王雨薇,裴兆斌

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院 大連 116023)

0 引言

“十三五”期間我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好,海洋產(chǎn)業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮越來越重要的作用。海洋經(jīng)濟(jì)在帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),海洋污染問題也日趨嚴(yán)重。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅要關(guān)注海洋,還要聚焦面向海洋的陸地,入海排污口作為海洋與陸地的聯(lián)結(jié),勢(shì)必成為海洋生態(tài)治理的關(guān)鍵因素,形成陸海統(tǒng)籌的海洋治理格局須著力解決入海排污口造成的陸源污染問題。從《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)視角,改進(jìn)入海排污口的現(xiàn)有管理制度,提升入海排污口監(jiān)管體系的全面性和系統(tǒng)性,成為海洋環(huán)境治理的重要課題。

1 入海排污口造成的陸源污染問題

1.1 問題現(xiàn)狀

根據(jù)《2020 年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》,“十三五”期間全國(guó)直排海污染源的污水排放量波動(dòng)上升,入海排污口造成的陸源污染已成為海洋環(huán)境的重要污染源,制約海洋生態(tài)環(huán)境治理和海洋產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

入海排污口造成的陸源污染排放量持續(xù)增加,勢(shì)必對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成一定的影響。從海洋水質(zhì)來看,入海排污口附近海域水質(zhì)會(huì)因排污而變差,進(jìn)而引起赤潮、綠潮等災(zāi)害頻繁發(fā)生,嚴(yán)重影響海洋生態(tài)安全。陸源入海污染物含有大量的營(yíng)養(yǎng)鹽,其中含有大量的無機(jī)氮和磷酸鹽,是導(dǎo)致赤潮頻繁發(fā)生的關(guān)鍵原因,因此加強(qiáng)海洋生態(tài)治理要從根本上解決入海排污口造成的陸源污染問題。此外,隨著入海污染物的增加,海洋水質(zhì)不斷惡化,海洋生物勢(shì)必受到影響,種類和數(shù)量將呈現(xiàn)下降趨勢(shì),海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞,進(jìn)一步加劇海洋污染。海洋與人類社會(huì)密切相關(guān),海洋生態(tài)破壞勢(shì)必影響社會(huì)發(fā)展和人類健康,入海排污口排放的污染物質(zhì)會(huì)在海洋生物體內(nèi)蓄積并逐漸產(chǎn)生毒性,隨著人類的捕撈和食用,會(huì)直接威脅海水產(chǎn)品食品安全,影響人類的身體健康,沖擊海洋漁業(yè),阻礙海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。綜上所述,入海排污口造成的陸源污染問題對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境甚至是人類社會(huì)的發(fā)展都有重要影響,要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、提高海洋生態(tài)治理能力和促進(jìn)海洋治理水平現(xiàn)代化,勢(shì)必采用強(qiáng)有力的法律手段對(duì)入海排污口進(jìn)行規(guī)制[1]。

1.2 法律規(guī)制

針對(duì)海洋環(huán)境的陸源污染問題,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī),至今已形成包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》在內(nèi)的法律體系,其中《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法》等7部法律法規(guī)對(duì)排污口進(jìn)行明確規(guī)定。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》的制定目的是保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境以及防治海洋環(huán)境污染損害,其是治理入海排污口造成的陸源污染問題的重要法律依據(jù)。在海洋環(huán)境監(jiān)管主體方面,確定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理權(quán),通過指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù),具體表現(xiàn)為調(diào)查、監(jiān)測(cè)、監(jiān)視、評(píng)價(jià)海洋環(huán)境,防止傾倒廢棄物對(duì)海洋環(huán)境的損害;分別規(guī)定陸源污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、入海排污口的位置、陸源污染管理的主體部門、排放陸源污染物的單位、禁止排放的污染物種類等方面,同時(shí)明確違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任[2]。

2017年我國(guó)對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂,入海排污口造成的陸源污染問題成為重點(diǎn)關(guān)注問題。此次修訂鎖定現(xiàn)有陸源污染物排放監(jiān)管體系的漏洞,借鑒已有的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn),在入海排污口監(jiān)管的流程和制度化建設(shè)中融入陸海統(tǒng)籌理念,促進(jìn)入海排污口監(jiān)管的體系化。

