宋凡／文

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隨著我國現(xiàn)代預(yù)算制度改革逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”、攻堅(jiān)期，以及信息技術(shù)的應(yīng)用范圍日漸擴(kuò)大，財(cái)政部借助信息技術(shù)深入推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)改革，全面提升各級(jí)預(yù)算管理工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化與自動(dòng)化能力。但現(xiàn)階段預(yù)算管理一體化建設(shè)還存在層次較低、復(fù)合型人才稀缺、管理職能履行不到位等不足之處，亟待改革創(chuàng)新。鑒于此，文章簡述預(yù)算管理一體化的概念并以其改革面臨的問題為切入點(diǎn)，詳細(xì)探討如何完善預(yù)算管理一體化體系建設(shè)，以信息技術(shù)推動(dòng)預(yù)算體系現(xiàn)代化建設(shè)，積極構(gòu)建“預(yù)算體系+信息技術(shù)”的管理機(jī)制，培養(yǎng)一大批既熟悉預(yù)算管理業(yè)務(wù)又熟練運(yùn)用信息技術(shù)的高素質(zhì)復(fù)合型人才，有助于進(jìn)一步深化預(yù)算管理體制改革，推動(dòng)財(cái)政管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

預(yù)算管理一體化概述

預(yù)算管理一體化要整合國家財(cái)政預(yù)算管理

預(yù)算管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及單位、項(xiàng)目和資金管理，各方面的管理對(duì)象各不相同。另外，項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制等管理目標(biāo)也存在特殊性，不同項(xiàng)目所需的經(jīng)費(fèi)種類、性質(zhì)也不盡相同。這要求各層級(jí)預(yù)算管理單位統(tǒng)一度量，統(tǒng)一規(guī)范管理要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，最終達(dá)到信息共享的目的。整合國家財(cái)政預(yù)算管理，關(guān)鍵是要統(tǒng)一各級(jí)政府體系，必須有統(tǒng)一的規(guī)范和要素，尤其在特殊的、非金融的轉(zhuǎn)移支付中，若缺少統(tǒng)一的規(guī)范和要素，則難以跟蹤其效力。實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理體系，可以有效提高政府的宏觀控制水平。

預(yù)算管理一體化要統(tǒng)一各部門的預(yù)算管理

依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，各部門和單位可依據(jù)財(cái)政賦能依法征收稅費(fèi)。長期以來，我國各級(jí)財(cái)政部門的財(cái)政收入并未全部納入國家統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)中，而且很多部門的財(cái)政收支也不一致、不規(guī)范。另外，各部門和單位有非財(cái)政撥款的收入，這些經(jīng)費(fèi)的籌措與運(yùn)用存在很多漏洞。同時(shí)，由于各個(gè)行業(yè)的資本資產(chǎn)存在數(shù)據(jù)模糊、核算不準(zhǔn)確、不完整等問題，需要依托統(tǒng)一的預(yù)算管理體系整合這些支出，以提高資金和資產(chǎn)的分配效率。

預(yù)算管理一體化要有機(jī)結(jié)合預(yù)算管理的整體流程

預(yù)算管理全流程包括預(yù)算編制、執(zhí)行、最終結(jié)算和反饋。另外，在預(yù)算管理中，政府采購與資產(chǎn)管理都要納入預(yù)算管理之中，并將全部鏈路加以整合，形成一個(gè)正向連接、反向可追溯的閉環(huán)流程。同時(shí)，在整個(gè)預(yù)算管理過程中，還包含上一年度、下一年度的財(cái)政收支平衡及余額管理，因此必須有機(jī)結(jié)合預(yù)算的實(shí)施成果與績效管理。面對(duì)復(fù)雜多變的預(yù)算管理過程與內(nèi)容，若不能實(shí)行統(tǒng)一的管理模式，就會(huì)出現(xiàn)行政真空，造成政府資金管理低效或經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)。

預(yù)算管理一體化要全面整合預(yù)算項(xiàng)目的生命周期

以預(yù)算項(xiàng)目為基礎(chǔ)，全面管理其整個(gè)生命周期，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的長遠(yuǎn)計(jì)劃和全面均衡的一種重要手段。在實(shí)施過程中，必須打包各種預(yù)算費(fèi)用，并合并為不同的預(yù)算項(xiàng)目。例如，政府償債、政府承諾支出等屬于剛性支出，將其納入項(xiàng)目庫，可以為今后的財(cái)務(wù)規(guī)劃提供參考。

