現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的排污許可制度分析與建議

吳勛礎(chǔ)

(廣東省汕頭生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心站，廣東 汕頭 515000)

0 引言

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，環(huán)境污染問題越來越突出，生態(tài)環(huán)境管理效能難以充分發(fā)揮。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不斷提升。黨的十九屆四中全會將生態(tài)文明制度體系建設(shè)作為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。排污許可制度作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，將為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而促進(jìn)環(huán)境治理工作有序開展，通過對生態(tài)環(huán)境全面優(yōu)化，營造宜居型人居環(huán)境[1]。

1 現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的排污許可制度主要作用

1.1 提高管理效能

在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度[2]。作為核心管理制度，排污許可制度起到提高管理效能的作用。首先是建立了綜合排污許可制度。目前現(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《噪聲污染防治法》等均已載明排污許可要求，各主要環(huán)境要素納入排污許可已有法理依據(jù)。并且將多個環(huán)境要素納入排污許可，有利于減輕排污單位負(fù)擔(dān)，也減少行政審批數(shù)量，排污單位只需持有一份排污許可證，即可以作為合法經(jīng)營排污的依據(jù)，管理部門也可以將執(zhí)行排污許可證要求的情況作為判定排污單位是否合規(guī)的重要內(nèi)容，進(jìn)而提高生態(tài)環(huán)境管理的效率。其次是銜接了環(huán)境影響評價(jià)制度。環(huán)境影響評價(jià)制度和排污許可制度都是我國重要的環(huán)境保護(hù)管理制度，前者主要針對項(xiàng)目建設(shè)的前期工作，對項(xiàng)目選址、布局、可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測，對采取的污染防治措施能夠合理性判斷，后者以控制污染物排放為目標(biāo)，兩者經(jīng)過有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)排污單位從源頭預(yù)防到污染防治和事中事后全過程監(jiān)管的模式；第三是強(qiáng)化了排污單位主體責(zé)任。排污單位對排污許可證申請材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)法律責(zé)任，并在持證排污期間，通過開展自行監(jiān)測、建立排污管理臺賬、按期提交執(zhí)行報(bào)告等自證守法。排污單位還須依法依證進(jìn)行信息公開，以此逐步營造排污單位如實(shí)申報(bào)、監(jiān)管者陽光執(zhí)法、社會共同監(jiān)督的環(huán)境治理氛圍[3]。

1.2 支撐打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

排污許可制的實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化固定污染源環(huán)境治理，規(guī)范并減少污染物排放，從而支撐打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。一是基本完成了固定污染源排污許可全覆蓋。2020 年底，我國已基本完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，截止目前已有35.79 萬家排污單位申請了排污許可證，311.33 萬家排污單位自行完成排污登記，據(jù)此，污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)行業(yè)絕大部分排污單位納入排污許可管理，各類重點(diǎn)污染物均已納入監(jiān)管范圍，各重點(diǎn)任務(wù)已通過排污許可證載明的管理要求，得以明確并予以落實(shí)；二是完善了法律法規(guī)和技術(shù)體系。2021 年國務(wù)院發(fā)布了《排污許可管理?xiàng)l例》，并于當(dāng)年3 月1 日正式施行，標(biāo)志著排污許可制進(jìn)入法治化發(fā)展階段，為實(shí)現(xiàn)固定污染源“一證式”管理提供了法規(guī)基礎(chǔ)。截止目前，生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布實(shí)施近80 部《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》和40 余部《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南》，為排污許可證核發(fā)與審核提供了詳實(shí)具體的技術(shù)支持和全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。排污許可法律法規(guī)和技術(shù)體系的建立和完善，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了法律保障和技術(shù)支撐；三是強(qiáng)化了證后管理和執(zhí)法監(jiān)管。目前固定污染源排污許可全覆蓋基本完成，排污許可證管理重心進(jìn)入證后監(jiān)管環(huán)節(jié)，各地逐步開展重點(diǎn)行業(yè)排污許可清單式執(zhí)法檢查，排污許可日常管理、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管有效聯(lián)動，逐步形成以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

2 現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的排污許可制度具體措施

2.1 建設(shè)全國排污許可證管理信息平臺

為支撐排污許可證有序核發(fā)，強(qiáng)化固定污染源數(shù)據(jù)管理，生態(tài)環(huán)境部建設(shè)全國排污許可證管理信息平臺(簡稱“信息平臺”，如圖1 所示)。