2 入海排污口的突出法律問題

2.1 備案管理制度

2017年修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》在管理制度方面發(fā)生變化,與修訂前相比,對(duì)入海排污口位置的要求從行政審批變成備案,此后“備案+禁限規(guī)定”成為我國(guó)入海排污口監(jiān)管的總體格局。然而這樣的制度格局不能很好地適應(yīng)我國(guó)入海排污口的治理現(xiàn)狀和背景,在實(shí)踐中逐漸暴露弊端。備案制度難以在入海排污口治理中發(fā)揮重要作用的原因之一是受現(xiàn)有科研水平的制約,目前我國(guó)無法全面掌握和精準(zhǔn)解析入海排污口造成的陸源污染問題。在這樣的條件下,備案制度無法對(duì)入海排污口實(shí)現(xiàn)源頭管控[3]。

與審批制度不同,備案制度有賴于成熟的體系化監(jiān)督管理體系,而目前我國(guó)海洋污染防治管理體系還不完善,存在管理環(huán)節(jié)脫節(jié)和“各自為政”的現(xiàn)象。備案制度的有序運(yùn)行需要后續(xù)管理環(huán)節(jié)的相互配合以及鏈條化的長(zhǎng)期監(jiān)管機(jī)制。在現(xiàn)有條件下,由于防控和監(jiān)管有所缺失以及缺少具體法條對(duì)備案制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,各地在實(shí)施備案制度時(shí)出現(xiàn)程序要求不一致的現(xiàn)象。

不可否認(rèn),我國(guó)現(xiàn)有的備案制度仍不完善。備案制度體現(xiàn)對(duì)海洋污染物進(jìn)行源頭治理的理念,而源頭治理對(duì)于陸源污染物的來源、種類和致污路徑的精準(zhǔn)辨別和解析都有一定的要求,現(xiàn)有對(duì)于陸源污染物的監(jiān)測(cè)和掌握水平還不能很好地提供支撐。此外,備案制度具有一定的局限性,僅通過備案制度解決入海排污口造成的陸源污染問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,須結(jié)合過程管控制度協(xié)同治理。目前我國(guó)仍然存在陸源固定污染源全鏈條監(jiān)管以及全過程防控缺失的問題,備案制度在“孤軍奮戰(zhàn)”的情況下出現(xiàn)漏洞實(shí)屬必然。因此,須不斷完善備案制度,明確具體的程序和要求,才能實(shí)現(xiàn)對(duì)入海排污口的全面化和精細(xì)化管理[4]。

2.2 重點(diǎn)海域總量控制制度

《海洋環(huán)境保護(hù)法》在1999年修訂時(shí)增加重點(diǎn)海域總量控制制度,該制度在防控入海排污口造成的陸源污染方面發(fā)揮重要作用。重點(diǎn)海域總量控制制度將主要陸源污染源排放的污染物進(jìn)行指標(biāo)分配,同時(shí)對(duì)污染物濃度進(jìn)行協(xié)同控制,從而控制污染物排?？偭?。然而由于沒有明確的法律制度以及相應(yīng)的具體辦法保障重點(diǎn)海域總量控制制度的實(shí)施,該制度的落實(shí)效果并不理想,難以達(dá)到防控陸源污染物的立法目的。實(shí)踐中只能對(duì)少數(shù)重點(diǎn)海域的入海排污口進(jìn)行總量控制監(jiān)測(cè),而無法開展全部海域的控制監(jiān)測(cè),導(dǎo)致入海排污口數(shù)量和違規(guī)排污量增加,破壞海洋生態(tài)環(huán)境。為減少入海排污口造成的陸源污染對(duì)海洋的不良影響,應(yīng)尊重海洋的實(shí)際承載能力和自凈能力,對(duì)相關(guān)的防控制度進(jìn)行相應(yīng)的細(xì)化立法,為海洋環(huán)境保護(hù)提供具體方案[5]。

