高 娜 王海鷹

（中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

0 引言

海地是位于加勒比海北部的一個島國，總面積2.87 萬 km2，首都太子港人口約276 萬，占全國人口的22.6%，是世界上最為貧困的國家之一，也是世界上面臨多重自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，有96%的人口面臨氣旋災(zāi)害的風(fēng)險，除了水文氣象災(zāi)害外，地震地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。人口密度高、貧困人口多、公共基礎(chǔ)設(shè)施抗震能力弱、政府治理能力低下等等，諸多因素致使地震災(zāi)害風(fēng)險異常高[1]。2021 年8 月14 日，海地地區(qū)發(fā)生7.3 級地震，震中位于首都太子港以西約123 km 的尼普斯省。地震波及廣泛，首都太子港震感強烈，巴哈馬、多米尼加共和國、牙買加、波多黎各等多國均有震感。萊凱、熱雷米和昂薩沃等城市為極重災(zāi)區(qū)，大量醫(yī)院、民房、學(xué)校、辦公樓和教堂遭到嚴(yán)重破壞，地震共造成2 248 人死亡，至少329人失蹤，12 763 人受傷，超過13 萬棟房屋受損或毀壞[2-3]。2010 年1 月12 日，海地首都太子港地區(qū)發(fā)生7.3 級地震，造成31.6 萬人死亡，30 萬余人受傷，近150 萬人受災(zāi)，大量建筑物損毀，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)140 億美元，為2009 年GDP 的120%[1]。經(jīng)過11 年的震后重建，太子港的大小街區(qū)仍然殘留有震后的廢墟，大量貧困市民仍住在危房中，地震災(zāi)害脆弱性依舊高。2021 年8 月14 日的7.3 級地震對海地來說是雪上加霜，地震加劇了海地西部尼普斯省和太子港地區(qū)陷入更長期的貧困（圖1）。

圖1 海地2 次7.3 級地震位置分布圖Fig.1 Epicenter distribution map of two M7.3 earthquakes in Haiti

對國際地震救援案例的分析與復(fù)盤，可為國際災(zāi)害應(yīng)對、國際救援隊伍派出、對外援助提供有效決策建議。因此，分析海地7.3 級地震救災(zāi)與國際援助特點顯得尤為重要。在對地震救援對比分析研究方面，許建華等[4-6]從應(yīng)急組織指揮體系、救援難點、空中救援以及專業(yè)救援情況等方面，對汶川、玉樹、蘆山、魯?shù)榈卣饝?yīng)急救援工作開展了對比分析研究，同時開展了對汶川地震與東日本大地震救援行動對比研究。吳新燕等[7]選取了1996—2017 年國內(nèi)18 次震例，分析了我國地震災(zāi)害的救援能力以及地震災(zāi)害響應(yīng)情況。盧文剛和周爽[8]以2015 年4 月25 日尼泊爾8.1 級地震為例，從第一時間響應(yīng)、派出的人力、資源、設(shè)備及救援效果等多個維度分析了中國國際救援隊的救援行動。王巍和陳虹[9]對尼泊爾8.1 級地震的受災(zāi)國政府應(yīng)急響應(yīng)、國際應(yīng)急響應(yīng)以及我國西藏受災(zāi)區(qū)應(yīng)急救援的情況進(jìn)行了研究，總結(jié)了尼泊爾地震災(zāi)害和應(yīng)急救援的經(jīng)驗與教訓(xùn)。在國際救援響應(yīng)機制研究方面，李立[10]就聯(lián)合國框架下國際救援響應(yīng)機制和國際救援領(lǐng)域的發(fā)展趨勢進(jìn)行了研究；劉恩東和張全志[11]以莫桑比克救援為例，對完善中國參與國際救援的綜合協(xié)調(diào)機制提出相關(guān)建議。

綜上所述，學(xué)術(shù)界在國內(nèi)地震災(zāi)害救援案例、國際救援案例及救援機制方面的研究取得了一定進(jìn)展，為本文的研究提供了可借鑒的思路與參考。2021年與2010 年海地兩次7.3 級地震，震中位置直線距離相距102 km，兩次地震相隔11 年。盡管地震震級相同，但造成的人員傷亡差異較大，政府的救災(zāi)能力與國際組織參與救援的方式均不相同。本文從地震災(zāi)情、政府響應(yīng)、國際救災(zāi)3 個方面進(jìn)行2 次地震的應(yīng)急救援差異性分析，同時提出了我國積極參與國際救援活動的思路和想法。