自2016 年年底開始至今，信息平臺根據(jù)排污許可證核發(fā)進(jìn)展和管理需求，不斷進(jìn)行升級完善。目前信息平臺分為企業(yè)端、管理端和公眾端三個端口，其中企業(yè)端是排污單位開展申請?zhí)顖?bào)的端口，該端口已實(shí)現(xiàn)填報(bào)數(shù)據(jù)輔助計(jì)算、邏輯分析等功能，例如排污單位填報(bào)生產(chǎn)設(shè)備后，設(shè)備信息自動關(guān)聯(lián)到排污節(jié)點(diǎn)環(huán)節(jié)，避免了填報(bào)遺漏，也能有效減少信息錄入，提高填報(bào)效率。而審批人員在管理端受理審核后核發(fā)排污許可證，信息平臺會自動生成排污許可證正副本及二維碼，并自動將相關(guān)信息推送到公眾端向社會進(jìn)行信息公開。同時，信息平臺管理端還配套建設(shè)排污許可實(shí)施與監(jiān)管系統(tǒng)，排污單位取得排污許可證之后須定期通過該系統(tǒng)提交執(zhí)行報(bào)告，環(huán)境執(zhí)法部門也須將監(jiān)管信息納入該系統(tǒng)并向社會信息公開，公眾和社會組織機(jī)構(gòu)據(jù)此可以參與排污許可執(zhí)行情況的監(jiān)督。信息平臺還接入如全國污染源監(jiān)測信息管理與共享平臺、全國建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息系統(tǒng)等其他環(huán)境管理業(yè)務(wù)的端口，初步實(shí)現(xiàn)固定污染源數(shù)據(jù)信息聯(lián)通，數(shù)據(jù)整合共享，夯實(shí)排污許可制信息化基礎(chǔ)。

2.2 制定管理名錄和技術(shù)支撐體系

為加強(qiáng)污染源排污許可管理，規(guī)范排污許可行為，國家制定發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄》，進(jìn)一步健全排污許可法規(guī)體系?！睹洝芬?guī)定，對排污單位劃分行業(yè)類別，根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境影響程度實(shí)行重點(diǎn)管理、簡化管理和登記管理，明確了納入排污許可管理的對象。同時，為統(tǒng)一規(guī)范各行業(yè)排污許可證申請?zhí)顖?bào)，指引審批部門開展審核工作，為排污單位開展證后管理提供可靠的技術(shù)依據(jù)，推動排污許可制科學(xué)化、精細(xì)化、信息化，生態(tài)環(huán)境部建立技術(shù)支撐體系，制訂一系列技術(shù)文件，包括各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南等等。排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范(簡稱“技術(shù)規(guī)范”)基本實(shí)現(xiàn)覆蓋所有行業(yè)及環(huán)境要素，技術(shù)規(guī)范規(guī)定了相關(guān)行業(yè)排污單位基本情況填報(bào)要求，許可排放限值的確定及環(huán)境管理要求；排污單位自行技術(shù)指南規(guī)定了相關(guān)行業(yè)排污單位包括監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測頻次等監(jiān)測方案的制定要求，監(jiān)測質(zhì)量保證和質(zhì)量控制、信息記錄和報(bào)告的基本內(nèi)容和要求；污染防治可行技術(shù)指南系統(tǒng)分析相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)工藝的產(chǎn)污環(huán)節(jié)和產(chǎn)生的污染物，并分析污染物防治技術(shù)，明確污染防治技術(shù)的處理效率，為排污單位提升改造污染治理設(shè)施提供依據(jù)，也為排污許可管理提供重要參考。

