“十四五”時期江西省N市預(yù)算績效管理研究

詹斯捷

江西科技學(xué)院

一、“十三五”時期N 市預(yù)算績效管理改革亮點紛呈

（一）制度建設(shè)加快：基于新預(yù)算法及實施條例

隨著國家新預(yù)算法的頒布與執(zhí)行，關(guān)于財政體制改革的各項細(xì)則也逐步出臺與落地。N 市在預(yù)算績效管理方面依據(jù)中央導(dǎo)向，加快制度建設(shè)，參照發(fā)布了關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見、市級預(yù)算部門績效管理暫行方法、財政項目支出績效評價管理辦法等一系列規(guī)范性文件，初步形成“1+N”的績效管理制度體系。這些文件中明確強調(diào)，在以往一般公共預(yù)算項目支出的預(yù)算績效管理基礎(chǔ)上，逐步擴展至政府預(yù)算、部門預(yù)算、政策預(yù)算。該項文件在N 市人民政府網(wǎng)站發(fā)布的同時，也開展了系列政策宣傳活動，確保文件精神下至各預(yù)算單位知悉并開展。

（二）三全格局構(gòu)建：全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系

N 市在2014 年啟動了預(yù)算績效管理試點的實踐探索，各項相關(guān)工作都有序推進、成果豐碩，在2022 年基本構(gòu)建出了全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，N 市在公開會議上表示將立足于三全格局，繼續(xù)開創(chuàng)預(yù)算績效管理“提質(zhì)增效”新局面。其中，在全方位格局中，以一般公共預(yù)算項目支出為基點，逐步擴大至政府預(yù)算、部門預(yù)算和政策預(yù)算等；在全過程鏈條中，實現(xiàn)了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的改革意圖；在全覆蓋體系中，一般公共預(yù)算做到基本全面納入，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算處于擇優(yōu)實行績效管理狀態(tài)，各類財政預(yù)算項目的基底已完成。

（三）擴展預(yù)算周期：實施中期財政規(guī)劃管理

預(yù)算周期是國家調(diào)動和分配財政資源以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要計劃，中期財政規(guī)劃可以幫助決策者保持總體承受能力和政策優(yōu)先次序的平衡。N 市自2017年起扎實開展市級財政中期規(guī)劃編制工作，以三年為周期，站在周期初科學(xué)研判未來三年的重大財政收支情況，通過逐年更新滾動管理方式，建立規(guī)劃期內(nèi)財政預(yù)算收支跨年度平衡機制。同時，在三年中期規(guī)劃周期內(nèi)，保守穩(wěn)妥估計財政收入，科學(xué)穩(wěn)定評估財政支出，以總量控制為基礎(chǔ)，依托目前全市預(yù)算績效管理項目庫，擇優(yōu)挑選預(yù)算支出項目，重點保障關(guān)系全市經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域改革、重大項目和民生資金需求。

（四）加強預(yù)算透明：公開財政預(yù)算績效報告

目前，N 市在預(yù)算目標(biāo)編制、預(yù)算績效評價等環(huán)節(jié)仍采取內(nèi)部公開機制，針對年末出具的財政預(yù)算報告采用內(nèi)部宣傳、外部公開機制。其要求將績效評價結(jié)果納入部門決算公開范圍，明確要求部門績效評價報告需在單位門戶網(wǎng)站上進行公開，紙質(zhì)材料按照規(guī)定進行存檔留底。

（五）探索監(jiān)督方法：執(zhí)行外部人大審計監(jiān)督

自2017 年起，N 市預(yù)算績效管理相關(guān)部門如市財政局積極邀請了市人大、政協(xié)、審計部門，旨在采用部門聯(lián)動、協(xié)同開展預(yù)算績效管理工作。2022 年6 月，N 市進一步規(guī)范相關(guān)工作開展，表明將于年末嚴(yán)格篩選5 個及以上的全市重點項目，對其績效管理目標(biāo)、績效監(jiān)控監(jiān)督、績效評價結(jié)果進行監(jiān)控，將相關(guān)工作內(nèi)容匯總成綜合性報告報送市本級人民代表大會或常務(wù)委員會批閱。同時，多次走訪審計部門探索績效與審計工作并行，做到資源互通、力量互補。

二、“十三五”時期N 市預(yù)算績效管理改革面臨困境

（一）頂層制度完善，細(xì)化政策亟待補充且落地困難

相較于上一個五年，N 市逐漸加大對預(yù)算績效管理的制度建設(shè)與發(fā)布，但根據(jù)統(tǒng)籌歸納，絕大部分政策文件均來自中央文件的轉(zhuǎn)發(fā)投送，缺少結(jié)合本地實際情況，導(dǎo)致中央下放至下級省市的探索決心不夠強烈，關(guān)于預(yù)算績效管理的細(xì)化文本相對較少，僅針對全過程預(yù)算績效管理流程進行了大致演示，但具體實施情況與面臨難度的方案尚處空白狀態(tài)，各部門、單位在接收文件精神時存在心有余而力不足的情況，在面對無法開展或解決的操作問題時，造成困惑、迷茫甚至退卻情緒，預(yù)算績效管理工作實施難且效果不佳。

