農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究
——以山西省Y 縣為例

楊二霞

（山西工程科技職業(yè)大學(xué)）

隨著我國(guó)人口老齡化的加劇，農(nóng)村60 歲以上老年人數(shù)量也在逐年增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2020 年年底，我國(guó)60 歲及以上人口達(dá)到2.49億，占總?cè)丝诘?7.9%。其中，農(nóng)村老年人口達(dá)到1.11億。這說明，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)老年人口數(shù)量龐大，且增長(zhǎng)速度較快。本文基于對(duì)山西省Y 縣農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的實(shí)地調(diào)查，總結(jié)山西省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的問題并提出相應(yīng)對(duì)策，以期對(duì)全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)完善有所裨益。

2014 年以來，山西省60 歲及以上人口的年平均增長(zhǎng)速度一直在4.5%左右，這一數(shù)據(jù)與總?cè)丝诘呢?fù)增長(zhǎng)形成強(qiáng)烈反差。截至2021 年年底，山西省60 歲及以上人口已經(jīng)達(dá)到672.09 萬，占常住人口的19.31%，這相當(dāng)于每5 人就有1 位60 歲以上的老年人。山西省養(yǎng)老服務(wù)體系重任在肩，發(fā)展卻相對(duì)緩慢。其中，相對(duì)城市而言，農(nóng)村養(yǎng)老在制度設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)種類等方面都存在短板，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的問題更為突出。因此，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，繼續(xù)堅(jiān)定不移地建設(shè)完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系尤其是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，已經(jīng)是擺在現(xiàn)實(shí)面前的一項(xiàng)重要課題。

一、山西省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀

2022 年6 月，為深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》精神，促進(jìn)山西省老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，山西省發(fā)展改革委員會(huì)、山西省民政廳、山西省衛(wèi)生健康委員會(huì)共同制定了《山西省“十四五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》，為山西省養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作指明了方向。截至2020 年年末，山西省建成使用的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有1 001 家，其中公辦機(jī)構(gòu)463 家，占比46.25%；民辦和公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)538 家，占比53.75%，全省范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)得到了進(jìn)一步完善。但是和《山西省“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出的“到2020 年，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超過1 500 家，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占70%以上”的目標(biāo)還有一定差距。按比例來算，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)，差距主要體現(xiàn)在民辦和公辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上。

通過在Y 縣的實(shí)地調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，同一時(shí)期，Y 縣縣域內(nèi)僅有4 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（見表1），其中只有1 家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。4 家機(jī)構(gòu)占地總面積23 383m2，除沒有獲得Y 縣社會(huì)福利綜合服務(wù)中心的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)外，另外3 家可以提供床位總計(jì)656 張，其中護(hù)理型床位占44.36%。如果按平均水平估算，Y 縣社會(huì)福利綜合服務(wù)中心的床位大約為232 張。除此之外，Y 縣還建成了50 家農(nóng)村日間照料中心，現(xiàn)有床位468 張，其中有9 家屬建成未使用。

表1 Y 縣2020 年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況統(tǒng)計(jì)

二、山西省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系面臨的問題——基于Y 縣實(shí)地調(diào)查

（一）老齡化問題日趨明顯，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，養(yǎng)老服務(wù)供給匱乏

根據(jù)國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）60 歲及以上人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到10%或者65歲及以上人口占常住人口比例達(dá)到7%，就意味著該國(guó)家（或地區(qū)）進(jìn)入了老齡化社會(huì)。2003 年，山西省65 歲及以上人口占常住人口比例達(dá)到了7%，標(biāo)志著山西進(jìn)入了老齡化社會(huì)。截至2010 年年底，山西省60 歲及以上人口為411.78 萬，占常住人口的11.53%。近幾年，山西省老年人口基數(shù)越來越大，增長(zhǎng)速度也明顯快于剛進(jìn)入老齡化社會(huì)的頭幾年。