預(yù)算管理一體化要統(tǒng)一國家預(yù)算資料

整合國家預(yù)算資料，主要包含兩個(gè)方面：第一，各部門、各單位的預(yù)算數(shù)據(jù)統(tǒng)一，各部門、各單位要按照財(cái)務(wù)管理制度運(yùn)行，同時(shí)要與各級(jí)地方財(cái)政系統(tǒng)以及單位主管部門的會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、賬戶余額等預(yù)算數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。第二，財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)一體化，省級(jí)財(cái)政部門既要統(tǒng)籌地方財(cái)政預(yù)算，又要與財(cái)政部的系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，形成全國“一盤棋”的預(yù)算管理模式。

預(yù)算管理一體化建設(shè)的價(jià)值

首先，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理，對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。財(cái)政預(yù)算可以反映一個(gè)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和政府的工作范圍、發(fā)展方向，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要保障。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“完善標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度”。目前，與黨的十九大、黨的十九屆四中全會(huì)、政府、社會(huì)各界對(duì)預(yù)算體系的期望相比，我國的財(cái)政預(yù)算管理水平仍有待提升。為此，必須大力推進(jìn)財(cái)政預(yù)算體制改革，把信息技術(shù)引入財(cái)政預(yù)算體制，建立“系統(tǒng)+技術(shù)”的管理體制，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算體制改革的順利實(shí)施，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

其次，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理，有助于改善我國財(cái)政資金短缺的情況。我國是一個(gè)發(fā)展中大國，仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活都離不開國家財(cái)政資金的支持。尤其新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國的實(shí)際財(cái)政收入急劇減少，收支失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。而且，全球經(jīng)濟(jì)一體化也為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)。在今后的一段時(shí)間內(nèi)，我國財(cái)政將面臨“緊平衡”的局面，在提振經(jīng)濟(jì)方面具有緊迫感。在新問題、新形勢(shì)下，必須改變思想，貫徹執(zhí)行國家“過緊日子”方針政策，加強(qiáng)統(tǒng)籌利用各類公共資源，嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)支出，完善項(xiàng)目的管理方式，提高項(xiàng)目的管理水平，有效利用有限的經(jīng)費(fèi)，保證財(cái)政支出科學(xué)合理。實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算報(bào)告到政府采購，再到資產(chǎn)管理的閉環(huán)。工程預(yù)算指標(biāo)是對(duì)資金的直接控制，要從源頭上消除“無預(yù)算”“超支”現(xiàn)象，切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政約束，實(shí)現(xiàn)“過緊日子”目標(biāo)。

最后，實(shí)行統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算管理，有助于建立健全現(xiàn)代化財(cái)政體制。《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號(hào)）明確提出，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算綜合管理，這是推進(jìn)財(cái)政預(yù)算體制改革的重要支撐。預(yù)算管理集成系統(tǒng)提供單一的數(shù)據(jù)源、統(tǒng)一的維護(hù)、各個(gè)功能模塊的互聯(lián)和控制；利用嵌入式系統(tǒng)的控制原則規(guī)范預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，增強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位各種資金、資產(chǎn)、資源的綜合管理，為全面推動(dòng)預(yù)算管理制度改革提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。目前，我國的財(cái)政預(yù)算體制改革已經(jīng)步入了關(guān)鍵時(shí)期，但中央財(cái)政預(yù)算管理的方式有很多種，各部門的資源不能共享。這些問題嚴(yán)重影響著黨中央、國務(wù)院的決策和宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，對(duì)我國財(cái)政預(yù)算體制改革也產(chǎn)生了重要影響。財(cái)政部要根據(jù)目前的實(shí)際情況，有針對(duì)性地制定科學(xué)合理的預(yù)算管理辦法和管理細(xì)則，為我國今后的預(yù)算管理工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

預(yù)算管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

沒有充分認(rèn)識(shí)和重視整合管理

在新形勢(shì)下，我國需要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算體制改革，財(cái)政預(yù)算管理整合的必要性和重要性也進(jìn)一步凸顯。整合管理改革了以往的財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理等管理方式，使財(cái)務(wù)管理工作面臨較大的挑戰(zhàn)。由于不熟悉制度運(yùn)行、不懂政策、思想還沒有徹底改變，各部門對(duì)于推動(dòng)綜合改革的重視程度不夠，積極性不高。