（二）三全格局基本構(gòu)建，達到立體化效果仍待突破

1.全方位格局尚處在單一化階段

目前，N 市在項目預(yù)算績效管理上獲得了一些成果，在目標(biāo)編制、績效評價、結(jié)果應(yīng)用方面都有較高經(jīng)驗，但針對政府、部門、單位以及政策績效管理仍處于摸索階段，主要原因是由于幾類預(yù)算績效管理視角在關(guān)注公共責(zé)任等共性上存在著不同的個性特征，導(dǎo)致項目預(yù)算績效管理的經(jīng)驗難以復(fù)制借鑒。例如，政府、部門和單位的預(yù)算績效管理中包含了各項目預(yù)算支出外，還有維持整體運轉(zhuǎn)的人員支出、公用經(jīng)費等基礎(chǔ)支出，以整體職能實現(xiàn)程度為目標(biāo)，比項目預(yù)算績效內(nèi)容更廣、層次更高；政策預(yù)算績效管理往往涉及多個利益相關(guān)主體與組織體系，關(guān)注點也不局限于產(chǎn)出與效益，而是圍繞政策的設(shè)計、執(zhí)行、結(jié)果來進行一系列的測量分析，政策制定的合理性、政策實施的有效性以及社會公眾的滿意度應(yīng)作為政策預(yù)算績效管理的核心。因此，N 市的項目預(yù)算績效管理經(jīng)驗暫時無法套用至政府、部門及政策預(yù)算績效管理，全方位格局仍處單一化階段。

2.全過程鏈條尚有待補充與完善

目前，N 市全過程鏈條依據(jù)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”進行流程工作，其中，主要問題體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控與預(yù)算績效評價工作上。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控方面，一般將監(jiān)控時間固定為年度預(yù)算的中期即7、8 月，但不同類型、特點的預(yù)算項目會導(dǎo)致跟蹤監(jiān)控結(jié)果不準(zhǔn)確。比如，有的項目主要在下半年開展，而有的項目則在年初時就完成，這時年中的績效跟蹤監(jiān)控便存在不合理情況；在預(yù)算績效評價方面，由于N 市預(yù)算單位自評價工作均通過自身財務(wù)人員或是第三方中介機構(gòu)完成，存在績效自評結(jié)果不客觀的現(xiàn)象存在，在預(yù)算單位人員進行績效自評價時，相當(dāng)于同一主體承擔(dān)了“裁判員”與“運動員”兩個角色，權(quán)威性難免不足，而第三方中介機構(gòu)輔助自評時，由于評價費用由評價委托人即預(yù)算單位支付給第三方中介機構(gòu)，導(dǎo)致第三方在工作中獨立性不足，報告內(nèi)容與質(zhì)量缺少客觀與公正。

3.全覆蓋體系廣度深度尚待挖掘

各政策文件中指明，全覆蓋體系目前包攬國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算、政府和社會資本經(jīng)營預(yù)算等，其中，主要問題在于國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險基金預(yù)算的財政內(nèi)容界定不清晰。在國有資本經(jīng)營預(yù)算方面，N 市國有資本經(jīng)營預(yù)算收入與支出與一般公共預(yù)算收支有重復(fù)部分造成難以區(qū)分，同時，國有資本經(jīng)營預(yù)算一旦進入企業(yè)，便由財政預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)法人資金，財政績效難以實施；在社會保險基金預(yù)算中，江西省采取省級統(tǒng)收統(tǒng)支模式，對于預(yù)算績效管理也由省社保廳通過第三方中介機構(gòu)對省本級、下屬市（區(qū)）、縣的社會保險基金采用自行檢查與抽樣審查相結(jié)合的方式，N市作為市本級層面對于本市社會保險基金績效管理缺少相關(guān)權(quán)限，僅為知情權(quán)并提供整改意見。