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，山西省常住人口34 915 616 人，60 歲及以上人口占比為18.92%，其中65 歲及以上人口占比為12.9%，分別較第六次人口普查數(shù)據(jù)上升了7.39 和5.33 個(gè)百分點(diǎn)。同一時(shí)期，地處山西北部的Y 縣常住人口243 970 人，其中，60歲及以上人口占比為23.6%，65 歲及以上人口占比為16.22%，與第六次人口普查相比，10 年間分別增長(zhǎng)了9.74 和11.41 個(gè)百分點(diǎn)（見表2）。綜合來看，不管是老年人口占比還是老年人口的增長(zhǎng)速度，Y縣都明顯高于全省總體水平。

表2 山西省及Y 縣第六次人口普查及第七次人口普查期間人口老齡化數(shù)據(jù)

根據(jù)前文數(shù)據(jù)計(jì)算，截至2020 年年底，Y 縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為每千名60 歲及以上老年人口提供的床位數(shù)為23.55 張，這一數(shù)字凸顯了Y 縣養(yǎng)老服務(wù)供給的匱乏。

（二）床位相對(duì)不足和絕對(duì)過剩并存

截至2021 年年底，山西省養(yǎng)老床位總數(shù)為21.07 萬張，每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)約為31.3 張，基本滿足養(yǎng)老界的“9073”規(guī)律（即90%左右的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人依托社區(qū)支持養(yǎng)老，3%的老年人入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）。根據(jù)前文的數(shù)據(jù)，Y 縣能夠?yàn)槊壳夏耆颂峁┑拇参粩?shù)與全省還存在一定差距，養(yǎng)老床位數(shù)量還無法滿足養(yǎng)老市場(chǎng)需求。然而，與之形成反差的是：本就不多的床位，入住率卻相當(dāng)?shù)汀８鶕?jù)表1 的數(shù)據(jù)計(jì)算，全縣3 家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合入住率僅為24.54%，相當(dāng)于每4 張床位入住1 位老年人。經(jīng)過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率低的原因主要有以下幾點(diǎn)。

第一，家庭經(jīng)濟(jì)條件無法負(fù)擔(dān)老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的花費(fèi)。農(nóng)民的收入主要來自田間勞作和外出務(wù)工，60 歲及以上的農(nóng)村老年人收入更低甚至沒有收入，日常開銷主要依靠子女贍養(yǎng)和少量?jī)?chǔ)蓄。根據(jù)Y 縣人民政府《關(guān)于印發(fā)Y 縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的通知》，2020 年Y 縣農(nóng)村居民可支配收入為12 845 元。據(jù)調(diào)查，對(duì)于生活能夠自理的老年人，Y 縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每月1 500 ～2 000 元，具體數(shù)額與房間所處的樓層、室內(nèi)環(huán)境等相關(guān)；而對(duì)于失能老年人，在不計(jì)算特殊飲食、醫(yī)藥費(fèi)用的情況下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每月約4 000 元，這對(duì)于低收入甚至無收入的農(nóng)村老年人而言堪稱天文數(shù)字。

第二，思想觀念的影響。中國(guó)自古就有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，為了顧全子女的臉面，即使有需要，有子女的老年人也大多不愿選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的大多是沒有子女的鰥寡老年人。而且老年人的思想觀念比較保守，相對(duì)于年輕人，他們更“戀家”，認(rèn)為“金窩銀窩不如自己的草窩”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分老年人都愿意和配偶一起在家里度過自己的晚年生活。

第三，入住門檻在一定程度上限制了入住率。公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是公辦的福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通常都會(huì)設(shè)置入住門檻，如Y 縣中心敬老院和白馬石鄉(xiāng)特困供養(yǎng)安置中心只接收特困五保戶的老年人，這在一定程度上限制了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率，導(dǎo)致一些農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位過剩。

（三）服務(wù)水平較低，多樣化服務(wù)需求得不到滿足

就山西省的情況來看，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系存在專業(yè)人員缺乏的問題。截至2021 年年末，山西省養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)到21.07 萬張，專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理從業(yè)人員大約有3 萬人，按照護(hù)理人員與老年人1：4 的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)比例計(jì)算，山西省養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員缺口至少有2 萬人。根據(jù)本文的調(diào)查，截至2021 年年末，Y 縣全縣養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)有33 名護(hù)理人員，其中持證上崗的僅有8 名，不足1/4。專業(yè)人員缺乏已成為導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)水平低、服務(wù)產(chǎn)品種類少、老年人多樣化服務(wù)需求得不到滿足的最重要原因。一方面，專業(yè)人員缺乏，有限的精力幾乎都用在了照顧老年人的日常生活起居上，文化娛樂活動(dòng)鮮少組織，心理疏導(dǎo)有所缺失，導(dǎo)致老年人精神慰藉和醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)方面的需求無法得到充分滿足；另一方面，持證上崗率低，很多護(hù)理人員都是邊學(xué)邊干，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)，服務(wù)技能達(dá)不到要求，服務(wù)水平低。