2.3 監(jiān)管制度

《海洋環(huán)境保護(hù)法》僅在第三十條中規(guī)定入海排污口的設(shè)置要求,使得監(jiān)管重心放在入海排污口設(shè)置的事前準(zhǔn)入環(huán)節(jié),而缺少對(duì)事中、事后的全過程和全鏈條監(jiān)管。與此同時(shí),我國(guó)的排污許可制度仍未實(shí)現(xiàn)全面覆蓋,導(dǎo)致入海排污口監(jiān)管的“短板”更加明顯。因此,在制定和完善入海排污口設(shè)置的監(jiān)管制度時(shí),應(yīng)考慮入海排污口建設(shè)項(xiàng)目或所在地城鄉(xiāng)規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)[6]。在實(shí)踐中,由于環(huán)境評(píng)價(jià)主體與入海排污口管理主體不同,環(huán)境評(píng)價(jià)逐漸失去效力,使入海排污口建設(shè)方有漏洞可循,通過分別申請(qǐng)的方式躲避監(jiān)管,造成入海排污口的違法設(shè)置。

要實(shí)現(xiàn)對(duì)入海排污口的事中、事后監(jiān)管,有效方法就是在事中、事后對(duì)入海排污口進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè),而現(xiàn)有的入海排污口監(jiān)測(cè)仍不全面?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定按照全國(guó)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)的分工,對(duì)入海排污口進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和常規(guī)性監(jiān)測(cè),但未規(guī)定相關(guān)執(zhí)法、主動(dòng)監(jiān)測(cè)和自行監(jiān)測(cè)等內(nèi)容[7]。此外,《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)入海排污口監(jiān)測(cè)的規(guī)定缺乏相應(yīng)的分類分級(jí)制度,沒有根據(jù)入海排污口的不同種類確定相應(yīng)的監(jiān)管主體和責(zé)任主體,也沒有對(duì)不同種類的入海排污口進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。目前僅對(duì)排污量大于100 m3的直排海污染源實(shí)現(xiàn)定期監(jiān)測(cè),遠(yuǎn)不能滿足入海排污口監(jiān)測(cè)要求,難以減少入海排污口對(duì)環(huán)境的不利影響。

除生態(tài)環(huán)境部門對(duì)入海排污口進(jìn)行監(jiān)管外,入海排污口監(jiān)管還涉及水務(wù)部門、農(nóng)業(yè)部門、交通運(yùn)輸部門等專職部門以及各級(jí)地方政府,但實(shí)踐中并沒有對(duì)各部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行明確劃分,導(dǎo)致管理職責(zé)重疊,存在監(jiān)管職責(zé)不明確、監(jiān)管權(quán)限不清晰的情況。此外,入海排污口的監(jiān)管部門之間缺乏有效的溝通機(jī)制,從而出現(xiàn)管理混亂和多頭管理的局面,不僅導(dǎo)致監(jiān)管效率低下,而且有損行政權(quán)威,造成入海排污口監(jiān)管的惡性循環(huán)[8]。

由于入海排污口的監(jiān)管部門、責(zé)任主體以及社會(huì)公眾之間缺乏有效的信息溝通,出現(xiàn)監(jiān)管信息不對(duì)稱的問題。在實(shí)際管理的過程中,入海排污口的排污信息通常掌握在責(zé)任主體手中,責(zé)任主體出于利益考慮往往不愿與監(jiān)管部門以及社會(huì)公眾共享污染物相關(guān)信息。由于缺乏有效的信息,監(jiān)管部門不能對(duì)入海排污口實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的監(jiān)管,進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的增加和監(jiān)管效率的低下;社會(huì)公眾無法及時(shí)獲知入海排污口污染物的相關(guān)信息,加上缺乏有效的政府監(jiān)管反饋途徑,作為污染的實(shí)際感知者,社會(huì)公眾無法發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。

3 法律建議

3.1 以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為依托,完善相關(guān)立法

《海洋環(huán)境保護(hù)法》未對(duì)入海排污口監(jiān)管的具體辦法進(jìn)行規(guī)定,現(xiàn)行法律對(duì)入海排污口的違法情形和相應(yīng)的處罰措施規(guī)定較少,對(duì)入海排污口的違法事項(xiàng)也沒有實(shí)現(xiàn)體系化,因此亟須在立法層面完善入海排污口治理。