金融信息存儲(chǔ)在系統(tǒng)中的安全性問題

集成系統(tǒng)中存儲(chǔ)著海量的財(cái)務(wù)、個(gè)人信息，在數(shù)據(jù)傳遞過程中，若不進(jìn)行有效保護(hù)，數(shù)據(jù)極易被篡改、刪除、遺失，影響財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性。集成系統(tǒng)有多個(gè)界面，且使用者不止一個(gè)，如果對(duì)使用者的授權(quán)不嚴(yán)格，就有可能產(chǎn)生越權(quán)操作，造成資料外泄。除此之外，服務(wù)器出現(xiàn)故障會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)行不穩(wěn)定，造成數(shù)據(jù)丟失、無法運(yùn)行，甚至系統(tǒng)癱瘓，嚴(yán)重影響財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)安全。

系統(tǒng)的穩(wěn)定性、運(yùn)行的流暢度有待提升

目前，集成系統(tǒng)存在擁堵、響應(yīng)緩慢、數(shù)據(jù)丟失等問題，降低了財(cái)務(wù)人員的工作效率，削弱了相關(guān)的維護(hù)和管理效果，進(jìn)而造成系統(tǒng)整體運(yùn)行質(zhì)量降低，不能達(dá)到系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的要求，預(yù)算管理一體化的實(shí)施效果不明顯。隨著用戶數(shù)量和數(shù)據(jù)量的增加，必須進(jìn)一步提高系統(tǒng)的整體性能，完善系統(tǒng)建設(shè)迫在眉睫。

信息資源的共享和使用效率不高

在集成系統(tǒng)中，各部門的數(shù)據(jù)信息還沒有充分共享，財(cái)務(wù)、項(xiàng)目、資產(chǎn)等信息的整合利用水平?jīng)]有達(dá)到預(yù)期，數(shù)據(jù)的使用效率下降，工作重復(fù)，不利于統(tǒng)籌和閉環(huán)監(jiān)控，不利于預(yù)算管理的有效實(shí)施，制約了預(yù)算管理的整體功能發(fā)揮。

預(yù)算管理一體化建設(shè)的完善路徑

提高重視程度，加大推進(jìn)力度

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，預(yù)算管理制度改革起著舉足輕重的作用。一是各級(jí)財(cái)政部門要按照《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》的要求，遵循國家“一盤棋”的思路，確定建設(shè)的背景、總體思路和重點(diǎn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌，優(yōu)化預(yù)算流程，細(xì)化預(yù)算管理模式，完善項(xiàng)目管理辦法。二是要認(rèn)真研究《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，按照規(guī)范開發(fā)和維護(hù)系統(tǒng)，做好各模塊間數(shù)據(jù)連接的準(zhǔn)備工作。三是各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理一體化工作的宣傳和培訓(xùn)，提高在崗員工對(duì)其的認(rèn)識(shí)水平，統(tǒng)一思想，保證各項(xiàng)措施的順利實(shí)施。各個(gè)部門和單位要及時(shí)反饋在推動(dòng)預(yù)算管理一體化工作中遇到的問題，并在此基礎(chǔ)上積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際使用過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。四是各單位應(yīng)形成合力，加強(qiáng)財(cái)務(wù)和有關(guān)部門的合作，以順利推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作。

切實(shí)保障數(shù)據(jù)安全，為一體化系統(tǒng)保駕護(hù)航

采用大量的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行預(yù)算管理，確保其安全性尤為重要。為確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)安全，需要積極應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)。一是數(shù)據(jù)的錄入。數(shù)據(jù)的格式和內(nèi)容需要標(biāo)準(zhǔn)化，控制數(shù)據(jù)訪問和修改權(quán)限，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)加密存儲(chǔ)。二是數(shù)據(jù)的傳輸。構(gòu)建安全的數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制，定期更新數(shù)據(jù)傳輸涉及的軟硬件以及數(shù)據(jù)庫密碼。三是使用數(shù)據(jù)。為保證數(shù)據(jù)安全，必須加強(qiáng)用戶認(rèn)證管理，引入新的身份認(rèn)證技術(shù)，如生物認(rèn)證技術(shù)。四是存儲(chǔ)資料。為保證內(nèi)存的穩(wěn)定、可靠，必須做好數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)備份，并定期維護(hù)存儲(chǔ)設(shè)備。