三、解決對(duì)策

（一）建立立體化網(wǎng)狀輻射養(yǎng)老服務(wù)體系，提升養(yǎng)老服務(wù)體系的供給能力

立體化網(wǎng)狀輻射養(yǎng)老服務(wù)體系的“立體化”指的是以縣城為中心，逐級(jí)輻射，形成一個(gè)縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村三級(jí)立體養(yǎng)老服務(wù)體系，上級(jí)民政部門垂直領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)民政部門的養(yǎng)老工作，各級(jí)民政部門對(duì)本級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任；“網(wǎng)狀輻射”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)該是逐級(jí)增加的，每個(gè)機(jī)構(gòu)的輻射范圍應(yīng)該事先劃定，明確責(zé)任，機(jī)構(gòu)的占地面積和設(shè)備設(shè)施及床位的設(shè)置應(yīng)該根據(jù)輻射范圍內(nèi)老年人數(shù)量決定。上一級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)務(wù)上指導(dǎo)下一級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在保證供給的前提下，不斷提高服務(wù)水平（見圖1）。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，山西省2021 年每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)約為31 張，而Y 縣較全省平均水平還有一定差距。所以，Y 縣應(yīng)盡快達(dá)到全省平均水平，并逐步向全省全國(guó)先進(jìn)地區(qū)看齊。目前，Y 縣縣域有3 家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，下轄的12 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)298 個(gè)行政村中只有1 家鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和50 家日間照料中心，所以初級(jí)目標(biāo)應(yīng)該是爭(zhēng)取鄉(xiāng)鄉(xiāng)有養(yǎng)老院、村村有日間照料中心。

圖1 縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村三級(jí)立體化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系示意圖

（二）促進(jìn)農(nóng)民增收，轉(zhuǎn)變思想觀念，放開“一刀切”的入住門檻，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率

一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收。山西有很多特色產(chǎn)業(yè)，如小米、紅棗、核桃、陳醋和陶瓷。在山西省乃至全國(guó)，Y 縣的陶瓷產(chǎn)業(yè)都非常出名，在“十三五”期間，全縣就培育了天美瓷業(yè)、天宇陶瓷、新星陶瓷、五星陶瓷等多個(gè)扶貧車間，為解決農(nóng)村貧困問題、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)及農(nóng)民增收提供了重要的保障。陶瓷產(chǎn)業(yè)已經(jīng)給Y 縣人民的生活帶來了巨大的變化，Y 縣政府可繼續(xù)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，大力支持陶瓷產(chǎn)業(yè)擴(kuò)產(chǎn)擴(kuò)能。陶瓷企業(yè)可鞏固現(xiàn)有市場(chǎng)，積極拓展產(chǎn)品系列，從以餐飲瓷為主，逐步擴(kuò)展到茶飲瓷、工藝瓷甚至是瓷磚、潔具，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民增收，這是包括養(yǎng)老消費(fèi)在內(nèi)的一切消費(fèi)的基礎(chǔ)。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以參照階梯水價(jià)制定的方式，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容的不同，制定階梯化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，滿足不同支付能力老年人的需求。

二是轉(zhuǎn)變老年人的思想觀念。這點(diǎn)其實(shí)是很困難的，千百年來形成的思想觀念根深蒂固，并非一朝一夕所能化解。建議財(cái)政支持服務(wù)水平較高的養(yǎng)老院推出免費(fèi)試住體驗(yàn)業(yè)務(wù)，以此打消老年人的顧慮。老年人滿意了，思想就會(huì)慢慢轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率也會(huì)隨之提高。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該從老年人的子女著手，加大宣傳力度，使他們認(rèn)識(shí)到：入住養(yǎng)老院不是子孫不孝，也不是丟人的事，而是時(shí)代發(fā)展的必然，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)專業(yè)的照料能夠讓老年人的晚年生活更舒適、更快樂、更安全。

