；并對(duì)當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)三者協(xié)同的現(xiàn)狀進(jìn)行探討。

(4)研究方法方面。隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)推進(jìn)與成效的展現(xiàn)，可嘗試運(yùn)用更多的定量分析方法對(duì)定性研究結(jié)果進(jìn)行證實(shí)與補(bǔ)充，提高研究結(jié)果的可借鑒性。例如：基于定量分析與定性分析結(jié)合的方法，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收益分配機(jī)制進(jìn)行比較研究，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益來(lái)源、分配、使用、監(jiān)督的全流程指導(dǎo)機(jī)制。