（三）年度預(yù)算與中期財政規(guī)劃或存在周期錯配問題

目前，N 市年度預(yù)算以一年為基準(zhǔn)，中期財政規(guī)劃以三年為周期。所有采用財政預(yù)算資金的項目均納入市級預(yù)算績效管理項目庫，站在宏觀角度被編入年度預(yù)算，站在微觀角度各項目均需編制年度目標(biāo)。其中會存在著周期錯配問題，一方面是如政策等預(yù)算項目普遍周期性較長，中期規(guī)劃中的各年度計劃與預(yù)算極易分配不均，會導(dǎo)致年度預(yù)算績效管理出現(xiàn)未完成或超額完成的窘境；另一方面是一旦年度預(yù)算與中期規(guī)劃間的目標(biāo)與計劃產(chǎn)生脫節(jié)，就會導(dǎo)致預(yù)算績效管理出現(xiàn)真空區(qū)。同時，N 市中期財政規(guī)劃并未涉及所有財政預(yù)算項目，只在年終擇優(yōu)篩選進入中期財政規(guī)劃編制，對國家提出的中期財政規(guī)劃仍處于探索階段，各項預(yù)算項目的前瞻性仍有待提升。

（四）預(yù)算績效報告公開受眾范圍小，社會影響力低

目前，N 市預(yù)算績效報告僅在各預(yù)算單位官網(wǎng)門戶進行公示，雖做到依法按章公開相關(guān)預(yù)算績效管理信息，但是仍存在受眾范圍小、社會影響力低的問題。根據(jù)調(diào)查研究，絕大部分預(yù)算單位官網(wǎng)中發(fā)布的預(yù)算績效報告的訪問量與轉(zhuǎn)載量非常有限且?guī)缀鮼碓从趦?nèi)部人員，外部對于相關(guān)報告標(biāo)題以及內(nèi)容仍處于不關(guān)注、不點擊、無所謂的態(tài)度，造成報告公開的有效性極低，沒有達成預(yù)算績效公示于群眾監(jiān)督的本意。

（五）政府審計與績效管理側(cè)重點不同呈現(xiàn)錯軌狀態(tài)

政府審計與績效管理在研究對象上是一致的，但是針對督察內(nèi)容與出具報告的側(cè)重點有所不同。兩者的研究對象均為涉及財政支出的預(yù)算單位，而政府審計的工作內(nèi)容主要在各預(yù)算單位財務(wù)報告的審查，財報中的內(nèi)容多半在于單位日常的財政收入與支出，確保其真實性與合法性。但是績效報告的內(nèi)容體現(xiàn)在財政預(yù)算資金的效益性，將資金按照各細(xì)節(jié)目標(biāo)進行解剖，并進行過程管理、結(jié)果打分等活動。兩者的內(nèi)容存在的偏差會導(dǎo)致可通用的資源與內(nèi)容有限，難以達成“1+1＞2”的合并效果。

三、“十四五”時期N 市預(yù)算績效管理改革的可行性展望路徑

（一）建立配套制度體系支撐預(yù)算績效管理改革安穩(wěn)落地

推動改革不僅需要上層文件的指導(dǎo)精神，也需要保障落地的細(xì)化制度。目前，江西省N 市需要在本市綱領(lǐng)性文件出臺的基礎(chǔ)上，加快完善一攬子基礎(chǔ)性配套措施文件，提升全面預(yù)算績效管理質(zhì)量穩(wěn)步提升，如制定全面預(yù)算績效管理工作人員的行為規(guī)范守則，確保預(yù)算績效工作基礎(chǔ)的保障能力；制定全面預(yù)算績效管理工作人員的監(jiān)督考核、獎懲問責(zé)制度，發(fā)揮獎勤罰懶的正、反向激勵作用，進一步強化工作約束；制定關(guān)于第三方中介機構(gòu)、專家等績效人才的行業(yè)準(zhǔn)入準(zhǔn)則與參與規(guī)范等，推動全面預(yù)算績效管理工作向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。

（二）鞏固全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效三維結(jié)構(gòu)

1.構(gòu)建預(yù)算績效管理全方位格局

目前，N 市對于政府、部門、單位及政策的績效管理均運用項目績效管理框架，關(guān)注度較低。由于項目與政府、部門、單位、政策的預(yù)算績效管理存在個性化差異，因此，應(yīng)根據(jù)各預(yù)算類別的個性特征，重點辨析不同類別預(yù)算下的績效管理模式，分類建設(shè)績效目標(biāo)管理體系、績效跟蹤監(jiān)控體系、績效評價體系等內(nèi)容，以期實現(xiàn)不同方位下預(yù)算績效管理的可操作性與可推廣性。

2.完善預(yù)算績效管理全過程鏈條

在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控方面，對預(yù)算支出當(dāng)前的實施情況開展靈活的滾動跟蹤模式，在預(yù)算支出的各個階段都設(shè)定出重要時點與關(guān)鍵節(jié)點，結(jié)合績效目標(biāo)進度與資金撥款情況監(jiān)控實際執(zhí)行過程與最初目標(biāo)是否出現(xiàn)偏離、資金運用過程是否符合相應(yīng)用途與流程等，充分發(fā)揮績效跟蹤監(jiān)控的作用；在預(yù)算績效評價方面，由市級財政部門統(tǒng)一聘請第三方中介機構(gòu)及相關(guān)專家參與績效評價工作，可以解決第三方中介機構(gòu)及專家作為合同乙方、收取預(yù)算單位評價費用的顧慮與擔(dān)憂，不僅保障了評價過程中的獨立性和公平性，顯現(xiàn)最真實的評價結(jié)果，解決預(yù)算單位自評價結(jié)果虛高的現(xiàn)象，也能保持全面實施預(yù)算績效管理的良好氛圍。