針對(duì)目前對(duì)入海排污口的分類鑒別標(biāo)準(zhǔn)模糊以及對(duì)入海排污口造成的陸源污染監(jiān)管不足等問題,應(yīng)以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為依托,在技術(shù)方面借鑒《第二次全國(guó)污染源普查制度》的有關(guān)要求,制定專門針對(duì)入海排污口的技術(shù)規(guī)范和法規(guī)條例,使入海排污口管理制度細(xì)節(jié)化、全面化和具體化[9]。在修訂相關(guān)法律的過程中明確監(jiān)管主體,厘清地方政府和生態(tài)環(huán)境部門的職責(zé),劃分各類排污單位的管理主體,促進(jìn)形成入海排污口監(jiān)管的全覆蓋局面。在法律修訂過程中注重整體性,加強(qiáng)法條銜接工作。在保護(hù)海洋環(huán)境的同時(shí)兼顧社會(huì)影響,合理設(shè)置入海排污口違法處罰力度,明確違法行為的法律責(zé)任。

3.2 完善相關(guān)監(jiān)管制度

法律手段是完善入海排污口監(jiān)管制度的最有力保證。完善入海排污口的監(jiān)管制度,落實(shí)對(duì)陸源污染源的全過程監(jiān)管,可調(diào)整傳統(tǒng)的以預(yù)防為主的監(jiān)管思路,將入海排污口的準(zhǔn)入規(guī)則、環(huán)境評(píng)價(jià)以及排污許可制度有機(jī)結(jié)合,在排污許可證上體現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)環(huán)評(píng)規(guī)定的入海排污口設(shè)置要求,提高監(jiān)管制度的統(tǒng)一性、協(xié)同性和全面性,有利于減少監(jiān)管漏洞以及實(shí)現(xiàn)海洋治理的精準(zhǔn)化。具體而言,要以提高海洋環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向、以精準(zhǔn)治污為原則,促進(jìn)入海排污口項(xiàng)目環(huán)評(píng)與準(zhǔn)入制度相銜接,促進(jìn)入海排污口與污染源監(jiān)管相協(xié)同,促進(jìn)入海排污口監(jiān)測(cè)體系與海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系相配套[10]。

與此同時(shí),監(jiān)管體系要體現(xiàn)對(duì)入海排污口的分類細(xì)化管理,明確各種入海排污口的類型、標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的技術(shù)論證路線,根據(jù)不同的入海排污口、污染物以及對(duì)環(huán)境的影響,合理調(diào)整監(jiān)管力度,合理分配行政資源,提高監(jiān)管效率,節(jié)約監(jiān)管資源。借鑒《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》的分類管理經(jīng)驗(yàn),在對(duì)入海排污口進(jìn)行分類的同時(shí),將危害性較大的特定區(qū)域作為新建排污口的絕對(duì)禁止區(qū)域,通過禁限規(guī)定完善入海排污口的分類監(jiān)管制度。在監(jiān)管時(shí)要以需求為導(dǎo)向,基于不同的監(jiān)管類型,明確與監(jiān)管對(duì)象之間的關(guān)系;區(qū)分工業(yè)排水、養(yǎng)殖廢水排水、生活污水排水等排污類型,制作管理清單,根據(jù)不同污水對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響程度,劃分主要監(jiān)管主體并制定相應(yīng)的監(jiān)管措施,進(jìn)行分類管理[11]。

3.3 提高公眾參與度

減少入海排污口造成的陸源污染不僅要加強(qiáng)政府監(jiān)管,還要鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的環(huán)境污染防治經(jīng)驗(yàn),公眾的廣泛參與能夠發(fā)揮巨大作用。發(fā)揮公眾力量就要在法律層面為公眾參與污染防治提供渠道,向社會(huì)公開入海排污口備案情況,幫助公眾獲取更多的陸源污染信息,拓寬公眾對(duì)入海排污口的監(jiān)督途徑,增加順暢的對(duì)話通道,保障公眾知情權(quán)。與此同時(shí),政府要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用,利用各種媒介加強(qiáng)公眾參與入海排污口治理和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí),積極發(fā)動(dòng)企業(yè)、高校、非政府組織和個(gè)人參與陸源污染治理。提高公眾參與度不僅有利于各社會(huì)階層表明利益訴求,發(fā)揮不同專業(yè)和不同視角的優(yōu)勢(shì),使政策制定更具科學(xué)性和全面性;而且有利于加強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)和素質(zhì)教育,提高污染防治的政策實(shí)施效率。