1 地震災(zāi)情對比

兩次地震的震級、震源深度均相同，震中位置不同，震區(qū)人口密度不同，災(zāi)害損失差異大（圖1，表1）。2021 年7.3 級地震發(fā)生在海地西部尼普斯省，震中較為偏僻，距離首都太子港約123 km，震中50 km 范圍內(nèi)平均人口密度約為125 人/km2；而2010 年7.3 級地震距海地首都太子港僅16 km，震中50 km 范圍內(nèi)平均人口密度約為546 人/km2，為2021 年7.3 級地震的4 倍多。兩次地震后均有發(fā)生多次5.0 級以上余震，2021 年7.3 級地震的最強余震為5.8 級，2010 年7.3 級地震的最大余震震級高達(dá)6.4 級，較大余震加劇了地震災(zāi)害損失與人員傷亡。2021 年地震造成2 248人死亡，12 763 人受傷，超過13 萬棟房屋受損或毀壞；而2010 年地震造成31.6 萬人死亡，30 萬人受傷，超40 萬棟建筑物破壞，其中海地首都太子港破壞嚴(yán)重，大量建筑物倒塌，交通、通訊中斷，太子港機場關(guān)閉，總統(tǒng)府倒塌，政府功能癱瘓，災(zāi)后救援工作面臨前所未有的挑戰(zhàn)[12]（表1）。

表1 兩次地震基本情況對比Table 1 Comparison of basic information of two earthquakes

為界定災(zāi)害大小，馬宗晉[13]提出了災(zāi)度的概念，提出因災(zāi)死亡人數(shù)5 級以個人、十人、百人、千人、萬人計算；直接經(jīng)濟(jì)損失5 級以千萬元、億元、十億元、百億元、千億元計算；將災(zāi)害大小劃分為微災(zāi)、小災(zāi)、中災(zāi)、大災(zāi)、巨災(zāi)5 個災(zāi)度等級。按照災(zāi)度的概念劃分，2010 年7.3 級地震為巨災(zāi)，2021 年7.3 級地震為大災(zāi)，在災(zāi)度上低一級別。從地震造成人員傷亡的角度分析，2010 年7.3 級地震造成的人員傷亡是2021 年度的140 多倍，兩次地震造成人員傷亡存在數(shù)量級上的差異。

2 當(dāng)?shù)卣憫?yīng)對比

在政府響應(yīng)速度方面，2010 年海地地震后，因海地總統(tǒng)府、議會大樓等大量政府部門設(shè)施受到破壞，許多政府工作人員遇難，震后第1 天出現(xiàn)無政府狀態(tài)，救災(zāi)工作陷入全面停滯狀態(tài)。根據(jù)高建國[14]對唐山地震應(yīng)急救援的分析總結(jié)，震后第1 天救出的存活率為81.6%，第2 天下降到33.7%，救援工作遲緩加大了最終的人員傷亡數(shù)量。海地民防局在震后第2 天開始工作，建立了高層的救援協(xié)調(diào)機制。震后第3 天來自民間和政府部門的人員組成6 個工作小組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)抗震救災(zāi)工作[12]。2021 年7.3 級地震后，新任總理在地震發(fā)生當(dāng)天宣布進(jìn)入為期1 個月的國家緊急狀態(tài)，動員國家救援力量前往災(zāi)區(qū)開展搜救工作，并呼吁海地人民團(tuán)結(jié)起來以應(yīng)對災(zāi)難[15]。公共衛(wèi)生和人口部派出應(yīng)急小組前往震區(qū)開展相關(guān)工作。政府與聯(lián)合國合作伙伴密切合作，開展災(zāi)后損失和需求評估，并啟動快速響應(yīng)機制。與2010 年相比，政府的響應(yīng)速度及救援協(xié)調(diào)能力明顯提升。