2.3 推進(jìn)排污許可提質(zhì)增效

為提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量，有效發(fā)揮固定污染源排污許可核心制度效能，生態(tài)環(huán)境部推進(jìn)各地實(shí)施排污許可制提質(zhì)增效。包括聯(lián)審核查機(jī)制，部門監(jiān)管聯(lián)動，持續(xù)推進(jìn)雙百任務(wù)等。一是建立聯(lián)審核查機(jī)制。審批部門基于排污單位的承諾，根據(jù)各行業(yè)技術(shù)規(guī)范重點(diǎn)關(guān)注排污單位的生產(chǎn)設(shè)備及治污環(huán)節(jié)，聯(lián)合相關(guān)職能部門開展審核各環(huán)境要素排放標(biāo)準(zhǔn)、濃度和申請的總量控制指標(biāo)的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，并在線上審核的基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門開展現(xiàn)場檢查，對申請材料和現(xiàn)場情況的一致性進(jìn)行確認(rèn)。二是建立部門監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部推進(jìn)部門監(jiān)管聯(lián)動，進(jìn)一步強(qiáng)化排污許可日常管理、執(zhí)法監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測聯(lián)動，執(zhí)法部門開展排污許可專項(xiàng)行動，并將排污許可證執(zhí)行報(bào)告檢查納入“雙隨機(jī)一公開”，監(jiān)測部門開展排污單位自行監(jiān)測執(zhí)行情況，檢查結(jié)果互通共享，排污許可審批部門在審核過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌違規(guī)行為的及時移交執(zhí)法部門。三是持續(xù)推進(jìn)雙百任務(wù)，2021 年黃潤秋部長在全國宣傳貫徹《排污許可管理?xiàng)l例》視頻會議上的提出排污許可雙百任務(wù)目標(biāo)，即2021 年起3 年內(nèi)排污許可證質(zhì)量檢查率100%，且實(shí)現(xiàn)排污許可證執(zhí)行報(bào)告提交率100%，為保證工作落實(shí)，生態(tài)環(huán)境部不斷優(yōu)化工作方式，制訂排污許可證質(zhì)量核查技術(shù)要點(diǎn)并將雙百任務(wù)納入年度污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)考核。從各級生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)工作信息看，目前全國的排污許可證質(zhì)量檢查持續(xù)開展并形成常態(tài)化，排污許可證質(zhì)量整改工作同步開展，絕大部分地區(qū)排污許可證執(zhí)行報(bào)告提交率已達(dá)100%，可見排污許可證核發(fā)質(zhì)量不斷提升，排污單位主體責(zé)任意識不斷強(qiáng)化。

3 現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的排污許可制度存在問題和進(jìn)一步優(yōu)化建議

3.1 優(yōu)化排污許可證副本設(shè)計(jì)

當(dāng)前，排污許可制一個突出的特點(diǎn)是精細(xì)化管理。排污許可證文件包括正本和副本，其中，副本不僅記載了排污單位名稱、地址等基本信息，還包括產(chǎn)生設(shè)備和排放污染物環(huán)節(jié)，污染防治設(shè)施，污染物排放口位置和數(shù)量、污染物排放方式和去向、排放種類、排放限值，污染防治設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)要求、特殊時段禁止或者限制污染物排放的要求，自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告的內(nèi)容和頻次等要求、環(huán)境信息公開要求。但詳盡的信息意味著內(nèi)容繁雜，比如廣東汕頭某精細(xì)化工企業(yè)，排污許可證副本近400 頁，文本字?jǐn)?shù)近10 萬字，如此繁雜其實(shí)不利于管理，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是排污許可證審核，審批部門雖可以按根據(jù)技術(shù)規(guī)范等文件開展審查，但如此巨量的信息，排污許可證仍有可能出現(xiàn)信息審核錯誤或遺漏等情況。二是排污許可證變更，現(xiàn)階段環(huán)境政策迭代更新，科技創(chuàng)新日新月異，排污單位經(jīng)常有生產(chǎn)設(shè)備或環(huán)境管理信息的變動，由于排污許可證記載內(nèi)容繁多，客觀增加排污單位申請排污許可證變更的頻次。三是排污許可執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法部門依證執(zhí)法，但排污許可證副本設(shè)計(jì)復(fù)雜，“雙隨機(jī)，一公開”監(jiān)管時，短時間內(nèi)較難完成排污許可證現(xiàn)場校核，往往只能關(guān)注是否持證和是否達(dá)標(biāo)，有時容易遺漏細(xì)節(jié)，依證執(zhí)法未能產(chǎn)生發(fā)揮最大效益。

綜上，排污許可證副本的內(nèi)容設(shè)計(jì)可以考慮進(jìn)一步精簡和優(yōu)化，建議副本弱化生產(chǎn)設(shè)備內(nèi)容，其他內(nèi)容優(yōu)化為四大部分，第一部分為基本信息；第二部分為排污環(huán)節(jié)和排放口信息以表格形式呈現(xiàn)，將污染物列表載明，并記載排放限值和監(jiān)測頻次；第三部分為管理信息，包括管理臺賬、自行監(jiān)測、信息公開和污染物管控等具體的證后要求；第四部分為圖例包括排污單位生產(chǎn)工藝示意圖和平面圖、排污走向圖等。以此可直觀呈現(xiàn)排污許可的核心內(nèi)容，減少管理部門和企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高排污許可證質(zhì)量，提升排污許可證執(zhí)法可操作性[4]。