提高數(shù)據(jù)使用效率，完善一體化系統(tǒng)

要做好年度之間的數(shù)據(jù)對(duì)接工作，將當(dāng)前年度的資金使用情況和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況與上一年度的績效目標(biāo)相比較，更好地體現(xiàn)年度計(jì)劃和績效目標(biāo)。同時(shí)，要把當(dāng)年全年的財(cái)政收支狀況作為下一年度進(jìn)行預(yù)算編制的參考和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，銜接好前后兩個(gè)年度的預(yù)算管理工作。在預(yù)算編制、調(diào)劑、執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)銜接，既能有效地利用預(yù)算信息，又能有效地監(jiān)督和管理預(yù)算資金的全過程。在會(huì)計(jì)工作中，會(huì)計(jì)人員要明確預(yù)算管理的操作程序和基本原則，按照業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，梳理并完善現(xiàn)行的項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、支出標(biāo)準(zhǔn)等管理體系，使其符合預(yù)算管理一體化的要求。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善建設(shè)方案，收集基礎(chǔ)資料，梳理業(yè)務(wù)流程，并進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)試。利用完善的財(cái)務(wù)管理體系和統(tǒng)一的管理系統(tǒng)來強(qiáng)化和規(guī)范預(yù)算管理，用“技術(shù)控制業(yè)務(wù)”來推進(jìn)預(yù)算體系的現(xiàn)代化。

強(qiáng)化“項(xiàng)目”在預(yù)算管理中的引領(lǐng)作用

項(xiàng)目是實(shí)施預(yù)算管理的最基本單位，要在此基礎(chǔ)上，提高預(yù)算管理的精細(xì)化程度，要以項(xiàng)目為主線，從整體上完善預(yù)算管理一體化建設(shè)。要細(xì)化、統(tǒng)一各部門、單位的入庫項(xiàng)目，完成從“自有信息”到“共有信息”的轉(zhuǎn)換，從資金是否到位、項(xiàng)目實(shí)施主體是否有能力、支出進(jìn)度是否符合政策要求，到庫底余額是否能夠應(yīng)付未來的支出需求等，都要有一個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，并且可以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性把控。

要構(gòu)建以事先預(yù)防為主、以事后處理為輔的監(jiān)管制度，加深對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)事先防范，對(duì)新建成的重要工程展開事先的績效評(píng)估，提升項(xiàng)目的可行性、合理性、科學(xué)性，從源頭上降低在事中、事后發(fā)生問題的可能性。將預(yù)算預(yù)警機(jī)制嵌入預(yù)算管理中，實(shí)現(xiàn)在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。構(gòu)建項(xiàng)目資金分配及時(shí)性、項(xiàng)目資金分配進(jìn)度、可執(zhí)行指標(biāo)支出進(jìn)度、大額支付、個(gè)人賬戶、疑點(diǎn)賬戶、大額提現(xiàn)、轉(zhuǎn)入實(shí)有資金賬戶、化整為零、頻繁提現(xiàn)等預(yù)警指標(biāo)和警報(bào)規(guī)則。在實(shí)際的預(yù)算工作中，一旦警戒線被觸動(dòng)，系統(tǒng)將發(fā)出對(duì)應(yīng)的警告。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，我國迫切需要建設(shè)科學(xué)完善的財(cái)政預(yù)算體制。但是，我國目前的財(cái)政預(yù)算管理水平與時(shí)代發(fā)展需要仍存在一定的差距。目前，我國財(cái)政預(yù)算體制改革的一個(gè)主要目標(biāo)就是推動(dòng)預(yù)算管理制度改革，使其達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化、高效、全面、動(dòng)態(tài)。為更好地管理預(yù)算，必須運(yùn)用信息技術(shù)搭建預(yù)算管理信息系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理模式，在全國推行統(tǒng)一的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算管理和審計(jì)工作更加高效、高質(zhì)。所以，加強(qiáng)預(yù)算管理的整合，提升企業(yè)的財(cái)務(wù)管理水平就顯得尤為重要。