兩次7.3 級地震發(fā)生后，海地政府均發(fā)出了國際援助請求。在請求國際援助方面，2021 年7.3 級地震后，政府僅邀請鄰近國家救援隊就近支援，明確提出災(zāi)區(qū)僅需緊急醫(yī)療隊（EMT）隊伍，優(yōu)先需要具有術(shù)后住院管理能力的T2 類型、手術(shù)能力的T1F 類型，不需要T1M 類型，并且國際醫(yī)療隊伍參與救災(zāi)必須經(jīng)過海地政府批準(zhǔn)。同時海地政府要求外國慈善機構(gòu)、非政府組織和志愿者團(tuán)體想要向海地派遣人員、物資和設(shè)備等援助，都必須交由海地民防機構(gòu)進(jìn)行運輸和管理[2]。2010 年因災(zāi)情重，國家災(zāi)害應(yīng)急協(xié)調(diào)機制失靈，地震發(fā)生后海地政府通過不同渠道呼吁國際援助，廣泛需求各救援隊、醫(yī)療隊、國際組織協(xié)助開展救災(zāi)活動[12]。

在救災(zāi)效果方面，兩次地震救災(zāi)均面臨諸多困難。2010 年地震因發(fā)生在首都太子港，造成海地政府官員傷亡慘重，政府各部門陷于癱瘓，加之救災(zāi)難度異常大，救災(zāi)工作遲緩且混亂。2021 年7.3 級地震后，政府第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)工作，海地總理前往太子港國家緊急行動中心，部署救災(zāi)工作，并派工作組前往災(zāi)區(qū)，動員國家救援力量開展搜救工作，同時向周邊國際組織發(fā)出援助申請，明確提出了援助需求。政府與聯(lián)合國合作伙伴密切合作，開展災(zāi)后損失和需求評估，政府的救災(zāi)協(xié)調(diào)工作較2010 年有序有力。因海地國內(nèi)時局動蕩、地區(qū)暴力幫派組織橫行，新冠肺炎疫情和經(jīng)濟(jì)社會困境等因素的影響，2021 年救援工作也遇到諸多困難。如政府派遣的55 個救援隊，只有部分到達(dá)災(zāi)區(qū)參與救援，部分災(zāi)區(qū)實際救援以當(dāng)?shù)貫?zāi)民自救互救為主，部分災(zāi)區(qū)需由全副武裝的警察維護(hù)現(xiàn)場秩序才能有序分發(fā)物資。加之震后受颶風(fēng) “格蕾絲” 影響，持續(xù)的強降雨使部分地區(qū)降水量高達(dá)380 mm，部分安置區(qū)積水嚴(yán)重，災(zāi)區(qū)數(shù)百處洪水和山體滑坡，部分救援工作因惡劣天氣被迫暫停[2-3]，震后的氣象災(zāi)害進(jìn)一步加大了救援難度?？傊?，因2021 年災(zāi)情較小，從政府應(yīng)急響應(yīng)、緊急救援的指揮協(xié)調(diào)、醫(yī)療救治到災(zāi)民安置等各個方面，救援行動和救災(zāi)效果均比2010 年有顯著提升（表2）。

表2 兩次地震救援情況對比Table 2 Analysis of two earthquake rescues

3 國際救災(zāi)組織響應(yīng)對比

2021 年7.3 級地震以周邊國家參與救援為主，其中美國、英國、法國派出軍艦參與救援，委內(nèi)瑞拉、墨西哥、巴拿馬等拉丁美洲國家向海地運送了食品、藥品等物資。國際救援隊伍參與救災(zāi)數(shù)量少，僅有2 支國際搜索與救援隊，4 支國際醫(yī)療隊參與救災(zāi)工作[2]。2010 年國際救災(zāi)以大規(guī)模的軍隊救援為主，共有來自29 個國家的48 000 名軍人、30 艘海軍艦船、38 架運輸機和58 架直升機加入到救援行動中。軍隊參與災(zāi)害救援的各個環(huán)節(jié)，包括人員搜救、災(zāi)區(qū)治安維護(hù)、醫(yī)療物資和生活物資的運送、臨時帳篷搭建等，參與救援的國際搜救隊伍達(dá)到了67 支，其中中國國際救援隊派出50 名搜救隊員、醫(yī)護(hù)人員和地震專家在震后35 小時抵達(dá)，開展搜救工作[12]。