3.2 優(yōu)化管理名錄和技術(shù)支撐文件

上文提到國家制定了技術(shù)支撐體系，但分類管理名錄、自行監(jiān)測指南等技術(shù)文件在實(shí)踐中存在執(zhí)行困難，部分近似的行業(yè)排污許可管理等級存在差異，或者不同行業(yè)中同樣工序的管理要求存在差異。如同樣油墨涂料用量較少的含印刷工藝的紙制品企業(yè)與小型印刷廠，兩者環(huán)境污染程度基本一致，由于《固定污染源排污許可分類管理名錄》對不同行業(yè)的排污許可管理等級分類不同，造成前者需要辦理簡化管理排污許可證，后者僅需自行開展排污登記；同樣配套“油炸、煎炒、燒烤”工藝的食品制造行業(yè)和農(nóng)副食品行業(yè)，按照各自行業(yè)的《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南》，監(jiān)測指標(biāo)除油煙外，前者還多監(jiān)測“非甲烷總烴”指標(biāo)。還有早期發(fā)布的相關(guān)行業(yè)自行監(jiān)測指南存在監(jiān)測頻次偏嚴(yán)。如印染、造紙行業(yè)，部分污染物如懸浮物、總氮、BOD 按日、按周開展監(jiān)測，由于過密的監(jiān)測頻次，一定程度上造成排污單位經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而出現(xiàn)監(jiān)測頻次不合規(guī)乃至監(jiān)測造假，與自證守法排污的原意相悖。綜上，支撐排污許可制的技術(shù)支撐文件適時可以根據(jù)地方執(zhí)行情況開展修訂，統(tǒng)一不同行業(yè)相同工序的環(huán)境管理要求，避免排污單位避重就輕的情形，同時綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益，優(yōu)化監(jiān)測頻次。將排污許可證分類管理名錄與環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄進(jìn)一步銜接，進(jìn)一步整合納入排污許可管理的對象，深化排污許可制效益[5]。

3.3 優(yōu)化全國排污許可證管理信息平臺

在排污許可證后管理階段，全國排污許可證管理信息平臺在運(yùn)行中有如下問題，一是每年一月初填報(bào)上年度執(zhí)行報(bào)告時，出現(xiàn)高并發(fā)訪問擁擠，信息平臺無法登陸或執(zhí)行報(bào)告無法提交的情況；二是填報(bào)執(zhí)行報(bào)告時，專業(yè)性較強(qiáng)且缺少輔助計(jì)算等功能，導(dǎo)致排污單位未能正確理解要求，填報(bào)的數(shù)據(jù)出現(xiàn)遺漏或不合理；三是排污單位除了填報(bào)排污許可證執(zhí)行報(bào)告之外還同時填報(bào)環(huán)境統(tǒng)計(jì)等生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但從各業(yè)務(wù)系統(tǒng)報(bào)送的數(shù)據(jù)看存在“幾張皮”現(xiàn)象，年度實(shí)際排污量仍有數(shù)出多門的情況。因此，信息平臺可以針對這些問題進(jìn)一步優(yōu)化，一是加強(qiáng)信息平臺維護(hù)，解決高并發(fā)訪問擁擠問題，提高用戶使用體驗(yàn)，確保平臺穩(wěn)定運(yùn)行，避免排污單位因平臺問題出現(xiàn)執(zhí)行報(bào)告提交不及時的問題；二是進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)行報(bào)告表格設(shè)計(jì)，完善表格填報(bào)說明，增加輔助計(jì)算、自動校核、異常數(shù)據(jù)提醒等功能，有效提升排污許可證執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容規(guī)范性；三是進(jìn)一步開展信息平臺數(shù)據(jù)共享建設(shè)，進(jìn)一步對接全國固體廢物管理信息系統(tǒng)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等平臺，打通數(shù)據(jù)壁壘，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，減少重復(fù)填報(bào)，提高排污單位實(shí)際排放量準(zhǔn)確性，發(fā)揮排污許可制核心制度作用[6]。

4 結(jié)語

依法實(shí)行排污許可管理制度，是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要一環(huán)。我國現(xiàn)行的排污許可制度已經(jīng)完成固定污染源排污許可證核發(fā)全覆蓋，制定《排污許可管理?xiàng)l例》完成法治化，并不斷完善的技術(shù)體系，各個環(huán)境要素逐步納入排污許可管理，環(huán)境影響評價(jià)制度有效銜接，在執(zhí)法監(jiān)管中排污許可制度核心作用逐步顯現(xiàn)，在現(xiàn)代環(huán)境執(zhí)行體系及改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量中發(fā)揮重要作用。但在提升核發(fā)質(zhì)量、減輕基層負(fù)擔(dān)和降低排污單位守法成本等方面還需進(jìn)一步優(yōu)化。中共二十大提出推動綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生的重要部署，給排污許可制的提質(zhì)增效提供了歷史契機(jī)，國家還要在排污許可制實(shí)踐中不斷優(yōu)化程序，持續(xù)做好排污許可提質(zhì)增效工作，才能促使生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，走好綠色發(fā)展道路。