3.實現(xiàn)預(yù)算績效管理全覆蓋體系

由于國內(nèi)各地區(qū)預(yù)算績效管理與各單位職責(zé)劃分均有不同，N 市應(yīng)主動在市本級層面厘清預(yù)算績效管理的覆蓋范圍，以法律形式將各預(yù)算種類進行模塊分離與內(nèi)容劃分，使預(yù)算實施績效管理有依據(jù)。同時，細(xì)化規(guī)定各本預(yù)算在下放至企業(yè)、社會項目后的審查、執(zhí)行等相關(guān)事項，并對其獨立開設(shè)賬戶，?？顚Ｓ茫粌H防止與其他類別資金混淆，重復(fù)實施預(yù)算績效管理，也能避免預(yù)算績效管理出現(xiàn)漏洞與空白。

（三）調(diào)整預(yù)算績效周期，以績效目標(biāo)銜接中期財政規(guī)劃

通常來說，公共支出的項目、政策等幾乎以滿足人民需求與發(fā)展國家質(zhì)量為導(dǎo)向，一年度周期難以準(zhǔn)確其可持續(xù)性效力，將預(yù)算績效管理的年度周期慢慢擴展并銜接至中期財政規(guī)劃是必要的，因此，N 市應(yīng)以重點推進全面，不斷擴大中期規(guī)劃的預(yù)算范圍，爭取將中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算進行匹配協(xié)同。對于年度預(yù)算與中期規(guī)劃的錯配情況，建議以相對穩(wěn)定的績效管理目標(biāo)作為調(diào)整杠桿，提升均衡性。在具體操作上，對于部分一年及以上的長期項目或者預(yù)算計劃，可以嘗試將年度預(yù)算計劃、中期財政規(guī)劃、國家發(fā)展規(guī)劃進行整合銜接，以大范圍約束小項目，為預(yù)算績效管理提供示例；對于年度周期中常規(guī)開展的短期項目或支出計劃，可以按照國家規(guī)劃中進行預(yù)算項目的重要性排序，通過滾動調(diào)整的年度預(yù)算目標(biāo)保障更長周期內(nèi)的支出績效。

（四）利用數(shù)字財政等技術(shù)，拓寬預(yù)算績效公開可視范圍

為預(yù)算績效管理開展有目標(biāo)、有成果，預(yù)算績效結(jié)果不應(yīng)僅在內(nèi)部公開為調(diào)整已被評價單位的預(yù)算實施偏差，更需要面向社會公眾進行民聲聽取。因此，N 市應(yīng)在政府網(wǎng)站、預(yù)算單位門戶網(wǎng)站、微信公眾號等平臺進行公開的基礎(chǔ)上，利用數(shù)字財政、云平臺等大數(shù)據(jù)技術(shù)擴寬可視范圍，在全網(wǎng)將民眾關(guān)注的民生項目、政策以及重點部門、單位的預(yù)算績效結(jié)果情況進行點面結(jié)合的地毯式鋪開，更好地接受社會輿論的監(jiān)督。

（五）明確政府審計與績效管理的功能定位以及工作內(nèi)容

從預(yù)算績效管理的優(yōu)化提升視角，改革不應(yīng)是財政部門單向行為，可以將政府審計與績效管理進行聯(lián)合作戰(zhàn)。雖然兩者在實施內(nèi)容上有所區(qū)別，但實質(zhì)上仍然可以產(chǎn)生相通與勾稽。政府審計的產(chǎn)出內(nèi)容可以保障績效管理的基礎(chǔ)性信息，而績效管理的評價結(jié)果可以為政府審計保駕護航。具體地說，政府審計偏向于財政預(yù)算的合法、合規(guī)等顯性現(xiàn)象的評價，可以作為績效管理初期的支撐材料，在績效目標(biāo)設(shè)置時加強預(yù)算判斷的準(zhǔn)確程度；而績效管理的結(jié)果存在一定的因果性，績效結(jié)果的產(chǎn)生來源于多個方面的因素，需要衡量過往的累積問題，倒查財政預(yù)算使用的合理、合規(guī)性。因此，政府審計與績效管理在工作內(nèi)容不同的基礎(chǔ)上，仍可以尋找契合點，形成良性閉環(huán)效應(yīng)。