兩次地震后，聯(lián)合國、歐盟、美洲國家組織等政府間組織均積極開展救援行動[2-3]。2021 年地震后，以海地政府為主，國際組織為輔，救災(zāi)協(xié)調(diào)較2010年有序有力。2010 年是以國際組織為主，海地政府為輔的救災(zāi)，當(dāng)時政府處于癱瘓狀態(tài)，辦公場所破壞，工作人員遇難，導(dǎo)致應(yīng)急救災(zāi)機制失靈，很多國際援助機構(gòu)無法聯(lián)系當(dāng)?shù)卣墓卜?wù)部門，難以有效進(jìn)行工作對接，信息溝通不暢，救災(zāi)協(xié)調(diào)工作混亂。

4 啟示與建議

目前，全球范圍內(nèi)極端天氣事件多發(fā)，重大災(zāi)害的發(fā)生往往造成大量人員傷亡和無家可歸人口，隨著社會的進(jìn)步與發(fā)展，共同應(yīng)對重大自然災(zāi)害已經(jīng)成為國際合作的一個重要方面。應(yīng)急管理部成立以來，不斷加強跨國（境）救援能力建設(shè)，組織開展國際救援能力提升培訓(xùn)，編制跨國（境）救援行動預(yù)案，根據(jù)2021 年海地7.3 級地震國際救援行動開展情況，結(jié)合近年來全球涉及國際協(xié)調(diào)和救援行動的災(zāi)害事故發(fā)生情況，提出以下幾點建議。

（1）進(jìn)一步加強我國INSARAG（國際搜索與救援）體系救援隊建設(shè)。目前我國在INSARAG USAR（城市搜索與救援）隊伍目錄中注冊的是2 支通過聯(lián)合國測評的USAR 隊伍，但世界多國在該目錄中注冊并不局限于測評隊伍。如美國注冊7 支，包括2 支測評隊伍；俄羅斯注冊3 支，包括2 支測評隊伍；法國注冊10 支，包括3 支測評隊伍。在2021 年海地7.3 級地震救援中，美國國際開發(fā)署派出2 支救援隊，一支為通過聯(lián)合國測評的費爾法克斯救援隊，一支為未測評的美國災(zāi)難援助響應(yīng)隊，均在INSARAG USAR 隊伍目錄中注冊[2]。根據(jù)以上情況，我國可對水域、森林草原滅火、?；泛偷V山等救援隊按照INSARAG 體系建設(shè)，隊伍結(jié)構(gòu)包含管理、搜索、營救、后勤和醫(yī)療等模塊，提升隊伍整體能力，且便于執(zhí)行國際任務(wù)時接受聯(lián)合國統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（2）繼續(xù)加大緊急醫(yī)療隊（EMT）資質(zhì)認(rèn)證和國際派遣力度。2021 年海地7.3 級地震救援行動過程中，海地政府先后3 次發(fā)布救援力量國際援助請求，分別為：8 月16 日請求 “特別的” 城市搜救（USAR）國際援助；8 月17 日邀請鄰近國家救援隊（USAR）就近支援；8 月21 日發(fā)布緊急醫(yī)療隊（EMT）國際援助請求[2]。由于災(zāi)后生命救援的特殊性和時效性，受災(zāi)國多傾向于邀請臨近國家的救援隊（USAR）可快速抵達(dá)災(zāi)區(qū)支援，這就造成了USAR 國際派遣具有一定的局限性。同時災(zāi)后有大量傷病員需要救治，衛(wèi)生防疫工作需要開展，且災(zāi)區(qū)醫(yī)院多受損嚴(yán)重，一定時期內(nèi)難以恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)，因此醫(yī)療援助顯得尤為重要。

（3）重點組建跨（國）境救援專家隊伍。2021 年海地7.3 級地震中，聯(lián)合國派遣了災(zāi)害評估和協(xié)調(diào)隊并成立現(xiàn)場行動協(xié)調(diào)中心，德國派遣3 支評估隊、1 支醫(yī)療隊、1 支城市搜救隊；英國派遣2 支評估隊，分別為醫(yī)療評估和災(zāi)害損失評估；法國派遣1 支評估隊、1 支信息通信隊[2]。我國具備相當(dāng)數(shù)量的自然災(zāi)害應(yīng)急處置專家隊伍，可以承擔(dān)地震、洪水、森林草原滅火等重大國際救援任務(wù)。根據(jù)海地此次派遣情況，我國可結(jié)合自身條件，重點組建跨（國）境救援專家團(tuán)隊，如醫(yī)療評估隊、災(zāi)害損失評估隊、信息通信隊、救援協(xié)調(diào)隊等，積極參與國際救援行動，承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大我國的國際影響力。