三是放開入住門檻“一刀切”，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率。入住門檻的設(shè)置一方面是因?yàn)橘Y源的稀缺，另一方面是希望將政府資金用在有著迫切需求的老年人身上。在滿足特困老年人需求的前提下，Y 縣福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以放開“一刀切”的入住門檻，分類別制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此滿足更多被“攔”在門外的老年人的需求。

（三）制定人才激勵(lì)政策，提高養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)認(rèn)同感

走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Y 縣專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員缺乏的主要原因在于：第一，收入低，勞動(dòng)強(qiáng)度大，薪酬與付出不成正比。專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員主要是照顧失能老年人，穿衣、翻身、洗澡都需要照料，護(hù)理人員經(jīng)常是汗流浹背，辛苦一個(gè)月，只能拿到為數(shù)不多的收入。第二，職業(yè)認(rèn)同感較低。受傳統(tǒng)觀念的影響，很多人認(rèn)為護(hù)理工作是“伺候人的工作”，不夠體面。另外，養(yǎng)老護(hù)理員晉升空間小也是導(dǎo)致人才缺乏的一個(gè)原因。相較而言，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員的晉升空間更小。

針對(duì)這些問題，建議相關(guān)部門完善養(yǎng)老護(hù)理員內(nèi)部評(píng)聘機(jī)制，促進(jìn)其職業(yè)認(rèn)同感提升。任何職業(yè)都有其存在的價(jià)值，不存在高低貴賤。根據(jù)《中華人民共和國(guó)職業(yè)分類大典（2015 年版）》，養(yǎng)老護(hù)理員屬于“第四大類：社會(huì)生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)人員”中第十中類“居民服務(wù)人員”中第一小類“生活照料服務(wù)人員”的第五種職業(yè)。2019 年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳、民政部辦公廳聯(lián)合頒布了養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)。按照國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老護(hù)理員共設(shè)4 個(gè)等級(jí)：初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)、技師，分別對(duì)應(yīng)國(guó)家職業(yè)資格五級(jí)、四級(jí)、三級(jí)、二級(jí)。各級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以結(jié)合此標(biāo)準(zhǔn)制定內(nèi)部評(píng)聘機(jī)制，將養(yǎng)老護(hù)理員的收入與技能、工作年限等情況掛鉤，對(duì)他們的職級(jí)晉升提供物質(zhì)支持，促進(jìn)他們專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)認(rèn)同感的提升。

與此同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還應(yīng)該積極開展各種娛樂活動(dòng)，采取多種方式豐富老年人的業(yè)余生活，提高老年人精神生活質(zhì)量。例如，可以給所有入住的老年人免費(fèi)發(fā)放固定數(shù)量的娛樂卡作為基礎(chǔ)卡數(shù)，娛樂卡可以作為象棋、撲克等活動(dòng)的籌碼，也可以作為參與唱戲、說書等活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)老年人積極參加活動(dòng)以維持和增加所持娛樂卡的數(shù)量，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，對(duì)于超出基礎(chǔ)卡數(shù)的部分，則可以兌換成現(xiàn)金或一些小獎(jiǎng)品。此項(xiàng)服務(wù)不為盈利，只為給老年人提供一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)性的娛樂環(huán)境，提高老年人對(duì)娛樂活動(dòng)的參與度，豐富老年人的精神生活。

四、結(jié)語

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，山西省農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾明顯，養(yǎng)老服務(wù)供給相對(duì)不足和絕對(duì)過剩并存，服務(wù)水平較低等問題凸顯。為了解決這些問題，“十三五”以來，政府和社會(huì)各界都作出了積極努力，成績(jī)斐然。但任務(wù)之艱巨，絕非一朝一夕所能完成。要讓農(nóng)村老年人真正“老有所養(yǎng)”，應(yīng)該在提升養(yǎng)老服務(wù)體系的供給能力、促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率的提高及抓專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)上繼續(xù)下功夫。